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作者：元煥芳 單位：河南科技學院
高等教育的發展歷程不斷證明，高校所遵循的內在邏輯是學術自治而非行政邏輯。而當前我國高校發展的根本瓶頸在于行政化的運行邏輯，因此高校內在學術邏輯的重新回歸，成為高等教育進一步深化改革的必然訴求。
1．招生權下放過于緩慢
高校作為人才培養的教育主體，自主地選拔人才應是其最基本的權利。依照美國高等教育學會前會長阿爾特巴赫教授的觀點，新生入學是大學內部管理和學術活動的“核心要素”之一。我國《高校教育法》第32條也明確規定：“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例。”然而，當前我國招生仍實行政府主導下的統一高考，執行統一分數線的招生制度，高校自主招生權仍主要掌握在政府手中。雖從2003年開始了高校錄取制度改革，但截至2010年，全國自主招生高校總數僅為80所，約占全國高校總數的4％。高校自主實際錄取1．6萬名，錄取人數僅占相關高校招生計劃總數的4．3％①。即使是實行自主招生的高校，其自主權利也很有限，僅可以在當地錄取線下20分以內錄取，自主招生的人數也不能超過學校年度本科招生計劃總數的5％。
2．專業設置權的下放嚴重滯后
專業設置是高校實現人才培養這一最基本功能的主要途徑。為保證高校自主享有專業設置的權利，《高校教育法》第33條明確規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業。”但現實中，由于《普通高等學校本科專業設置規定》的重重程序限制，高校不得不在有限的專業目錄內選擇，自主設置專業的權利仍主要控制在政府手中。即使從2002年逐步放開對本科專業設置的限制，截至目前，仍只有北京大學、清華大學等7所高校可以自主設置本科專業。專業設置權的下放嚴重滯后于形勢的發展，越來越不能滿足高校自主發展的需要。
3．教學權下放仍需加大
教學是高校全部教育活動的核心任務?！陡咝＝逃ā返?4條明確規定：“高等學校根據教學需要，自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動。”但在現實中，往往用各種具體的政策對高校的教學權進行限制。如在教材的制訂和管理上，規定“制訂教材規劃是國務院賦予教育部的職能，是實施教材管理的重要方法”②。同時，通過多達150余個高等學校學科教學指導委員會對高校的課程進行嚴格的控制，特別是在高校公共課程的教學計劃和課程設置上，有關部門通過各種政策文件直接干涉高校的教學管理。這些都使得極為有限的高校權利受到嚴重擠壓，造成高校探索創新的行為受到多重行政性制約。
二、高校辦學自主權落實困境的公共治理維度分析
關于“治理”，全球治理委員會作了如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其公共事務的諸多方面的總合，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”③它具有如下四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種政治制度，而是持續的互動④。對于，從治理理論的角度分析，高校自主權的落實過程絕不是一個簡單的權力下放活動，也不只是僅涉及政府與高校兩者之間的權利再配置，更不是高校自主權下放的割裂、靜態化和單向化。從公共治理的角度分析，當前高校自主權在落實的過程中突出地存在著以下問題：
1．自主權利益相關者的單一化
盡管高校辦學自主權是政府下放給高校的權利，但高校自主權涉及高校公共事務的諸多方面，牽涉到高校公共事務相關的各方權益主體或利益相關者，包括高校的舉辦者、政府、高校、教師、行政人員、學生、校友和高校所在地區的社團、居民等。高校自主權下放和落實若無各利益相關者的參與配合，僅僅依靠政府和高校是有很大局限性的，還需要高校利益的相關者通過責、權、利的制度性安排參與進來，以促進高校自主權的落實。當前，高校自主權之所以會出現“一放就亂、一收就死”的局面，很大程度上根源于自主權僅在政府和高校這兩個利益相關者之間配置，自主權的權利主體僅為政府和高校，甚至只是其中一個。高校自主權主體的單一化，大大削弱了自主權落實的相關推動力量，延緩了高校自主權順利落實和實施的進程，甚至造成了落而不實的兩難境地?？梢?，高校自主權利益相關者的單一化向多元化轉變，有利于自主權的有效落實，有利于建立完善的高校運行機制。
2．高校自主權落實的單向化
高校自主權的落實不是簡單的高等教育管理制度的制定和執行，也不是高校自主權的簡單的由政府向高校的下放，而是高校自主權在以政府和高校為代表的多元主體之間的上下互動。高校自主權落實的實踐證明：自主權不能簡單地一放了之，其下放的過程應漸進地穩步推進，并在推動自主權落實的基礎之上進行積極的上下互動。若無政府、高校、社會等相關利益者之間的互動，高校自主權的下放就是一句空話。例如在招生自主權下放的問題上，出現了社會各界對高校自身在招生過程中的公平、公正能力的質疑，這是造成當前高校自主權落而不實的重要原因所在。
3．高校自主權落實的割裂化
政府在下放高校自主權上，應一方面做到放手放權，另一方面應積極與高校協調合作，解決好高校在落實自主權過程中伴生的各類問題，特別是對高校的宏觀管理監督與評價的方式和手段上要與高校進行有效的互動和協調，避免干預高校自主權的行使。但在現實中，政府、高校及其他利益相關者彼此間缺少必要的協調與合作，表現在政府對自主權的下放、放與不放、下放多少，很少與高校和其他利益相關者進行互動和協調合作。高校及其教師、學生、校友等利益相關者就如何爭取相關的權利缺少必要的途徑、制度和機制保障，難以發出有力的聲音，高校自主權的落實處于條塊割裂、孤立無助的狀況中，難以就高校自主權的落實形成有效的協同效應和多方面的綜合推動力量。
三、高校辦學自主權落實的現實路徑
1．完善高等教育法律體系#p#分頁標題#e#
國外發達國家高等教育發展的實踐經驗證明，唯有將高等教育納入法制化的軌道，才能為高校的健康發展提供強有力的外部支撐環境。一方面，要根據《高等教育法》頒布以來實施的效果和所出現的主要問題，對《高等教育法》進行必要的修訂，進一步補充和完善該法在確保高校自主辦學權利上的相應內容和形式，增補必要的法律救濟條款、程序和途徑。在法理學上，其重要觀點之一就是無救濟則無權利，故應將完善高校在自主辦學權利上的法律救濟制度作為完善高等教育法制建設的重點。同時，要進一步增強《高等教育法》在維護高校辦學權利時的可執行性和可操作性，需對涉及的7項高校辦學自主權作進一步細化，對高校行使這些權利制定可操作的科學管理的程序性規定。從而保證高校不僅可以在辦學過程中行使這些權利，而且在當這些權利受到外部侵害時，有相應的法律救濟途徑和救濟程序可維護高校的合法權利。
針對《高等教育法》實施過程中種種常見的政府越位行為，以及“紅頭文件”、行政法規、規章等干涉甚至替代高教法中賦予高校自主辦學權利的種種慣性的行政化管理方式，應對該法律進行必要的修訂。應以高校享有的7項自主權為重點，對涉及到政府行為權限的重疊和交叉權利進行進一步的細化，清晰界定高校和政府的行為權限范圍。特別是對于政府監督和評估高校的權利領域，如何明確細化政府的監管范圍、監督和評估的方式以及途徑等，使之在有效發揮對高校調控和引導的同時，又不干涉高校自主辦學的權利和行為，是進行《高等教育法》修訂和完善的重點，避免只單方面限定高校權限，而對政府的權限未加限定的立法狀態。另外對于高校和政府都未明確界定的權利，應本著有利于高校自主辦學的原則，優先賦權予高校。
2．實現高校由單一治理向多元治理轉變
其一，涉及高校權利，特別是高校主權的重大事項議題的決策，行使時應逐步擴大這些權利參與的主體范圍。在原有的政府、高校這兩個權利主體基礎之上，切實維護和保障其他利益相關者的權利。高校自主權最終能否落實和得到有效行使，需政府的支持、高校的主動爭取，更需要教師、行政人員、學生的積極參與行使，也離不開校友、社會團體和公眾的關注、監督和有力支持。高校自主權的落實是高校管理體制改革的關鍵，涉及多方面的問題，其中有些問題已超出高校和政府的權限，如高校如何更好地面向社會自主辦學，這需要各相關利益主體，包括社會各界積極關注和共同推動高校能有權自主辦學、會用權自主辦學、自主辦出好學來。
其二，實現高校的多元治理，確保高校自主辦學最終落到實處，還應構建有效的制度安排，以保障各利益相關者能參與進來，破解高校自主辦學權利僅限于政府和高校之間的非此即彼的權利配置困境。在進行制度構建時，應特別注意保障各利益相關者的責、權、利的平衡和制度設計，可考慮修訂相應的高等教育法規條款和完善各高校的大學章程。當然，高校自主辦學權的落實是一項復雜的系統工程，需要各相關利益者就自主權在落實中遇到的問題進行積極的上下互動和有效溝通，有效解決各方面的協調配合問題，以最終形成包括各權益相關者在內的多元治理機構，共同合作以形成持續有效的治理機制，確保高校辦學權自主權的落實。
3．厘定政府與高校的責權利關系
政府作為高校的舉辦者和所有者，并不意味著高校就必然成為政府的附屬，也并不意味著政府就可以全面參與高校的內部辦學事務，我國高等教育改革的一個主要目標就是使高校成為面向社會自主辦學的獨立實體，建立完善的高校法人制度。這是實現政校分開的前提和基礎，也是實現高校辦學權自主權得以落實的根本條件。惟有高校成為能夠面向社會自主辦學的獨立主體，高校辦學自主權才有落實的現實行使主體。為此，為落實高校辦學自主權，應使高校成為面向社會自主辦學的獨立法人主體。高校法人制度的建立則需要政府與高校責權利關系進行重新厘定，高校作為與政府對等的獨立法人主體，能夠充分地享有和行使自主辦學的各項權利，而政府則無權干涉高校各項法定的辦學權利及辦學行為。政府對高校的所有者的權限也只能依據相應的法律法規和高校章程行使剩余索取權和剩余控制權。剩余控制權也只是除高校自主辦學權這特定權利之外的權限，通常為有關高校重大事項的決策權利。凡高校自主辦學的特定權利，政府均無權干涉。
高校獨立法人主體地位的確立也離不開政府與高校責權利行為的相應重構，為此實現政府職能的轉變、實現政府管理內容的宏觀化、管理方式的間接化，成為高校辦學自主權重新回歸的基本條件。政府對高校的管理、督導和評估職能應與高校內部自身的辦學行為明確區分開來，避免政府在對高校進行教育行政管理的過程中，對高校的內部事務管得過多、過細，干涉高校的自主辦學，以至高校成為政府附屬物的問題出現。對此，政府對高校管理的內容應以宏觀調控和目標導向為主，保持高校的穩定協調和平衡發展。政府對高校的管理手段應采取立法、撥款、信息服務、質量監督和評估等，改進以往的主要靠政府內部文件、通知、行政命令等內部行政管理的方式，形成以撥款、立法、規劃、評估服務等外部管理關系為主的管理方式，實現高校由政府的內部附屬物轉變為自主辦學的獨立實體。
