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【摘要】《中華人民共和國監察法》明確其立法目的是對所有行使公權力的公職人員進行監察。然而，理論界對公立醫療衛生機構監察對象的范圍一直存在爭議。從監察對象的界定爭議入手，通過對公權力、公職人員等核心概念內涵加以分析，提出公立醫療衛生機構監察對象的界定標準；結合公立醫療衛生機構的性質和人員組成等實際情況，進一步分析公立醫療衛生機構監察對象的范圍，為公立醫療衛生機構監察對象的準確認定提供參考。
【關鍵詞】公立醫療衛生機構；監察對象；公權力
《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）關于公立醫療衛生機構監察對象的規定使用了多個內涵不明確的概念，公立醫療衛生機構尤其是公立醫院具有自身的獨特性和獨有的組成部門，其人員組成及分工相對復雜，如何精準界定其監察對象范圍存在諸多爭議，實踐中也面臨困惑。
1公立醫療衛生機構監察對
象現行規定及存在問題正確理解《監察法》關于公立醫療衛生機構監察對象的有關規定，是準確認定公立醫療衛生機構監察對象的前提。
1.1公立醫療衛生機構監察對象。現行規定《監察法》規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監管，其中包括公立醫療衛生機構中從事管理的人員。但《監察法》未對“公職人員”和“從事管理的人員”進一步明確，導致實踐中界定公立醫療衛生機構的監察對象面臨困難。《〈中華人民共和國監察法〉釋義》對公立醫療衛生機構中“從事管理的人員”作過列舉式解釋，如“…三是本單位的中層管理人員，包括管理崗六級以上職員，從事與職權相聯系的管理事務的其他職員；…五是臨時從事與職權相聯系的管理事務的人員，包括依法組建的評標委員會、競爭性談判采購中談判小組、詢價采購中詢價小組的組成人員”[1]。
1.2公立醫療衛生機構監察對象?，F行規定存在的問題關于公立醫療衛生機構監察對象的現行規定及解釋，存在以下問題：（1）概念模糊，沒有提供判斷公立醫療衛生機構監察對象的“金標準”?！侗O察法》及有關解釋中出現了“公權力”“公職人員”“從事管理的人員”“與職權聯系的管理事務”等多個內涵不確定的概念，但并沒有進一步解釋，導致理解困難。（2）列舉式解釋難以窮盡公立醫療衛生機構的監察對象。監察機關并不十分懂得公立醫療衛生機構尤其是公立醫院的管理模式，而是否屬于監察對象需要監察機關判斷?，F行規定和有關解釋中對監察對象列舉式且無“等”字樣的解釋會不可避免地出現“漏網之魚”。（3）表述不清，監察對象的劃分存在邏輯問題。如關于“中層管理人員”的表述，如果將“六級以上職員”理解為“中層管理人員”，則基層單位，如縣級公立醫院，其崗位級別最高還不到六級，則不屬于監察對象，明顯不符合立法原意；如果此處只是強調“從事與職權相聯系的管理事務的其他職員”，則與其他列舉內容重復。由于上述問題，導致實踐中對公立醫療衛生機構監察對象的界定存在較大爭議，主要體現在有些按照崗位設置劃分，認為所有管理崗位工作人員都應確定為監察對象；有些則按照身份劃分，認為所有正式工作人員都屬于監察對象，合同制和派遣制員工中除了《監察法》明確的幾種情形外，都不應認定為監察對象。
2公立醫療衛生機構監察對象界定標準與分析
2.1公立醫療衛生機構監察對象。界定標準的爭議實踐中，公立醫療衛生機構監察對象在認定上的困難，根源在于對公立醫療衛生機構監察對象的界定標準存在爭議。主要有3種爭議觀點：（1）“身份”標準，強調要認定為監察對象首先要具有公職人員身份。這種觀點認為，《監察法》第三條規定的本質在于具有公職人員身份，行使公權力只是對公職人員身份本質的描述。（2）“權力”標準，強調主體對公權力的行使，認為判斷是否屬于監察對象的本質標準在于是否行使公權力，而不論權力的行使者身份如何。（3）“身份＋權力”標準，強調要將主體身份與行使權力結合起來判斷是否屬于監察對象，首先要判斷主體是否符合規定的身份特征，其次要判斷主體是否行使公權力。本研究認為，“身份”標準過于強調主體的公職人員身份，而忽略了公職人員身份的本質在于行使公權力；“身份＋權力”標準則將現實中大量存在的行使公權力的非公職人員排除在外，縮小了監察對象的范圍，無法實現監察全覆蓋的立法目的；“權力”標準則準確把握了監察對象行使公權力的本質，既有理論依據，也符合現實社會發展需要。
2.2公立醫療衛生機構監察對象。界定標準中核心概念分析要解決爭議，首先要明晰爭議涉及的核心概念內涵。結合《監察法》的有關規定來看，主要涉及“公權力”和“公職人員”兩個核心概念。2.2.1“公權力”內涵。傳統意義上的“公權力”實質僅指國家公權力，是基于主權國家的建立而構建起來以實現國家職能的一種公權力，其載體為各類國家機關[2]。然而隨著人類社會的發展與進步，“有限政府”理論日益受到重視，行政的核心目標從行政權力的有效配置走向公共物品（公共服務）的有效供給[3]，國家逐步將部分公權力“讓渡”給社團、協會等社會組織行使；這些社會組織以其擁有的社會資源對國家和社會產生影響力、支配力，形成了社會公權力[4]。從監察全覆蓋的立法原意看，《監察法》中的“公權力”應是涵蓋國家公權力、社會公權力和國際公權力的一種新型公權力。除了法定的主體和程序要素外，主要從“公權”和“公財”兩個基本要素理解“公權力”的內涵，是判斷是否行使“公權力”的兩個核心要素。2.2.2“公職人員”內涵?！侗O察法》使用“公職人員”而沒有使用“公務員”和“國家工作人員”，考慮到《監察法》的立法目的，“公職人員”概念的內涵應比“公務員”和“國家工作人員”更廣泛。結合“公權力”的內涵，“公職人員”應包含所有行使國家公權力、社會公權力和國際公權力的人員。因此，《監察法》中的“公職人員”應包括3類人員：一是所有公務員、國家工作人員；二是依職權或者受委托從事公務或“受讓”政府部分職能提供公共服務的人員；三是其他依法履行公職（行使公權力）的人員。
2.3公立醫療衛生機構監察對象。界定標準《監察法》關于監察對象的概念，無論是“公職人員”，還是“從事管理的人員”“與職權聯系的管理事務”“從事管理工作的人員”，其本質都是對公權力的行使。因此，監察對象的界定標準應采納“權力”標準，強調主體對公權力的行使，不論權力行使者是否具有特定的身份。這也與《〈中華人民共和國監察法〉釋義》等有關解釋中將“臨時從事與職權相聯系的管理事務的人”認定為監察對象的規定相一致。公立醫療衛生機構同樣應依據“權力”標準判斷是否屬于監察對象。
3公立醫療衛生機構性質、人員組成和監察對象范圍
3.1公立醫療衛生機構性質。在我國，事業單位是由國家機關舉辦或者利用國有資產舉辦的社會服務組織，在一定程度上代表著國家，行使著社會公權力。公立醫療衛生機構作為典型的事業單位，數量龐大、人員眾多，是承擔社會醫療衛生服務事業的主體。其區別于私立醫療衛生單位的本質就在于具有“公”辦性質，是國家出于公益目的，以國有資產舉辦、以提供公共醫療衛生服務為目的的社會服務組織，代表國家行使著社會公權力。公立醫療衛生機構作為非營利性的社會服務組織，一般不具有影響行政相對人權利義務的公權力。因此，判斷公立醫療衛生機構的工作人員是否行使公權力，應分析其是否影響公共財產的占有、使用和處理。
3.2公立醫療衛生機構人員組成。隨著公立醫療衛生機構的改革發展，其工作人員的組成和分工越來越復雜。從崗位設置角度分析，公立醫療衛生機構的崗位主要分為管理崗、專業技術崗和工勤崗3類。管理崗位人員具有領導或監管職責，一般指領導班子成員及對人、財、物、事進行監管的職能處室工作崗位人員。專業技術崗位人員具有極強的專業技術特征，如公立醫院臨床、醫技科室的工作人員。工勤崗位人員承擔服務保障職責，如公立醫院導醫、維保等崗位的人員。從人員身份角度分析，實踐中公立醫療衛生機構的工作人員不僅包括有事業單位編制的工作人員，還有雖然沒有事業單位編制但與有編制的人員同工同酬的合同制工作人員；這兩類工作人員一般被認為是公立醫療衛生機構的正式工作人員。另外，部分公立醫療衛生機構還存在與有編制人員不同工同酬的合同制（以下簡稱合同制）和派遣制工作人員，合同制和派遣制工作人員又分為單位招聘和科（處）室自行招聘等情況。合同制和派遣制工作人員與前兩類工作人員一樣，廣泛分布在管理、專業技術和工勤等崗位。
3.3公立醫療衛生機構監察對象范圍。根據公立醫療衛生機構人員實際組成情況可知，并非所有工作人員都屬于監察對象，應從崗位設置和人員身份2個緯度分析監察對象的范圍。3.3.1從崗位設置角度分析。（1）管理崗位。根據“權力”標準，公立醫療衛生機構管理崗位的工作人員中，黨委組成人員、行政領導班子成員、中層管理人員（主要包括職能處室正副處長、處長助理，科室主任、副主任、主任助理，總護士長、護士長、執行護士長以及教學老師等）在本單位具有一定的領導、管理或監督職權，行使了公權力，應屬于監察對象。公立醫療衛生機構的基層管理人員，除了《監察法》及有關解釋已明確的會計、出納、采購、基建部門工作人員以外，在黨辦、院辦、組織、人事、科研、教育、工會、醫保、審計、紀檢等部門中的普通工作人員，因對公立醫療衛生機構的人、財、物具有管理、監督等職責，直接或間接影響公共財產的占有、使用和處理，根據“權力”標準，應屬于監察對象；在宣傳、國際合作、信息、保衛、后勤等崗位以及公立醫院的門診、醫務、護理等管理部門的普通工作人員，因其承擔的是業務保障輔助工作，沒有公權力的行使，不影響到公共財產的占有、使用和處理，因此不宜認定為監察對象。（2）專業技術崗位和工勤崗位。專業技術崗位和工勤崗位的工作人員，因其主要利用專業技能從事醫療衛生工作和單位正常運轉所需的保障輔助性工作，沒有公權力的行使，因此一般不應列為監察對象。如公立醫院醫生的處方權，無論是在公立醫院還是私立醫院，本質上都是對個人執業資格的認可，行使的是執業權利，而不是公權力，不應認定為監察對象。然而，正如《監察法》中規定，專業技術人員和工勤人員如果臨時作為評標委員會等組成人員，也應認定為監察對象，其本質正是因為這部分專業技術人員和工勤人員行使了公權力。因此，判斷專業技術人員和工勤人員是否為監察對象，應包括但不限于《監察法》中規定的情形。如，當其擔任依法臨時組成的藥事委員會藥品評審人員、職稱評審委員會評委、儀器設備采購性能論證小組等組成人員時，亦應認定為監察對象。3.3.2從人員身份角度分析。是否行使公權力是判斷監察對象的標準，因此無論是有編制工作人員，還是合同制、派遣制工作人員，只要在能夠行使公權力的崗位，或臨時從事與職權相關的管理事務，能夠直接或間接對公立醫療衛生機構共同財產的占有、使用和處理產生影響，就應該納入監察對象范圍。綜上所述，公立醫療衛生機構監察對象的界定，應采用“權力”標準，不論是否在管理崗位、是否是正式工作人員，只要行使公權力，都應認定為監察對象。具體而言，公立醫療衛生機構的監察對象，宜分為5類：一是本單位黨委班子成員，如公立醫院的黨委書記、副書記；二是本單位的行政班子成員，如公立醫院的院長、副院長；三是本單位職能處室和專業技能崗位的中層管理人員；四是能夠直接或間接利用本職工作影響本單位公共財產占有、使用和處置的基層管理人員，包括但不限于《監察法》及有關解釋所列舉的人員范圍；五是臨時從事與職權相聯系的管理事務的人員，包括但不限于《監察法》及有關解釋所列舉的情形。
作者:胡金艷 單位:中國醫學科學院北京協和醫院
