前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的制約權力腐敗的戰略構想，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
作者：梁瑩 單位：南京大學社會學院
一、公共治理視域下的權力腐敗困境
傳統公共行政思想的理論基礎是威爾遜的政治—行政二分與韋伯的官僚制理論。威爾遜奉行效率至上的價值觀，并認為“良好”行政的體制是等級秩序化的，人員分等級，接受政府核心領導部門首腦的政治領導。各級行政人員均為技術上訓練有素的公務員，“經特別學校學習，任命后經培訓進入完善的組織，該組織具有適當的等級和富有特色的紀律”。他所奉行的這種價值觀蘊含著對霍布斯主權政治理論的認可?；舨妓乖O想的自然狀態是“狼”一樣的世界，人與人之間處于戰爭狀態，為了享受和平，人們必須把全部權力讓渡給一個主權者，并保持絕對的服從。在霍布斯看來，良好行政的重要品德是服從。威爾遜也推崇權力的單一中心，并認為權力越分散就越不負責任。
韋伯的官僚制理論與威爾遜的行政理論非常一致。他構想的官僚制也是分工明確、命令統一的“金字塔”型等級結構。權力的集中不可避免地導致腐敗，正如孟德斯鳩所說:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗，有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”①《權力腐敗與權力制約問題研究》一書也作了類似的闡述:“權力與腐敗猶如月光下人與影子，凡權力所在之處，腐敗必定形影不離。”②傳統公共行政思想遭到了沃爾多等人的批判，而系統提出挑戰的是諾貝爾獎獲得者赫伯特•西蒙。他認為等級秩序并不會帶來高效率，“效率標準是指在給定資源條件下取得最大結果的選擇”③。然而，他構建的理性行政模式依然堅持效率至上的價值觀、事實和價值的分離，甚至認為理性就等于效率。理性選擇模式一度占據了社會科學的主導地位，并產生了深遠影響。20世紀中期，建立在“理性經濟人”假設之上的公共選擇學派興起，他們試圖將經濟學的方法應用于政治領域，力求解釋民主政治和公共選擇過程。公共選擇學派吸收了功利主義的觀念，認為實現了個人的最大利益，也就實現了公共利益，公共利益就是個人利益的簡單相加。在經濟市場上，個人都是利己的，追求自身利益最大化的人，或者說，是理性的效用最大化者。公共選擇理論認為經濟人假設不僅適用于經濟領域，也適用于政治領域，政府官員以及政治組織的行為也不免受到自利動機的驅使，為實現個人或者組織的利益，必然導致尋租與腐敗?？娎諏ぷ夥譃槿N類型:一是通過政府規制的尋租;二是通過關稅和進出口配額的尋租;三是政府承包中的尋租。④從中國的現實來看，尋租現象非常普遍，證券、房地產等市場都充斥著大量的“黑色”或“灰色”交易。腐敗正是政府官員公權私用、以權謀私導致的，嚴重破壞了社會風氣，極大地阻礙了經濟發展，甚至危及政治穩定，是政府失靈的主要表現。
公共選擇理論改變了政府在人們心目中的全能形象。在此背景下，以“治理”為代表的新理論范式提出了多元的、自組織的、合作的和去意識形態式的公共治理模式，打出了“良好治理”的旗幟。公共治理強調的是社會多元主體之間的參與和合作。政府不再是權力的唯一中心，其他社會組織機構和個人只要得到社會公眾的認可，都可以在一定層面和程度上成為社會權力的中心。公共利益是公共治理的根本價值取向，具有相容性和相關性。相容性表明公共利益的追求要達到“帕累托改進”狀態，即在沒有使任何受益者的利益要求減少的境況下，增加其他人的利益要求。在公共治理過程中，一些行政人員利用職務之便，采取“搭便車”行動，漠視公民的切身利益，弄虛作假，以權謀私，導致在社會多元主體的合作過程中大量存在尋租和腐敗現象。
概而言之，在公共治理實踐下，社會主體的多元合作并不能制約腐敗，從某種程度上來說甚至加深了腐敗。腐敗是個全球性的課題，被稱為“全球性灰色瘟疫”。當前中國的腐敗問題更是不容樂觀。何增科在其著作《反腐敗新路:轉型期中國腐敗問題研究》中認為，腐敗已經成為中國最大的經濟損失、社會污染和政治挑戰，它嚴重抵消了政府對于推動經濟發展的政策努力，刺激了虛假繁榮的“泡沫經濟”，扭曲市場競爭和產權制度，導致分配不公與機會不均;侵蝕國家的政治體系，導致人事、領導和決策的體制劣變，亦即國家能力與管理權能弱化;敗壞社會風氣和道德水平;引發人力資源的浪費和社會流動機制的變形，造成民間社會組織的畸形發展和社會無序。⑤而《權力腐敗與權力制約問題研究》一書所闡述的多元反腐敗體系，其核心價值和觀點似乎提出了公共治理視域下制約權力腐敗的方案，為更好地完善公共治理貢獻了力量。
二、公共治理視域下“多元反腐敗體系”的歷史敘事
從《權力腐敗與權力制約問題研究》的敘述中可以看到，公共治理視域下制約權力腐敗是從中國的政治邏輯出發的。中國共產黨通過革命戰爭推翻舊政權，建立新政權，并在新建立的政權中通過憲法確立自己的執政地位。正因為如此，當代中國的反腐敗體系必須是以政黨為核心的。隨著法治國家的建設和公民社會的成長，反腐敗也逐漸從政黨擴大到國家與社會，形成政黨領導下的多元行動中心反腐敗體系。⑥王世誼、周義程等學者認為，作為政黨行為的反腐敗早就有之，經歷了以、鄧小平、同志為核心和同志為總書記的黨中央領導，形成了以思想反腐、運動反腐、制度反腐、權力反腐、體系反腐為主要特征的反腐模式。中國共產黨建黨初期，就制定了嚴格的規章，按照民主集中制原則建立嚴密的組織機構，為防止黨內腐敗奠定了重要基礎。民主革命時期，中國共產黨始終堅持反權力腐敗，保持黨的純潔性和先進性，以整風運動形式進行思想政治教育開展反腐倡廉的“思想反腐”模式。新中國成立后，中國共產黨總結經驗和教訓形成了以“運動反腐”為主導的反腐模式。通過整風運動，“三反”、“五反”運動，逐步完善紀律監督制約機制，黨的紀律建設和紀律檢查工作進入了全面發展時期。黨的十一屆三中全會之后，我國進入了改革開放時期。王世誼、周義程等將這一時期的反腐敗和權力制約斗爭分為三個階段:第一階段是在改革開放初期以鄧小平為核心的黨中央領導集體實行的以“制度反腐”為主導的反腐模式，制定了剛性法律規定，反對領導干部特殊化和經濟犯罪活動的斗爭，還建立健全了黨政紀檢監察機構及紀檢法規制度。第二階段是社會主義市場經濟建設時期以為核心的黨中央領導集體實行的以“權力反腐”為主導的反腐模式，在黨政分開、政企分開等關系調整中，恢復和強化紀檢監察專門機關的職能，以權力遏制腐敗。⑦第三階段是全面建設小康社會時期以為總書記的黨中央領導集體實行的以“體系腐敗”為主導的反腐模式，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，注重吸收多元反腐主體和采用多樣化的反腐手段，形成以政黨為核心，包括國家和社會在內的多元反腐體系。國家層面的反腐倡廉主要是權力的制約。西方國家的思想家們對權力制約理論進行了持續和深刻的研究。早在亞里士多德的《政治學》中就提出了政體三要素說，開創了權力制約的先河。#p#分頁標題#e#
之后，波里比阿、西塞羅等思想家也闡述了這一思想，然而直到洛克，才真正確立三權分立的思想。他在《政府論》一書中提出了立法權、行政權和聯盟權三權分立的觀點，特別強調立法權和行政權的分立。孟德斯鳩進一步發展了洛克的分權思想，正式提出了“三權分立”，即國家的立法權、行政權和司法權必須分立，任何權力的合并都會導致權力濫用，會對民主和公民的政治自由造成威脅。漢密爾頓和杰斐遜的思想在《聯邦黨人文集》中得到體現，對美國政治實踐產生了深遠影響。馬克思主義經典作家也對權力制約思想進行了積極探索，為我國制約權力腐敗提供了思想基礎。王世誼、周義程等在《權力腐敗與權力制約問題研究》一書中概括了學界一般認為的權力制約模式:首先在橫向上，將權力劃分給不同的主體，這些主體之間地位平等、權力獨立，彼此間互相牽制;其次在縱向上，將權力分為中央權力和地方權力，并在這兩個層次上對權力進行配置和劃分，這樣形成中央和地方的分權制衡;最后在中央和地方的各個權力體系內部再設置上下級組織之間的彼此制約關系，抑或在一個組織內部專門設置一個監督制約部門。⑧不同于西方的三權分立體制，我國實行的是人民代表大會制度，權力集中在人民代表大會手中，行政機關、審判機關、檢察機關都由它產生，對它負責，受它監督。在中央和地方國家機構職權劃分上，實行民主集中制，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性。分稅制改革后，中央和地方明確了各自的事權和財權，相互間進行制衡。我國也很重視中央和地方的各個權力體系內部上下級組織間的制約，比如在國務院設置了監察部，從事對各級政府部門和行政人員的監督。
“以社會制約權力”作為新的反腐思路隨著公民社會的成長經常被提起，它強調的是權力體系之外的公民和社會對權力的制約。對此思想的關注歸功于法國思想家托克維爾。他通過對美國的考察，認為美國民主的成功在于“分權”和“自治”以及深厚的結社傳統。托克維爾用“結社的藝術”來描述美國人對社團的愛好，“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團”⑨。羅伯特•達爾提出的多元主義理論也認為應該存在多種利益集團、第三部門，對政府的權力施以監督和制約。帕特南等人在《使民主運轉起來》中闡述的“社會資本”理論使我們看到公民社會的思想意識以及由此形成的社會資本網絡對制約權力的重大意義。與西方國家相比，我國自古以來的“民本”觀念根深蒂固，社會力量的制約微乎其微。直到新中國成立，人民才真正當家作主，可以自主管理國家政權。在“人民主權”這一理念下，公民不斷參與到政治事務中來，并對國家權力進行監督和控制。近幾年，我國大力推進陽光政府建設，將權力暴露在陽光下。在決策機制上，各地也通過召開聽證會等方式聽取廣大人民群眾的意見，充分體現了民意。
相對于分散的社會公眾而言，非政府組織在制約權力腐敗中具有更強的凝聚力和更大的制約力量。斯圖爾特曾說過:“一個未經組織的個體利益與行政政策的利害關系，在通常情況下是如此之小，不足以支持其在行政過程中實現這樣的代表。因為他們相對缺乏內部凝聚力和資金，使他們無法像有組織的利益那樣獲得有效的代表。”⑩另外，新聞媒介也是重要的社會制約力量，其表現出來的社會監督力量使人們將其視為“第四種權力”。互聯網發達之后，輿論監督力量更是有了長足的發展，網絡民意使“第四種權力”進一步伸張。
反權力腐敗是一個世界性難題。世界各國在制約權力腐敗的道路上開展了深入的理論探索和實踐運動，積累了豐富的經驗和教訓。在當前公共治理視域下，中國制約權力腐敗必須立足國情，繼續完善政黨—國家—社會之間合作協調的多元反腐敗體系，建設具有中國特色的反權力腐敗模式。在黨內建立有效的權力制約機制毋庸置疑地成為反權力腐敗和加強權力制約的關鍵問題之一。首先，要強化黨內監督，以黨紀制約權力。王世誼、周義程等認為至少需要采取以下措施:推進黨內民主生活化，尊重和保護黨員民主權利;推進黨內監督權威化，理順黨內監督體制;推進黨內約束規范化，營造黨內監督的制度環境。???其次，要建立健全黨內反腐法規，確立其法律效力?，F在的黨內反腐法規大量集中在懲治環節，還處于治標的階段，不能真正地發揮作用，要從三方面入手努力對其進行改善:其一，建立健全黨內監督法規，形成具有法律效力的黨員行為規范和監督依據;其二，大力加強黨內反腐法規文化建設，營造一個遵守黨內反腐法規的良好氛圍;其三，建立健全反腐法規有效貫徹實施的法律保障機制。再次，建立起黨員干部的自律約束機制，并使之制度化。建立干部自律約束機制，實現監督機制規范化，關鍵是要健全干部廉潔自律制度，盡快完善已有的《政務活動公開制度》、《家庭財產申報制度》、《接受禮品禮金登記收繳制度》、《群眾評議制度》等，并將自律范圍加以延伸至親戚朋友。黨員干部還要進行定期的自糾自查，及時規范權力的運行過程。同時抓好考廉制度，促進廉潔自律工作的健康開展。另外推進自律機制與他律機制一體化，以健全和完善干部自律機制，以他律彌補自律的不足。最后要增強派參政議政的政治成效，以民主監督制約權力。派的基本職能就是參政議政和民主監督。派要加強其監督的權力，通過在內部設立專門的民主監督機構，來從事監督的具體組織工作，從而加強其監督的權威性;同時要從自身參政黨的地位出發，通過不斷加強自身建設，提高民主監督的能力和水平;還要建立黨派監督和其他監督的協調互動機制，派監督的咨詢、反饋和警示功能，必須通過權力監督和其他監督才能更好地發揮作用，形成監督合力，取得最佳的監督效果。國家層面的制約權力腐敗，主要是構建分權與制衡的政治結構，強化權力對權力的制約。當下中國權力結構存在著劃分不清楚、界限不清晰、過分集中和終極權力等不合理因素，一種權力常常干擾另一種權力，不同的權力之間缺乏牽制甚至出現“官官相護”現象，不能形成有效的制衡機制。王世誼、周義程等為我國構建中國特色分權和制衡機制提出了一系列構想。
其一，執政權超脫，通過黨要管黨來實行權力制約。中國共產黨的領導主要體現為政治領導、思想領導和組織領導。不能將中國共產黨視為一級行政組織，也不能將其意志等同于國家意志。從這一意義上來說，黨必須管黨，但不能實行以黨代政，不能走向黨政不分，不能將黨的權力和行政權力混為一體。#p#分頁標題#e#
其二，立法權強化，通過國家權力機關來實行權力制約。各級人民代表大會及其常委會是我國的國家權力機關，通過立法的形式擔負起民眾的責任，并依法對其他機關實施監督權。從理論上說，監督地位應該是最高的，但從實際情況來看，監督存在無力、沒有實效的問題，因而要強化立法權，通過加強和改進立法工作，健全權力制約的法律制度，為權力制約提供相應的法律保障。
其三，行政權分解，通過橫向網絡實行權力制約。需要對行政部門所行使的行政權力加以科學分解，通過對行政部門的行政職能調整和轉變，實現行政權力的適度分散，防止行政權力集中于少數幾個領導甚至是一把手領導一個人身上，從而實現行政部門內部的分權和民主。另外，要進一步提高我國各級行政監察機關對行政權力進行監察的效能，更好地實現以政紀制約權力的目標，著重強化三類行政監察工作:第一，強化執法監察，通過抓好選題立項的形式對監察對象貫徹落實國家法律法規、方針政策、決定命令等的具體情況進行監督檢查。第二，強化廉政監察，要充分運用行政監察權力來監督檢查監察對象的廉潔從政情況。第三，強化行政效能監察，通過提高政務工作透明度來對監察對象從事行政活動的效率和規范性加以監督檢查。同時，逐步建立和完善專門的反腐機構，從體制上使該機構擺脫其他機構的干擾和牽制，增強該機構的獨立性，使其成為真正具有反權力腐敗的權威反貪特權機構。隨著政治民主化浪潮的興起和發展，社會監督作為權力腐敗的制約方式日益顯示出其不可忽視的地位和功能。首先，暢通群眾監督渠道。切實保障人民群眾的申訴、控告和檢舉權，制定《公民舉報法》。從當前中國的實際情況看，舉報網絡必須得到完善和改進，解決人民群眾四處舉報和投訴無門的問題，并使對群眾舉報的處理更趨程序化和規范化，只有這樣才能增強人民群眾舉報的信心和積極性。更重要的是明文規定舉報人的合法權益，做好保密工作，不允許將舉報內容和舉報人情況透露給無關人員，對舉報有功人員要采取適當方式予以獎勵。同時，要注意傾聽群眾對反權力腐敗工作的意見，要把群眾是否滿意作為評價反權力腐敗成效的重要標準，并做到逐步將這些做法制度化、法律化。其次，推進陽光政務，實行政務公開，建立公務員財產申報制度，使之處于人民群眾的監督之下。新加坡內閣資政李光耀說:“一個國家如果沒有建立公務員財產申報制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”
再次，充分發揮新聞媒介的作用，強化對權力腐敗的輿論監督。在美國，新聞媒體發揮著監督行政、立法和司法三個部門的不端行為的“政府第四部門”的作用。因而，要進一步加強主管和協調反權力腐敗斗爭的紀檢監察機關與新聞單位的聯系，經?；ネㄇ闆r，及時協商，共同搞好反權力腐敗的輿論宣傳工作。當然，要堅持正確的輿論導向，把握好反權力腐敗斗爭輿論宣傳的原則。最重要的是強化輿論約束功能，通過對社會熱門話題和熱點問題的報道，暴露社會生活中的腐敗行為，強化對腐敗分子的輿論譴責，增強人民群眾的反腐信心。在充分發揮政黨、國家和社會監督力量的同時，還需要采取新的方式和手段?！稒嗔Ω瘮∨c權力制約問題研究》一書第九章全面系統地介紹了新形勢下的網絡反腐新模式?；ヂ摼W時代網絡反腐威力巨大，已經成為公民實現參政權的重要方式。網絡民意反腐不同于傳統的反腐方式，是真正依靠群眾這個權力的所有者來制約權力、監督權力，以其實時、快捷、廉價、高效、操作性強、安全系數高等獨特的優勢和時代特征，顯示出旺盛的生命力。王世誼、周義程等抓住當前中國社會的現實，對網絡反腐的現狀進行了深入探討，分析并掌握其運行規律，總結提煉當代中國網絡反腐模式的治理經驗，為進一步推動其發展打下了基礎。他們認為，中國目前形成的官方反腐網站、民間專業網絡反腐和普通網民積極參與網絡反腐三者共同構成了中國現有專門或準專門網絡反腐框架。作為一種公民參與方式，網絡反腐的優勢在中國得到了充分展示:參與主體多元，擴展網絡反腐覆蓋面;信息傳播周期短，速度快;事后跟蹤、關注持續性強。當然，網絡反腐獲得成功的同時也暴露出一些缺陷，帶來一系列問題:一是網絡反腐參與者法律意識不強造成對公民權利的侵害;二是網絡反腐給腐敗案件進入正式偵查階段后的工作帶來一定影響;三是網絡反腐機制不夠成熟影響公眾對網絡反腐能效的正確判斷;四是網絡反腐挑戰政府、執政黨執政能力與執政水平。造成這些問題的原因主要有:參與性質以懲治性的事后反腐為主;參與群眾的不穩定;參與形式的非理性化與無序化。因而，要使網絡反腐真正成為掌握在人民手中的“達摩克利斯之劍”，一方面要尋求制度支持，加強制度供給以應變制度化參與渠道的匱乏，并需通過政府與網絡群體的良性互動促進群體的正規化與常態化;另一方面要健全網絡民意反腐法律機制，推進民主政治建設，鼓勵人民運用網絡真正參與到反腐斗爭中來。