支農資金監管范例

本文作者：孫明遠 王福山 李自坤 單位：山東省微山縣農業局

1前言

農業是安天下、穩民心的戰略產業，是一切產業發展的源頭和母體，也是當前保增長、保民生的基礎。支農資金的投入是解決“三農”問題的物質基礎，是新農村建設和發展現代化農業取得成效的重要保障。要實現科學跨越的戰略目標，必須牢固樹立農業是基本國情的觀念，完善財政支農資金管理，加快推進現代農業發展，從更高層次上夯實農業基礎，打牢農業根基，有效促進農業經濟發展。

2明確分工負責，落實管理責任

對財政支農資金的分配、撥付和項目管理嚴格實行“領導負責制”，明確各鄉鎮政府黨政“一把手”對本鄉鎮財政支農項目的可研論證、申報和資金安全運行、使用績效等負第一責任；項目主管部門負責人對財政支農項目的確立、資金安排、項目監管等負第一責任；財政部門負責人對專項資金撥付和財務管理負第一責任。嚴格實行財政支農項目和資金管理責任追究制度，財政局和項目主管部門明確職能分工，加強相互監督，審計局依法審計監督財政支農資金，對違規、違紀使用財政支農資金，給國家和群眾造成重大損失的，依法追究行政責任和法律責任。同時，實行專賬管理，確保資金安全。以縣為單位，財政下撥到縣直各部門、各鄉鎮的財政支農資金，都必須建立專賬。嚴禁將財政支農資金和單位預算資金合并使用；嚴禁將財政支農資金直接劃撥到鄉、鎮政府或借調到縣直主管部門使用。對財政扶貧、義務教育、退耕還林補助資金、糧食“三項補貼”等各項財政支農資金，由縣財政部門在國庫設立“財政支農資金專戶”，實行專戶管理，專賬核算，封閉運行。

3撬動社會資金投入

以財政支農資金整合為契機，不斷改進整合資金的引導和支持方式，充分發揮財政資金的引導作用和財政政策的導向作用，調動民間、信貸、企業等社會資金投入“三農”的積極性。利用補助、獎勵、貸款貼息等辦法，鼓勵、引導、吸引民間資金投入“三農”，形成在政府投入的帶動下，主要依靠農民自己投工、投資改善農村生產生活條件的有效機制。大力推行財政擔保、財政貼息等支農方式，鼓勵農產品加工企業及農民群眾借貸發展，吸引金融、信貸資金投入“三農”。

如東縣是農業大縣,隨著全縣財政實力的不斷增強,財政支農資金的投入規模不斷擴大。   2007年縣財政預算內資金1.7639億元投向“三農”,同比增長101%,財政用于新農村建設配套資金9612萬元,支農力度前所未有,支農資金為歷史之最。1億多元財政資金,吸引16億元社會資金涌向高效農業,全縣實施規模以上農業項目48個,新增高效農業面積11萬畝,高效漁業面積5萬畝,全縣農民人均純收入達到6200元,同比增長12.7%。“三農”投入的加大,對財政支農資金管理提出了更高要求,但受體制機制、管理因素等方面的制約,目前財政支農資金投入分散、管理粗放、效益較低等問題較為突出,資金使用管理方式改革創新不夠,財政資金放大效應有待進一步提高。   一、創新支農資金的分配機制。農業事權是農業投資主體在農業生產經營領域所擔負的責任和必須履行的事務。合理劃分農業事權范圍,有利于增加農業投入的主動性和積極性,并為政府財權分配提供科學依據。由于多元化的農業主體在農業生產經營領域處于不同層次,應根據農業項目和資金特點來劃分事權范圍,就政府農業資金承擔的事權而言,應側重于導向性、示范性、社會性和保護性等公共農業事務,對農業生產經營進行宏觀調控和整體協調,具體包括(1)完善農業補貼政策,調節和引導農業活動;(2)農業基礎設施建設、生態環境保護;(3)農產品基地開發與建設;(4)農業科研、農業新技術引進、示范、推廣和教育培訓;(5)農業產前、產中、產后社會化服務體系建設,農產品質量安全體系建設;(6)重大農業自然災害的預防與救助、動植物疫病的監測與防治、農村貧困人口的扶持與救助,等等。在此基礎上,依據農業事權比例,賦予各級政府相應的財權,建立起財權與事權相互適應的良性關系,使財政支農資金集中投入,真正發揮政府支農資金的整體效益。   二、創新支出資金的投入機制。借鑒國外農業投入方面的基本做法和經驗,依靠制度和法律的強制約束來規范政府行使農業投入的職責。改革以財政經常性收入增長指標來衡量和安排農業投入的制度設計,明確規定財政支農投入占財政總支出的比重要高于上年。一是增加支農預算安排。除縣本級在安排預算時增加支農投入外,各鎮在編制預算時也應按照“兩高于、一確保”的要求增加鎮級支農投入,用以支撐全縣農村河道疏浚、小型泵站改造、高效農業規模化建設、綠化建設以及農村集居點建設、農村道路、農橋改造等項目,確保財政支農資金在財政總支出中的占比不斷提高。二是用好用足財政支農政策。在落實“兩高于”要求的基礎上,認真落實中央和省出臺的各項支農投入政策。對耕地占用稅稅率提高后的新增稅收用于“三農”、水利建設基金、農業重點開發建設資金、防洪保安資金、土地出讓金用于農業土地開發部分、新增建設用地有償使用費等各項用于農業的資金,全部落實到位,為加大農業投入提供資金保障。三是積極探索多元化投入機制。充分發揮財政政策的導向作用和財政投入的帶動作用,積極探索“政府支持、社會資助、農民興辦”的多元化投入機制,綜合運用財政貼息、財政補助、以獎代補、獎補結合等方式,激發廣大農民自主創業的愿望,鼓勵和引導民間資金、信貸資金和社會資金向“三農”投入,積極扶持“公司+基地+農戶”的經營模式,不斷培育壯大一批新的農村經濟主體。四是積極爭取支農項目資金。為彌補由于我縣財力拮據造成的支農投入不足,財政部門應配合農口部門,以農村新五件實事為主線,積極申報新農村建設項目,力求在農業產業化、稻麥良種推廣、農業三項工程、海洋漁業開發、林業綠化建設、小型農橋、農科推廣等項目的申報上有新突破,為支持全縣新農村建設爭取更多的項目補助資金。   三、創新支農資金的政策機制。近年來財政支農資金管理的實踐表明,全面落實各項財政支農資金政策,有利于促進支農資金的集中投入和效益提高。一是加強“一折通”發放管理。在調查研究的基礎上,及時制定“一折通”發放后續管理辦法,進一步完善惠農補貼“一折通”發放工作,讓公共財政陽光普照農村大地。二是加強規劃引導。認真制定我縣農業農村年度發展規劃和中長期計劃,依照規劃來確定財政支農資金支持的優勢區域、主導產業和重點項目,并圍繞主導產業構建財政資金整合平臺。三是加強資金統籌安排。按照“渠道不亂、用途不變、財盡其用”的原則,聚集各方面資金,實行支農資金的集中投入。   四、創新支出資金的監管機制。在加大財政支農投入的同時,完善財政支農資金管理辦法,確保支農資金使用合法、規范、透明、高效。一是落實支農項目建設責任制。   規定項目實施單位必須嚴格實行項目“法人”制、招投標□徐守華制、工程管理制、合同制和竣工驗收制,通過項目論證、立項、招標、施工監理和竣工驗收,形成自上而下的責任管理體制。監督檢查部門依法履行監督程序,依法評價檢查結果,對違法違紀行為依法處理,對支農資金運行的全過程進行監管。二是嚴格執行項目資金報賬制。按項目資金開支范圍和工程進度分期付款,實行支農項目資金國庫集中支付制度,減少資金撥付的中間環節,杜絕截留挪用專項資金現象。嚴格執行縣級財政報賬制有關規定,全程參與項目監管,堅持專人、專賬、專戶核算,保證項目資金核算的及時、準確、完整。三是明晰資產產權。建立和完善農業投資形成的資產產權關系和經營機制,明確農業項目各投資主體的產權。(1)對公益性農業項目,明確行政主管部門國有資產監管機構的職責,理順國家所有權和管理權的關系;(2)對經營性農業項目,明確經營性資產管理體制與運行機制的關系,構建運營主體,實現所有權與經營權相分離;(3)農業投資形成的經營性資產統一由主管部門登記建帳,委托有關單位經營管理,并明確出資者職權,確保出資者享受權益。四是增強資金使用透明度。規范農業工程項目的預算、工程招投標、工程預算付款等環節,保證人民群眾的知情權,并將財務收支情況和形成的固定資產張榜公布,接受社會和群眾監督。   五、創新支農資金的績效評價機制。針對目前支農資金管理中出現的問題,全面開展財政支農資金績效考核和評價,通過可量化、可對比、可分析的方式衡量資金支出的成本與效益,進而建立以結果為導向的資金高效管理使用機制。一是建立和完善財政支農資金績效評價指標體系。提高績效評價的質量與效果,可根據建設資金項目具體建立定性與定量相結合的綜合評價指標體系,定性指標可包括是否有行業或專項規劃、是否擅自調整項目批復建設內容、是否擅自調整省補助資金使用計劃、是否?？顚Ｓ煤痛嬖谂灿靡朴矛F象等指標進行定性評價。#p#分頁標題#e#   考核指標由項目建設管理評價、資金使用管理評價、項目實施和效益目標評價等指標組成。二是建立項目資金考核評價、內部責任和績效審查制度。建立績效考評工作信息庫,系統收集績效考評監測數據和資料,積累經驗,不斷完善績效評價工作。在項目組織實施中,要樹立“問效”和“問責”意識,及時自我評價項目實施進展、資金使用、項目效益、存在問題等,同時,不斷總結經驗教訓,加強宣傳,擴大項目影響力和帶動力。充分用好績效評價結果,要把項目實施的績效評價結果與今后項目立項掛鉤、與干部任用掛鉤。三是健全財政支農資金績效評價監督管理制度。按照突出重點、形成合力、提高效率的要求,在支農支出預算安排、預算執行和績效考評三個環節,建立規范的政府財政支農資金績效評價管理制度,包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續管理等整個資金運行全過程管理的規范化。并根據評價結果,及時調整支農資金的使用方向,合理制定補助定額,確保有限的資金發揮出更好的使用效果。

摘要：在我國農村和農業發展歷程中，財政支農資金一直是農業發展的有效助力，特別是黨的十六屆五中全會以后，開啟了社會主義新農村建設，大量支農資金下撥，有力推動了新農村建設步伐，提高了農民生活水平。時至今日，我國經濟已經發展到了以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新階段，尤其是近年來的“鄉村振興戰略”、“打贏脫貧攻堅戰”等政策對解決三農問題提供了強有力的支持，在新農村建設和支農資金使用實踐中也總結出很多寶貴經驗，但在支農政策落實期間,財政支農資金管理方面仍存在資金支出結構不合理、使用效率有待提高、支農資金的管理分散等問題。文章就相關問題進行研究，以期鄉村振興中各項財稅制度更加合理，資金使用更加科學，以高效率推動財政支農資金在實踐應用中發揮更大的作用，助力農業經濟。

關鍵詞：財政支農資金；新農村建設；問題；對策

農業經濟在國民經濟中有著不可取代的重要作用，關系著人們基本生存和日常生活，沒有農業不用談發展。特別是隨著新農村建設的不斷推進，財政支農資金大量投入農村，而縣級財政在此過程中起基石作用，縣級財政支出中農業領域的消費金額所占全部支出的比例大小直接反映了地方是否看中農業的發展。但是，農業有著自身特性帶來的局限性，如農業產品的脆性、不獨立性等，需要財政資金扶持以穩定投入和供給。那么，如何在加大對農業支持的同時加強干預管理力度,保證支農資金效率能夠顯著提高是相關部門應認真思考的問題之一，只有認真分析存在的問題，并做到有的放失，進行財政支農資金管理工作的創新和改進，才能真正發揮財政支農資金的作用，并有效促進美麗鄉村事業可持續發展。

一、新農村建設和財政支農資金相關概述

繼十六屆三中全會以后，如火如荼的社會主義新農村建設拉開帷幕，這是國家為改善農民生產生活條件，促進農村發展所制定的重要戰略目標，特別是在黨的中提出鄉村振興戰略，要求必須把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，為實現這一目標，上至國家，下至每一個相關單位和基層人員都在竭盡全力為之努力。一項項支農政策落地實施，一筆筆支農資金撥付到位，各財政單位都在有規劃、有制度、有保障地配合美麗鄉村建設，各基層單位更是加強責任意識、創新意識的宣傳指導，科學籌劃、認真研究并進行專項部署，以此加強農村地區、農業建設投資力度，深化農村經濟改革。經過努力，我國美麗鄉村建設確實取得不錯的成績，農村基礎設施建設更加完善，城鄉差距逐漸縮小，農民居住生活條件得到大大改善，但是還存在很多需要解決的問題，比如農村產業發展問題、農村環境問題等，需要財政支農資金的持續支持。財政支農資金是指國家財政部門為促進農業發展撥付的各項費用支出，包括國家舉辦的農業建設支出、科技費用、事業費和幫助農村生產建設等費用。自2004年以后，對財政支農資金的投入逐漸增加，農業現代化發展也在不斷推進，支農資金在“三農”建設中發揮著不可取代的作用。對于縣級財政來說，財政支農資金來源廣泛，包括中央預算內投資、省自治區、直轄市預算內投資、市級配套投資、縣級配套投資、農（牧）民自籌和其他投資主體，且資金數額大，同時使用范圍廣泛涉及，農業保險、糧食規劃、農業發展資金、動物防疫專項資金、牧草良種補貼資金、退耕還林及飲水安全、扶貧發展等各個方面。因此，重視財政支農資金的管理和使用，既包含中央及各級財政部門與同級涉農部門之間的橫向流動，又包括自中央向地方各涉農部門的上下級的縱向流動，提高資金投入靈活度和使用效率，確定專項資金落實到位，使財政支農資金能夠精確聚焦于“三農”工作，從而確保農業對我國經濟建設的支持作用。

二、我國財政支農資金管理現狀分析

（一）財政支農資金使用不合理。財政支農資金是為了支持農村經濟發展、降低農民生產成本、促進農業發展，但在實際執行中存在資金結構不合理、資金使用不科學等問題，使農民不能真正感受到政策的實惠，從而導致農業生產工作滯后，支農資金也不能發揮其實際作用。在農業項目中，種類繁多且事務復雜，很多工作都是由當地行政單位和各鄉鎮具體負責，管理部門職級存在交叉現象，財政支農資金不能進行有效整合，使用效率大大折扣。除此之外，在地方上仍然存在擠占、挪用專項支農資金的現象，更有甚者虛假上報項目套取支農資金從中牟利，使得財政支農資金沒能發揮特定的使用價值。

一、我市近年來財政政策機制的積極成效   從近年來我市實施的財政政策情況來看,城鄉統籌發展的財政政策的積極效應正日趨明顯1、免稅增收,促進城鄉居民收入同步增長。近年來,市委市政府按照統籌城鄉發展的總體思路,出臺了一系列支農、惠農的財政政策措施。   2004年,我市在全省率先免征農業稅。當年全市免征農業稅及其附加總額約為4399萬元,人均減負65元左右。同年4月制定下發了《關于促進農民增收的若干意見》(16條);同年7月市委六屆八次會議討論并通過了《關于加快城鄉居民收入增長的決定》,明確提出城鄉居民增收的目標,即到2012年,城鎮居民人均可支配收入達18000元,農民人均純收入達7600元,年均增長8.4%和10.6%。堅持城鄉統籌,同步謀劃,共同提高。2005年,5月又出臺了《關于進一步加大對“三農”支持力度的若干實施意見》(17條),進一步體現了我市市委市政府“以人為本,富民優先”的工作思路。另外,近幾年,國家出臺了糧食最低收購政策,引導糧食價格合理回升,促進農民增產增收。   我市在全面免征農業稅的基礎上,推行種糧農民直接補貼、良種補貼、大型農機具補貼和糧食最低保護價收購等政策。從2004年開始,糧食直補工作在全市范圍內全面推行以來,市財政安排直補資金達1385萬元。2005年,全市發放良種補貼資金達1064萬元。2006年、2007年,財政共用于糧食直補、退耕還林糧食補助以及糧食綜合直補資金分別達2235.55萬元和3761.02萬元。   在免稅增收及多種惠農政策的鼓勵下,農民生產的積極性大大提高,農民收入也實現了跨躍式增長。2004年城市居民可支配收入為10189元,同比增長15.9%,而農民人均純收入達3985元,同比增長27.6%,創造了農民增收額的歷史最高水平,收入增長速度自98年以來,首次高于城市居民。2005年城市居民可支配收入11935元,增長17.1%,農民人均純收入達4511元,同比增長13.2%。2006年城市居民可支配收入13700元,增長14.8%,農民人均純收入達5200元,同比增長15.3%,再次超過城市居民收入增長速度,農民增收出現良好的增長態勢。2007年城市居民可支配收入15000元,同比增長9.5%,農民人均純收入達6000元,同比增長15.4%。市委市政府始終將增加城鄉居民收入統籌考慮,十六大以來的五年,城市居民人均可支配收入增幅15.7%,而農民人均純收入增幅也達15.6%,實現了城鄉收入的同步增長。   2、加大對農村基礎設施建設投入,讓農村居民共享公共財政“陽光”的溫暖。   中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文強調指出,農村基礎設施脆弱和技術進步緩慢是中國農業發展中非常致命的問題。黨中央、國務院對這個問題看得很清楚,這幾年在不斷加大對這些方面的投入。根據中央的有關精神,我市在堅持“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的方針指導下,不斷擴大公共財政覆蓋農村的范圍,重點加強了農村基礎設施建設和農村公共事業的發展,著力改善農村生產生活條件。   一是加大了小城鎮建設的力度。我市堅持用以獎代補的方式安排專項資金,帶動鄉鎮民力、外來投資、銀行貸款等方式投入項目達30多個、8000萬元。2004年、2005年完成投資11.6億元,使當涂縣和中心鎮的服務功能明顯增強。同時我市將實施農村生活垃圾集中處理工程列入2007年市民生工程,按照“縣區規劃、鄉鎮實施、村級承辦、農民參與”的原則,重點在城中村、城鄉結合部、中心鎮、縣城周邊地區實施農村生活垃圾集中處理。2008年起逐步向遠郊延伸,力爭用3至5年時間,采用市場化運作方式,率先在全省實現農村生活垃圾無害化處理,這將大大改善農村居民的生活環境。   二是實施道路“村村通”和有線電視“村村通”工程,大大便利了農民出行,促進了農副產品的商品流通和改善了農民的業余生活。我市農村公路“村村通”工程,建設于2005年開始實施,總計劃為768.58公里,總投資為2.1億元。2005年全市共完成112條、400公里的“村村通”道路建設任務,總投資達1億多元。目前公路通車總里程已超過1500公里,100%的行政村已通公路。“村村通”道路建設改善了我市的公路路網結構,改善了農民的出行條件,加速了農副產品的商品化進程,為統籌城鄉發展奠定了堅實的物質基礎。作為市政府為民辦實事的三十項民生工程之一的有線電視“村村通”工程,自今年實施以來,截止到6月底城郊地區已有301個自然村,13383戶農戶看到了有線電視,已完成投資647萬元。目前市郊區域農戶20戶以上的自然村,已有80%多實現了有線電視通播,向山鎮已全部完成,佳山鄉完成了90%,濮塘鎮覆蓋70%—80%,銀塘鎮有線電視“村村通”工程正積極向前推進。2006年以來,我市已為市郊農村200多個自然村開通了有線電視,4000多戶農民家庭喜看有線電視節目,極大地豐富了農民的業余生活。   三是實施安全飲水工程,提高農民的生活質量。我市農村飲水安全工程自2005年9月份開工建設以來,各項工程均按計劃穩步推進。截止到2007年8月中旬,累計完成投資1.99億元,占工程總投資的98.5%。完成新建水廠3座、改造水廠15座、新建加壓站5座、鋪設延伸輸配水管網8000余公里,解決農村飲水不安全人口43萬人。今年繼續完成計劃任務,再解決18.67萬農村人口的飲水不安全問題。這項工程完成后,全市農村集中居民點自來水供給率達到100%,水質符合國家《生活飲水衛生標準》。這項民生工程將大大提高農民的生活質量,也使農民充分享受到了公共財政“陽光”的溫暖。   3、財政的支農支出每年都呈上漲趨勢,極大地支持了農業經濟社會的各項事業發展。   財政是政府統籌城鄉發展的重要手段。政府可以充分運用財政政策,在預算安排上用制度保障增加對農業的支出,以縮小城鄉差距,促進城鄉經濟社會協調發展。根據學者作的有關分析說明:財政支農支出對GDP的作用較大且呈正向變動關系,財政支農支出每增加1%,農村GDP就可以增加6.822%,財政支持力度越大越有利于農業的發展和農民增收。按照中央規定的“三個高于”(即財政支農資金增量要高于上年,國家固定資產投資用于農村的增量要高于上年,土地出讓收入用于農村建設的增量要高于上年)要求,我市不斷加大對“三農”的投入,并確保支農資金每年按照不少于20%的幅度增長,新增投入主要用于新農村建設。2003年至2006年四年間,我市財政支農資金年初預算安排28048萬元(按調研表口徑統計),年均增長了20%,且主要安排在農業、林業、水利和氣象支出、農村基本建設和農業科技發展等五類支出,基本上做到了依照法定要求安排落實支農資金,有力地促進了農村經濟社會的各項事業發展。   二、兩點思考:   1、繼續加大對農民增收的政策扶持,建立農民負擔綜合監管新機制,確保農民增收,負擔減輕。   雖然這幾年我市實施了一系列增加農民收入的惠農政策,農民的收入年年創新高,但城鄉收入差距還是存在。因此要繼續加大對農民增收的政策扶持,促進農民增收;還要防止新的農民負擔產生,使農民減收。目前農村稅費改革已經升級為以縣鄉財政體制、農村義務教育和鄉鎮行政管理體制改革為重點的農村綜合改革。我市作為試點按照新體制要求建立了農民負擔綜合監管新機制:一是建立健全了農民負擔源頭防范機制;二是建立健全了農民負擔責任追究制,實行農民負擔監控一把手總負責;三是建立健全了減輕農民負擔考核機制;四是進一步完善了“一事一改”籌資籌勞機制,規范預算、審批程序,確保農民負擔不反彈。   2、調整支出結構,整合支農資金,提高財政   支農投入資金的使用效率。   一是要推進農村綜合改革,大力調整支農支出結構。雖然近幾年我市對農業支出安排年年增加,但縣級財政依然屬于“吃飯型”財政,支農支出基本上用于農口事業單位的正常運轉,用于農業事業費支出的比重達60%以上,生產性支出比重日趨減少,削弱了財政支農的功能與作用。而縣級農村經濟生產和社會事業發展所需要的財政支持基本上依靠上級財政的支持。目前我市進行的包括鄉鎮體制改革、縣鄉財政體制改革以及農村義務教育體制改革在內的農村綜合改革,一是精簡了機構,減少了人員,并規定五年內鄉鎮機構、編制、人員零增長,從而縮減了財政“吃飯性費用”,而能保證農業生產性支出的增長,在一定程度上調整了財政的支農結構。二是對農村綜合改革中鄉鎮分流人員減少的支出,其財力繼續留在鄉鎮,調動了鄉鎮增收節支的積極性,使縣鄉農業的經濟生產和社會事業有了一定的財力支持。   二是要整合支農資金,強化管理,發揮資金的整體效益。我市的支農資金管理是財政部門會同各行政主管部門共同參與的多頭管理方式。財政部門負責支農資金的預算安排,行業主管部門則負責項目設立、實施與管理等工作。目前由財政管理的涉農資金比重不高,2005年財政支持“三農”投入達2.24億元,財政局農業科管理資金僅為40%,其他60%分別由各主管部門掌握;同時,還存在同類資金分屬不同科室管理,如財政對農民的補貼資金,就分別歸屬于財政局的農業科、經建科、行財科、農財科等科室。由于支農資金的分散管理,統籌協調較為困難,形成不了合力,難以發揮整體效益。為了集中有限的財政支農資金,最大限度地發揮財政支農資金的功效,應以縣級為單位進行支農資金的整合。我市作為試點市已探索出了整合支農資金的管理模式,即堅持以財政為中心,一個“漏斗”向下的資金管理模式。這樣做有利于對資金管理使用和效益情況進行完整的、全過程的監督;同時也梳理了資金管理機構,根據不同項目資金的管理要求對資金進行歸口管理,要把同類項目的資金歸口到一個機構去管理,從根本上解決同類資金多個部門管理和一個項目資金由一個部門多個機構進行管理的局面,真正使有限的財政資金發揮出最大的效用。

如何集聚資金，是經濟欠達地區加快發展、推進新農村建設中的一個重要課題。近年來，隨著黨和國家對“三農”工作的高度重視，農村金融改革步伐的逐步加快，國家對“三農”方面的資金支持力度逐年加大，在這種情況下，充分利用財政和金融這兩個杠桿，大力吸引信貸資金、整合財政支農資金，便成為落后地區破解資金瓶頸的現實選擇。   一、林西縣在支持農琦金融體系建設、進行支農資金整合方面采取的主要舉措   “十五”以來，上級對我縣的財政支農力度逐年加大，但由于財政支農資金項目多、分批次下達，項目申報分散，批復周期長，在一定程度上影響了支農資金的使用效果。為緩解縣內資金有效投人不足的問題，林西縣堅持兩條腿走路，一方面大力吸引信貸資金，一方面試行整合財政支農資金。我們的具體做法:   一是根據現行農業產業政策和本地經濟發展規劃，按照“渠道不亂，投人不變、各司其職”的原則，整合各類支農專項資金，將預算內資金、預算外資金、信貸資金、社會資金“打捆”使用，切實發揮支農資金的整體效益。   二是轉變扶持方式，建立財政資金的激勵引導機制。在財政支農資金的使用過程中，采取財政補助、貼息、擔保等激勵方式，鼓勵農民和企業充分利用市場機制進行融資擴張和發展，探索建立以財政資金為引導，金融資金、社會資本廣泛參與的多元投資體系，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的示范和帶動作用。   三是采取有效的財政措施，支持農村信用社的改革與發展，使其發揮在農村經濟發展中的主力軍作用。四是利用財政融資平臺，在規劃先行、協議推進的基礎上，加強了與國家開發銀行的政策性融資合作。通過支持金融體系建設，整合支農資金，有力支持了農村基礎設施、農業綜合開發、經濟結構調整、農牧業產業化、農村社會事業的建設和發展。集中力量解決了一批農民群眾關心，社會關注的大事實事。在農業生產發展上，重點扶持了奶牛、甜菜、食用菌三大產業化項目。在奶牛養殖上，自2(X)4年以來，縣財政通過整合涉農項目資金2200多萬元、縣鄉兩級補貼近1570萬元，吸引信貸資金2880萬元、社會資金6400萬元，新建標準化奶牛養殖小區20處、奶站22個，實現了奶牛養殖規模的迅速擴張，目前奶牛存欄翻60頭，其中進口優質奶牛25%頭。通過企業建、政府帶、科技促，建設輻射周邊旗縣的6.9萬畝甜菜基地。通過財政支農、信貸惠農，食用菌年栽培量始終穩定在500萬盤袋左右。在促進農村公共事業發展上，全力實施了中小學布局調整和農村合作醫療。集中危房改造、開行貸款等6500萬元資金，對中小學布局進行戰略性調整，將全縣中小學校由2004年底的147所撤并到26所。構建起“縣辦中學、鄉鎮辦小學，一鄉一校”的新格局。實現了規模辦學、集約辦學、均衡辦學。啟動了新型農村合作醫療，全縣農民在冊人口參合率達81.7%，常駐人口參合率達94.5%。在促進農民增收上，將退耕還林、舍飼禁牧、糧食直補等各項資金直接落實到農民手中。自2001年以來，我縣共向農民落實各項補貼資金17111萬元，提高了農民生產的積極性。   二、農村金融體系建設及整合支農資金面臨的困難和問題   由于體制、機制、制度等方面的原因，落后地區金融體系建設和整合支農資金方面還面臨許多困難和問題:   (一)金融體系建設方面   從我縣金融運行看，農村金融體系功能不健全的問題十分明顯:一是信貸主體弱化，功能萎縮。各國有商業銀行在集約化經營戰略的驅動下，大幅減少縣以下機構網點，貸款審批權逐步上收，縣級商行實際上已退化為上級行的“吸儲部”。農發行功能單一，在支農工作中沒有發揮大的作用。郵政儲蓄利用競爭優勢，使其在農村儲蓄中的占比不斷上升，且資金直接上流?？h內金融服務中，形成了農村信用社“一家獨大”而又“獨木難支”的局面。二是農村信貸模式陳舊，服務缺失。隨著農村產業結構的不斷優化，農業產業化和城鎮化進程的進一步加快，農村資金需求由單純的農業生產需求向農業生產需求、消費性需求等多種需求并舉轉變。農貸需求由短期向中長期，由分散小額向集中大額轉變。小額、流動、分散的傳統農貸模式，已無法適應農戶和農業生產多樣化的資金需求。同時由于貸款農戶可供擔保的抵押品供給不足，造成了以產權分散、規模不經濟為主要特征的農業經濟和中小企業借貸非常困難。三是縣內金融機構存貸差逐年拉大，資金“農轉非”現象嚴重。2001年縣內金融機構實際貸款余額高于存款余額3734萬元，而2002年存款余額則高于貸款余額1098萬元，到2005年存貸差擴大到48392萬元。除農村信用社貸款呈增加趨勢外，各國有商業銀行貸款呈現逐年收縮趨勢，資金外流問題日益突出。因此，在縣域金融中，形成了資金大量需求與資金大量外流的矛盾、資金需求多樣化與農村金融品種單一的矛盾、對資金的長期需求和資金供給的短期性的矛盾。發展縣域經濟、推進新農村建設期待農村金融體系的優化以至重構。   (二)整合對政支農資金方面   國家財政支農投資規模的不斷加大，對促進經濟欠發達地區的經濟發展發揮了重要作用，但在資金的使用過程中也顯露出了一些問題。1、資金分配管理部門多，統籌協調困難。上級管理和分配支農資金的有發改、財政、科技、水務、林業、交通、國土、民政等多個農口部門和涉農單位，項目資金管理方式方法多樣，政出多門，計劃下達形式各異。管理部門多，必然造成統籌協調難，主要表現為項目申報各自為政，多頭申報。2、資金投放使用分散，難以形成合力。農業項目具有點多面廣，單項投資規模小等特點。一些部門在安排支農投資時撤胡椒面，資金使用分散，致使投放效益大打折扣，難以發揮支農資金的集中效力。3、項目交叉重復安排，資金使用效率低下。目前不同渠道的財政支農投資，在使用方向，項目布局，建設內容等方面都不同程度地存在交叉安排和重復投資現象，造成了不同渠道的投資相互配套，給資金和項目管理帶來了很大的困難。4、投資中間環節多，到位不及時。在資金撥付_L，不同來源的資金撥付渠道不一。財政的錢要層級撥付，資金到位相對緩慢，影響了項目的實施進度;行業部門的錢按條條撥付，有些資金在部門內部運轉，甚至出現資金沉淀現象。使資金不能及時到位。#p#分頁標題#e#   三、支持農村金融體系建議.整合支農資金的思路和措施。   (一)支持農村金融體系建設的主要思路和措施。   在整個“三農”投人中，信貸資金是一支重要的力量。在這方面，應綜合利用財政、稅收、補貼、貼息、支持擔保體系建設等措施，充分挖掘信貸潛力。1、扶持農村信用社的發展，對信用社從政策上給予傾斜，從資金上給予以扶持，從經營上給予以幫助，幫助信用社消化歷史包袱，降低不良貸款比率，提高資金充足率，加快改革步伐，逐步加大對縣域內農業和工商業的投資規模。2、運用稅收貼息等政策，鼓勵引導商業銀行為農業和農村經濟提供金融服務。應該說，縣域經濟在自身發展壯大的同時，也為商業金觸提供了發展的機遇，各商業銀行應適時下放其對下級行貸款授信的額度與比例，切實加大對縣域經濟的信貸投人;適度調低系統內上存資金的比例和利率，有效遏制農村資金流向城市流向非農業，經濟落后地區資金流向經濟發達地區，資金盈缺布局不均衡，兩極分化加大的問題。3、支持農業發展銀行對政策性不良貸款進行清收盤活，減少不良貸款占比，拓寬經營范圍，增加對農業綜合開發，農田水利基本建設，產業化龍頭企業等方面的資金支持力度。4、建立金融風險補償資金，調動金融機構支農的積極性。通過市場化運作，建立農村和農業的保險補償機制，完善農業擔保抵押體系，架起溝通農戶、工商戶與金融機構的橋梁和紐帶，重點解決貸款難的問題。5、依據人民銀行《關于引導郵政儲蓄資金回流農村的實施意見》，通過貼息、建立擔?；鸬确绞?，對郵政儲蓄改革給予支持，積極引導郵政資金回流農村，支持農村經濟的發展。6、要利用國家開發銀行在農村墓礎設施、農業資源開發、農村社會事業方面加大投人，全面推進協議、平臺、機構、資金硯蓋到縣的大好時機，進一步加強與開行的聯系與合作，爭取其更大的政策性投人。   (二)推進支農資金整合的途徑和措施   當前，推進支農資金整合已是大勢所趨，且具備了許多比較有利的條件:一是上級已有明確的政策要求，財政部于今年5月份下發了(關于進一步推進支農資金整合的指導意見》;二是各方面認識在不斷統一和深化;三通過試點積累了經驗。但實際工作中，資金使用管理制度不統一，部門利益分割和支農資金使用管理缺乏統一協調等問題依然存在，我們認為，深人推進支農資金整合，要做好以下工作:I、擴大縣級在項目安排上的審定權和財力運用上的自主權。當前，支農資金之所以分散重復，效益不好，與上級有關部門職能交叉重益，事權不清有直接關系，但要自上往下理順職能，明確事權，則是一個十分復雜和長期的過程?？h一級是各種渠道支農資金的集聚處和使用者，從支農項目申報開始，到項目實施完工，縣級承擔了對支農資金的全程管理。為更好的落實“以縣為主”的整合原則，建議上級加大一般性轉移性支付的規模，縮小專項資金的安排比例，擴大縣級在項目安排上的審定權和財力運用的自主權，由縣級按省級確定的資金使用原則和要求，因地制宜地自主確定項目，這樣一方面有利于提高項目的針對性和實效性;一方面能使上級從項目評估論證及溝通等具體事務中解脫出來，提高宏觀指導和調控的水平。2、建立上下銜接的支農資金整合協調工作機制。建議省市縣都成立由政府主要領導負貴的支農資金整合協調工作小組，建立統一的立項申報機制，形成統一協調、“統分”結合、省市縣聯動，點線面共進的工作聯系制度。對財政支農項目，特別是農業基礎設施和農村公益事業項目，相對集中管理，強化統籌協調，盡力歸并支出事項和納人一個部門管理，確保支農資金按規劃申報并有序投人，克服和避免多頭審批、重復投資和分散投資問題，以提高資金使用效益。3、統一規劃，以主導產業和優勢項目打造支農資金整合的平臺。提高支農資金使用效率必須規劃先行，要根據區域內發展戰略目標和經濟社會自然資源條件，圍繞推進新農村建設和“十一五”規劃的要求，制定各專業發展規劃，確定主導產業和發展的重點項目，以明確支農資金的重點投向。規劃要區域統籌、上下銜接，重點突出，避免申報和實施中的盲目性、局面性、偏離性，確保集中資金用于牽動性強的農業資源項目、優勢產業項目，以發揮資金的集聚效應。4、規范程序，科學安排支農資金。中間環節過多是形響資金高效運行的關鍵。當前，財政支農資金分類過細、切塊過多、投向分散。為此，有必要對現有的財政支農資金進行認真清理，科學分類和合理歸并，突出財政支農資金的公共性，采取直接撥付的方法，將支農資金直接由省級下撥到縣級，這樣有利于解決撥付環節多，流轉時間長，不能及時發揮效益等問題。5、加強對資金和項目的監管。監奮是出實效的重要一環。對財政支農資金及項目安排要建立從立項、執行、實施的全過程監督體系。在資金和項目管理上，要嚴格做到“四制”，項目法人制、招投標制、工程監理制、合同管理制;嚴把“四關”，項目設計規劃關、資金使用關、工程質t關、工程驗收關，充分發揮財政、審計和相關部門的監督作用，使每個項目都高標準建成并切實發揮效益。

作者：梁天福 單位：湖北省襄陽市財政局

隨著農村稅費改革、農村綜合改革、新農村建設的不斷推進以及各項強農惠農政策和惠農補貼的增多，鄉鎮財政資金規模日益擴大，加之農業部門的農村經管站并入，鄉鎮財政所的工作量加大，承擔的職能也越來越多，既要落實惠農政策和惠農補貼、開展涉農資金監管，又要抓好農村合作醫療基金征收、落實農村綜合改革及管理任務，等等。全市基層財政干部努力適應職能轉變，積極發揮基層財政服務、管理和監督的作用，促進了農村經濟發展和社會穩定。但是，鄉鎮財政在履行職能的過程中，也存在著許多問題，主要表現在：

第一，資金監管力度不夠。近年來，國家不斷加大強農惠農投入力度，涉及鄉鎮的財政資金，除了鄉鎮財政直接管理的各項惠農補貼外，還有土地部門負責的土地整理資金、衛生部門負責的新型農村合作醫療基金以及水利部門負責的低丘田改造、大中型水庫加固維修資金等。多數項目資金歸口部門管理，鄉鎮財政在監管方面“插不進手”，導致專項資金被擠占、挪用的現象時有發生，難以充分發揮涉農資金的整體效益。特別是在新農合基金監管方面，基層財政反映很大。目前，鄉鎮財政所只負責新農合基金的征收，管理、審核、使用由鎮合管辦和鎮衛生院負責，鄉鎮財政所無權過問。由于監管缺位，導致新農合基金在使用上隨意性很大。部分惠農補貼資金也缺乏財政監管。一是水稻保險、能繁母豬保險補貼監管不到位。在水稻保險方面，由于農民自身管理到位，目前水稻受災特別是大面積受災的極少，再加上受災后鑒定難、賠付低，農民對水稻保險有抵觸，不愿投保。保險公司按照全市水稻的總面積收取保費和申報財政補貼，不據實賠付，而是按每個鄉鎮收費總額返還一定的資金，由鄉鎮自行決定賠付數額，導致農民受災后賠付不到位。在能繁母豬保險方面，按照規定，保險公司必須上門逐戶登記、簽訂合同，每頭豬賠付在800—1000元，但保險公司認為工作量大、利潤較低，不愿意開展。目前很多農民交了保費，保險公司卻無戶頭。由于監管不到位，保險公司在申報財政補貼時，不是按實際投保頭數，而是按全市養殖總數來申報，存在著套騙財政補貼的現象。二是農機補貼和良種推廣資金監管不到位。資金由各縣市區財政局業務科室直接撥付到農機、農業部門，資金的管理、使用、審核由農機、農業部門說了算，由于財政部門未參與監管，資金使用不公開、不透明，隨意性很大，相當一部分財政專項資金流失或被挪用。

第二，支農資金缺乏有效整合。從調查的情況來看，財政支農資金管理條塊分割，資金整合的體制障礙較大。支農資金的使用涉及眾多部門，部門內涉及各個業務歸口管理單位，上下級垂直對口管理，加之各項支農專項資金都有專門的用途，地方政府難以統籌安排，不利于集中財力辦大事，導致很多部門支農惠農資金浪費多、使用效益低。如某區水利部門負責的水利建設和大中型水庫除險加固資金每年高達4000多萬元，而這些資金在使用上各自為戰，大都投入到配渠的維修和某一渠段建設，不考慮整個渠系的建設情況，致使投入的資金發揮不了應有的效益。

第三，鄉鎮財政建設落后，不能滿足職能轉變的需要。一是管理體制不明確、工作經費無保障。目前，襄陽市鄉鎮財政所有的由縣垂直管理，有的由縣鄉共管，有的完全下放鄉鎮管理，沒有按照省財政的規定統一劃歸到各縣市區農村財政管理局管理，導致基層財政管理上下難以協調統一，上級財政對基層財政管理、指導和監督的難度加大。農業稅取消后，長期以來維持鄉鎮財政所運轉的農業稅征收經費沒有了，而上級財政也沒有給予相應的工作經費，不能滿足正常工作的需要，給擠占、挪用項目資金留下了隱患。二是基礎設施建設嚴重滯后。鄉鎮財政所辦公、居住用房大多建于上世紀七、八十年代，相當一部分年久失修，而農村稅費改革后，原按規定從農業稅附加中安排的房修費隨之取消，近年來上級財政也沒有安排專項資金用于鄉鎮財政所基礎設施建設，基層財政的辦公、生活條件和環境長期得不到改善，導致基層財政干部情緒大，思想不穩定，工作積極性不高。三是機構性質和人員身份模糊不清。農村稅費改革后，鄉鎮財政所經歷了改革分流定編定性，但到目前，鄉鎮財政所的機構性質仍然模糊，既不是事業單位，又不屬于參公單位。對上已經和經管站合并，但在實際運行中還是各行其事。針對鄉鎮財政目前存在的問題，建議盡快出臺有關政策和措施，確保鄉鎮財政健康發展，發揮其應有的職能作用。

第一，完善鄉鎮財政管理體制，確保鄉鎮財政管理到位。健全完善鄉鎮財政管理制度，把鎮、村兩級干部工資、公用經費支出的測算、審核、認定，鄉鎮事業單位發展支出、村級稅費改革轉移支付資金補助的核定和村級各項財政性資金的監督與管理，鄉鎮政府采購性支出管理，鄉鎮財政所建設等統一歸口到農村財政管理部門，實行垂直管理，并安排相應的工作經費，確保鄉鎮財政管理到位。明確鄉鎮財政干部身份，將鄉鎮財政所按現有的職能納入參公管理或者按局屬二級單位模式納入事業單位管理，從根本上明確鄉鎮財政干部身份和地位，調動鄉鎮財政人員工作積極性。同時，要提高鄉鎮財政干部待遇，加強鄉鎮基礎設施建設，改善基層財政辦公、生活條件。

第二，加大鄉鎮財政資金監管力度，全面落實“鄉財縣管”。借助國庫集中收付平臺，建立健全各種制度，把國庫集中收付制度延伸到鄉鎮，真正實現各項惠農資金、公用資金、項目資金直達到個人、供應商和項目。同時，強化對鄉鎮新農合基金審核、撥付使用過程的監督管理。建議把鄉鎮新農合基金的審核、使用納入鄉鎮財政的監督之下，由鄉鎮財政所派專人負責組織、協調新農合基金使用的審核與監督。

項目資金管理中存在的問題   在這次調研中，基層反映的主要問題是：   第一，扶持定位不合理。目前，中央、省、市（區）、縣四級均已設立了農民專業合作社財政扶持專項資金，但基本上以示范項目為主，扶持環節也大同小異，目標指向具有較強的雷同性。由合作社承擔的其他各類財政支農項目，在扶持方向、扶持內容上也與各級財政專項資金有所交叉，分工定位不合理，形不成合力。   總體來看，扶持資金普遍存在重硬件建設，輕軟件建設的傾向，不利于合作社加強規范化建設，提高經營管理水平，培養成員的合作意識。   第二，條件設置不科學。今年省級財政專項申報指南，要求入社成員100人以上，銷售收入1000萬元以上，標準化生產率100%?；鶎臃从?，這樣的扶持條件門檻太高，真正能夠滿足全部條件的合作社少之又少。有些條件設置沒有考慮到產業的特色和地方的特點，比如入社成員數，從規模經營的角度看，并不是越多越好，而應該考慮合作社的經營面積和規模。門檻過高，會造成兩個后果：一是合作社申報材料作假，二是目標群體選擇過窄，使一些正處于發展期的合作社難以獲得扶持，不能體現財政資金的公平性。   第三，帶動作用不明顯。毋庸諱言，現在的項目評審機制有一定缺陷。評審的專家并不了解合作社的情況，只能依靠申報材料了解信息，結合設定的量化評價指標作出取舍。在調查中也發現，部分合作社運作不夠規范，與成員利益聯結不緊密，處于松散經營狀態，并不能真正發揮合作社的帶動幅射作用。一些合作社存在少數人操縱等問題，成員參與度不高，很難分享在收益分配、財政扶持方面的好處。還有一些合作社雖然運作比較規范，也獲得了多次扶持，但缺乏好的合作社帶頭人，只會生產，不懂市場，成員人數和銷售收入還維持在多年前的水平，帶動作用十分有限，背離了財政扶持的初衷。   第四，相關手續不簡便。財政部門為了規范項目資金管理，在相關手續上把關比較嚴格，這是可以理解的。但基層也反映，有些手續應該人性化處理。比如，合作社實施項目時，特別是農業基礎設施投入，許多是由自身和農民來參與建設，無法提供正式的憑證和記賬依據。合作社為了報賬，只能去代開發票，無形中增加了稅收成本，但實際效果是一樣的。還有一些合作社反映，項目資金撥付時間過長，影響合作社項目的按期實施。第五，監管措施不到位。為了強化資金管理，一般采取項目直補，事后報賬的做法，有效防止了項目資金層層截留、挪用、滯留的弊病，也大大減少了基層合作組織隨意侵占、挪用項目資金的機會，起到了較好的監管作用。但是，由于財政部門對合作社的項目資金開支，只能在財務手續合法性的層面上進行核準，無法對開支的真實用途進行核準，因此，仍存在一定的漏洞。就上級部門而言，只能依靠抽查、督查等手段來加強項目資金的監管，但扶持項目數量眾多，更多的合作社游離于監管之外。從基層部門來說，只增加工作任務，不增加工作經費，缺乏加強監管的積極性。   完善財政支持政策的建議   完善財政支持政策的總體目標，要能夠提升專業合作社發展水平，能夠提高財政扶持資金的使用效益，能夠保障財政扶持資金的公平公正。   第一，各級扶持資金要形成合理分工。市級以上的財政專項資金，要扶持的合作社面廣量大，只能通過示范項目的方式予以重點扶持。但是，在扶持的條件上，中央、省、市可以逐步降低門檻，適當兼顧不同規模的合作社，促進均衡發展?？h級財政專項扶持資金，應該采取普惠制的扶持方式。凡通過審查，新列入專業合作社名錄的，可根據合作社規模，分別給予數額不等的以獎代補資金，用于提升合作社的規范化建設水平。   第二，扶持有持續發展能力的合作社。從根本目的上說，財政扶持資金不是“施舍”，而是為了促進合作社的規范發展，能夠充分發揮示范帶動作用，讓更多的農民通過合作社增收致富。在選擇扶持對象時，必須著重考慮合作社是否具有持續發展的能力。因此，在項目申報方式上要加快探索“陽光”操作，努力做到公開、公平、公正。項目申報、資金下達通知必須在網上公開，接受各方監督。   為確保公開的有效性，鄉鎮確定申報對象后，應將申報的有關情況在政務公開欄予以公示，促進鎮域范圍內的合作社合理競爭。在條件成熟的情況下，要逐步將項目扶持情況在村務公開欄公示。通過“陽光”申報，將一部分“掛牌”、“翻牌”合作社剔除在扶持范圍之外，使真正有發展潛力的合作社得到扶持，帶動更多的農民成員受益。   第三，加快建立財政扶持項目儲備庫。為了合理安排財政扶持資金，建議由財政部門牽頭、農辦系統配合，加快建立專業合作社支農項目儲備庫，項目儲備每年增補一次。今后，凡申報各級專業合作社財政專項資金和其他支農項目的，必須在項目儲備庫中選取。這樣既可以避免項目的多頭申報，又可以解決支農資金使用分散的問題，提高財政支農資金的績效整合，做大做強合作社。   第四，突出財政專項資金的扶持重點。市級合作社財政專項資金，一方面要不斷加大扶持力度，另一方面要突出扶持重點。一是要提升合作社服務能力。扶持環節要向大多數成員能夠受益的基礎設施、品牌銷售、農產品加工傾斜；二是加強合作社內部培訓。逐步改變重硬件建設，輕軟件建設的傾向，財政扶持資金應更多用于合作社內部培訓，不斷提高合作社成員的生產技術、管理水平和合作意識；三是要促進合作社規范化建設。建議對內部運作規范、合作機制完善、服務水平較高的合作社，給予規范化建設獎勵，以獎代補。   扶持對象主要是5個縣級市的合作社以及市轄區其他類型合作社；四是開展貸款財政貼息試點。利用增量扶持資金，對專業合作社一年以上期限貸款，按利息的30%-50%予以補貼，既解決合作社的融資困難，又促進合作社的做大做強；五是探索建立融資風險平臺。由市級財政出資設立農民專業合作社融資風險基金。由各級農辦推薦信譽高、發展好、帶動強的農民專業合作社作為首批融資服務對象，由銀行給予一定額度的授信貸款。如銀行在放貸中出現呆賬，其損失由銀行與風險基金各自按比例分擔。對惡意不還款的合作社，永久取消其農業財政扶持資格。#p#分頁標題#e#   第五，改善財政資金監管方式。事實上，財政支農資金的監管要完全依靠上級的督查是靠不住的，必須依靠鄉鎮基層力量，他們對合作社發展情況更了解，項目實施更清楚。鄉鎮農經部門和財政部門要互相配合，共同做好財政支農資金的監管工作。鄉鎮農經部門要指導合作社開展規范化建設，加強財務核算，設立成員賬戶，認真做好項目申報的審核、把關工作。鄉鎮財政部門要根據項目實施進度，及時撥付項目資金，切實加強監督管理。項目實施完成后，鄉鎮農經部門和財政部門要進行內部審計，出具審計報告，審計結果要逐級上報。基層提出的無法提供憑證等問題，在內審時予以確認，建議財政部門作為報賬依據。在此基礎上，上級部門再組織抽查、督查，形成上下合一的財政資金監管體系，確保扶持資金用到實處，真正發揮示范引導作用，促進農業增效，農民增收。

1、對財政支農資金實行項目管理，明確相關單位的責任

財政部門和項目主管部門要依法對項目建設資金進行監督檢查，并配合審計等有關部門做好審計、檢查、稽查工作。對騙取、套取、挪用、貪污專項資金的行為，除責令退還資金，彌補項目建設外，并依法對單位和直接責任人員進行處罰，構成犯罪的，移交司法部門依法追究刑事責任。

2、加強支農項目資金監督檢查，嚴把支農資金撥付關口

實行項目管理，其次要加強資金控制，這是加強財政支農資金管理的“橋頭堡”。在資金撥付前，要前移監督關口，將管理的環節做細，將項目的責任落實，確保資金撥付到位、使用有效、監管有力。

2.1竣工之后承包單位要初驗自查

項目承包單位在每年末或項目全部完成以后，首先要自行初驗，并寫出驗收報告和財務決算，請求立項單位檢查驗收。

2.2竣工之后立項單位要全面驗收