水資源管理范例

水資源管理是水利工作永恒的主題。人多水少、水資源時空分布不均、水資源短缺和水污染嚴重已經成為制約我國可持續發展的瓶頸。為此,國家提出實行最嚴格的水資源管理制度,以統籌考慮經濟發展與水資源節約、水環境治理、水生態保護,推動經濟社會發展與水資源承載能力、水環境承載能力相協調,實現經濟社會的可持續發展。市、縣水行政主管部門是水資源管理的主體,直接面對取、用水戶,國家實行最嚴格的水資源管理制度,為市、縣基層水利部門水資源管理帶來機遇的同時也面臨著一些問題和挑戰。   1　機遇   水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,是生態與環境的重要控制性因素,是經濟社會可持續發展的重要支撐和保證?？倳浿赋?“水利工作要繼續堅持全面規劃、統籌兼顧、標本兼治、綜合治理,堅持興利除害結合、開源節流并重、防洪抗旱并舉,對水資源進行合理開發、高效利用、優化配置、全面節約、有效保護和綜合治理,下大氣力解決洪澇災害、水資源不足和水污染問題”。總理批示“加強水資源管理,提高水的利用效率,建設節水型社會,應該作為水利部門的一項基本任務。”在2009年年初召開的全國水利工作會議上,回良玉副總理發表了重要講話,強調要從我國的基本水情出發,實行最嚴格的水資源管理制度,對水資源進行合理開發、綜合治理、優化配置、全面節約、有效保護,建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源綜合管理。   國家在圍繞水資源的配置、節約和保護方面劃分了3條紅線,即:①明確水資源開發利用紅線,嚴格實行用水總量控制;②明確水功能區限制納污紅線,嚴格控制入河排污總量;③明確用水效率控制紅線,堅決遏制用水浪費?？梢?水資源管理已成為國家戰略,這樣就為基層水利水資源管理帶來了機遇,指明了方向。   1.1　嚴格實行用水總量控制   嚴格實行用水總量控制,必須做好水資源規劃。規劃是優化配置的基礎,是經濟社會發展總體目標和布局在水資源領域的具體體現。要以實現水資源可持續利用為目標,以需水管理為核心,編制好市、縣水資源綜合規劃和節約、保護等專業規劃,強化規劃的執行和監督檢查,充分發揮規劃的基礎導向作用和剛性約束作用。   嚴格實行用水總量控制,必須做好水量分配細化方案。市、縣水利部門在水資源綜合規劃基礎上,制定水量分配方案。依據水量分配方案、區域用水協議,提出市、縣取水許可總量控制指標,對轄區內用水全面實行總量控制。將總量控制指標逐級分解到各縣、市(區)和主要廠礦企事業單位,建立市、縣行政區域的取水許可總量控制指標體系。   1.2　嚴格入河排污總量控制   把飲用水水源地的保護放在首位。市、縣水利部門要爭取當地政府頒布水源地保護的監管政策與標準,強化飲用水源保護監督管理,完善水源地水質監測和信息通報制度。加快重要飲用水水源地綜合治理,推進農村飲水水源保護,進一步建立和完善水污染事件快速反應機制。   強化水功能區監督管理。進一步完善水功能區管理的各項制度,科學核定水域納污能力,根據國家節能減排總體目標,研究提出分階段入河污染物排放總量控制計劃,依法向有關部門提出限制排污的意見。嚴格入河排污口的監督管理,加強省界、市界、縣界和重要控制斷面的水質監測,強化入河排污總量的監控,及時將有關情況通報各級政府和有關部門。   1.3　遏制用水浪費   制定用水定額標準,明確用水定額紅線。用水戶用水效率低于最低要求的,要依據定額依法核減取水量;用水產品和工藝不符合節水要求的,要限制生產取用水。積極協調有關部門建立用水效率和效益評價與考核指標體系,健全節水責任制和績效考核制,實行嚴格的問責制,嚴格考核監督,做到層層有責任,逐級抓落實。   積極推廣技術成熟、節水減排效果顯著、應用面廣的重大工業、農業節水技術和居民生活節水器具產品。抓好大中型灌區和井灌區的節水改造,大力推廣噴灌、滴灌和管道輸水灌溉等先進實用的節水灌溉技術,發展現代旱作節水農業,推進林果業、養殖業節水和農村生活節水;抓好鋼鐵、火力發電、紡織、化工等高耗水行業節水;加快城市供水管網改造,加強供水和公共用水管理,全面推行城市節水。   2　問題   由于歷史遺留問題和多方面因素的綜合影響,水資源工作與當前嚴峻的水資源形勢,與實行最嚴格水資源管理制度的要求相比,在思想認識、工作規范性、管理體制、監督管理能力、基礎能力等方面還存在差距。   市、縣一級水利部門內設水資源科室起步較晚,各地在20世紀80年代末才陸續設置機構,就是水利系統內部也有很多人對水資源管理的認識不足,認為水利的主業是防汛抗旱和水利工程的建設與管理。進入21世紀后,隨著工業化、城鎮化進程的加快和城鎮人口的大量增加,大量的廢污水進入水體引起水質下降,以及大量的取用水戶對水不只是量的需求而且更注重質,人們才逐漸認識到水資源管理的重要性。由于水資源管理起步較晚,社會各界的認識不足,導致市、縣一級在水資源管理中面臨著一些困難和問題。   2.1　對水資源管理重要性認識不足   眾所周知,水資源管理就是水行政主管部門運用法律、行政、經濟、技術等手段對水資源的分配、開發、利用、調度和保護進行管理,以求可持續地滿足社會經濟發展和改善環境對水的需求的各種活動的總稱。然而,有相當比例的政府官員和水行政主管部門的領導本身對水資源管理的認識就不足,認為水利部門工作的重點是水利工程建設與管理和防汛抗旱,特別是近幾年國家對病險水庫的除險加固、河道采砂特別重視,在南方省份,水利部門把主要精力放在了上述中心工作上。在基層,還有部分水行政主管部門的領導認為排污口的設置、江河湖庫水質、取用水戶的退水水質等管理是環保部門的職責,沒有很好地運用《水法》賦予水行政主管部門的職責。社會上也有相當比例的單位和居民認為水是天上降下來的,對自己取、用水還要交納水資源費頗為不解,特別是南方水資源比較豐沛的地方更是如此。#p#分頁標題#e#   2.2　水資源管理人員偏少,素質有待提高   最好的法律法規、最好的政策要靠人去執行,何況水資源管理是運用法律、行政、經濟、技術等手段的管理,沒有高素質的人才做保障,要搞好水資源管理就會成為一句空話。特別是在市、縣一級水利部門除了需要一支高素質人才隊伍外,由于直接與取用水戶打交道,點多面廣,各種可能都會碰到,需要一種無私奉獻、吃苦耐勞的敬業精神。據了解,有很多市、縣的水資源管理人員不足。以九江市為例,2009年底全市11個市、縣水利(務)局中水資源管理行政人員為59人,全市人口約470萬,擁有水庫1071座、引水工程1074座、提水工程1062座,發放有效《取水許可證》502個,水資源管理任務十分繁重。比如,修水縣是一個有近80萬人口的大縣,面積4502km2,擁有大中型水庫和眾多的小型水庫,是一個水利大縣,卻只有2人在從事水資源管理。景德鎮市水務局水資源科也只有2名管理人員,可見,水資源管理人員存在嚴重不足。   在市、縣一級水資源管理人員中,半數以上是從部隊轉業和從其他單位調入,只有極少數是水利院校畢業。在九江市,雖然從事水資源管理的人員中大專以上學歷達到了73%,但多數是在黨校學的法律和經濟管理,對水資源管理感到力不從心,個別縣連《取水戶基本情況統計表》、《入河排污口情況登記表》等一些基本情況表中的內容都不清楚概念,也就是說填表都成了他們的難題。可見,個別市、縣水資源管理人員的素質不能夠適應工作需要,有經驗、懂專業、會管理的復合型人才較少。   2.3　重收費輕管理現象較普遍   由于市、縣一級水資源科室的人員本身就少,要做的工作又太多,比較現實一點的就是加強對繳費大戶特別是發電、供水等行業水資源費征收工作,既能應付上級的檢查、考核,又有一定的經濟效益,所以對這些單位的水資源費的征收很重視。但要做到應收盡收也不是一件容易的事,對拖繳、少繳、拒繳水資源費的“釘子戶”,有時會感到非常棘手。   如何更好地為用水戶提供服務、加強管理,特別是核實各用水戶的年取用水量,以及科學制定不同產業的用水定額等方面沒有引起足夠的重視。比如在取水計量、計劃用水、用水總量控制、用水定額管理、退水水質達標等各項取水許可監督管理制度的落實上還有大量的工作要做。   2.4　工業園區水資源管理難度較大   各市、縣為了加強招商引資的力度和便于管理,在工業園區(經濟開發區、高新技術開發區)集中引進了一些企業,促進了當地經濟社會的發展。但一些園區內的企業自持有政府的保護,對水資源管理工作不予配合,水資源管理人員無法進入工業園區去了解和核實取用水戶的實際用水量。筆者曾經和水資源管理人員到一家企業去了解情況,門衛就是不讓進,出示證件也沒有用,得層層請示。有些企業沒有安裝計量設施,少報用水量的現象較普遍,導致上報的數據不準確、不合理。進入園區的部分企業自持有當地政府撐腰,在項目申報階段根本就不做水資源論證,特別是一些化工、造紙、印染等污染物排放量較大的企業會想方設法予以躲避。   3　建議   隨著黨的十七大精神的貫徹落實,科學發展觀的深入人心,治水思路的深刻轉變,水資源工作地位將更加重要,任務將更為繁重。水資源管理應樹立全面、協調、可持續的科學發展觀,以為當地經濟社會發展提供可靠水資源保障為目標,以飲用水源地保護和節水型社會建設為重點,大力實施取水許可制度和水資源費征收制度,加強水資源規劃,推進涉水事務統一管理,全面提高水資源管理能力和水平。   3.1　加強對領導干部的法律、業務培訓   市、縣水利局的領導大都是行政管理人員,來自縣、鄉黨政及市直其他部門的同志占有相當比例,這些同志政治素質很高、能力很強。但水資源管理需要法律、行政、經濟、技術等手段的綜合運用,所以有必要對新上任的領導進行系統的管理知識的培訓,在學習《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規的同時,還要學習水資源管理方面的業務知識,只有領導認識到了水資源管理的重要性才能重視和落實各項具體工作。   3.2　引進人才和加強對現有人員的培訓   加強在職水資源管理人員的法律法規、規章及技術培訓力度,通過考試考核的方式發放上崗證,并進行考評,使在職水資源管理人員有壓力和動力,對成績突出者給予表彰和獎勵。同時,要補充、引進水資源管理人員,通過考試考核的辦法進行篩選,讓他們能發揮聰明才干,造就一支能力強、業務精、技術過硬的水資源管理隊伍。   3.3　加強宣傳,使節約用水成為大眾的共識   近些年來,隨著經濟社會的快速發展,我國資源環境承受的壓力越來越大。水少、水臟等水問題從一個側面反映了國民經濟在高速發展過程中,資源和環境付出的高昂代價。特別是伴隨著工業化、城鎮化步伐的加快,水污染正從支流向干流延伸、城市向農村蔓延、地表向地下滲透、區域向流域擴散,水污染嚴重和水資源不足已成為經濟社會發展的制約因素。與此同時,隨著人民生活水平的提高,全社會對水環境、水安全、水生態的要求將愈來愈高。所以,要加強宣傳,節水型社會建設需要全社會的廣泛參與,在圍繞建設節水型社會建設這一主題中,充分利用廣播、報紙、網絡、電視等媒體開展形式多樣的宣傳,提高公眾節水意識,倡導文明的生產和生活方式,形成良好節水習慣。   3.4　發揮水文等技術部門的作用水資源管理工作任務重、技術要求高,單靠現有水利部門自身的管理人員是不夠的,應充分發揮水文、水利勘測、水利科研等部門的作用和技術優勢。特別是水文部門在各設區市、縣都有機構,積累了大量的水文資料,與水行政主管部門的關系非常密切,是一支特別能吃苦、特別能戰斗的技術力量。比如九江市水文局,近年來受九江市水利局的委托先后高質量地完成了《九江市水功能區劃》、《九江市水域納污能力及限制排污總量意見》、《九江市湖泊普查》等報告的編制,還編制了彭澤、九江、湖口等縣的采砂規劃和大量的建設項目水資源論證報告。#p#分頁標題#e#   依托水文等技術部門,加強應用技術研究開發。重點研究水資源優化配置技術、先進適用的節水技術、水資源保護和水生態系統修復技術、南水北調受水區水資源配置技術和非傳統水資源開發利用技術等。研發自動化、全天候、多功能、高精度的水資源和水環境信息采集、管理以及數據共享技術體系,增強水資源預測、預報和預警能力,提高水資源管理的信息化水平。開展“萬元GDP用水量”、“萬元工業增加值用水量”、不同行業和產品“用水定額”的調查與研究。開展水利水電工程生態影響評估論證,開發利用水資源要維持河流合理流量,維持湖泊、水庫和地下水的合理水位,防止水源枯竭和水體污染。   3.5　成立水資源管理專門機構   負責水資源的統一規劃,統一調度,統一發放取水許可證,統一管理水質水量是《水法》賦予水行政主管部門的職責。但多年來,一些部門為了自身的利益,涉及與水有關的建設項目很少征求水利部門的意見,各自為政。比如城市規劃、城市建設中的管網設計等,很少征求水利部門的意見。在一些地方,水資源管理各行其是,形成了管水量的不管水質,管水源的不管供水,管供水的不管節水,管排水的不管治理污水,管治污的不管污水處理回用。這種體制不利于水資源的優化合理配置,不利于水資源有效利用和水環境的保護,造成了在水資源管理上諸多問題。   因此,為適應市場經濟資源配置的要求和經濟社會發展的需要,改革水資源管理體制,實現水務化一體管理勢在必行。要象重視防汛抗旱工作一樣來對待水資源管理工作。成立由市、縣人民政府分管領導任組長的水資源管理領導小組,下設的水資源管理辦公室掛靠在市、縣水利部門,由市、縣水利部門分管領導任主任,強化管理機制。   市、縣水資源管理辦公室應具有相對的獨立性,經費上確保正常工作的開展。比如永修縣水資源管理辦公室近幾年來的工作得到上級的肯定,該縣率先完成了縣界界址的確認并設立界碑,安裝了動態水資源管理系統,水資源管理信息系統通過接收、傳遞和處理各類水資源管理信息,使管理者能及時實現水資源管理環節之間的聯系和協調,實現科學管理。

一、認真貫徹落實《省用水總量控制管理制度》，全面實施“三條紅線”管理

繼中央1號文件之后，中央水利工作會議再次提出對水資源實行最嚴格的管理辦法，去年省政府頒布了《省用水總量控制管理辦法》，市政府印發了《關于加強用水總量控制管理的通知》，按照省分配給我市的用水總量指標分解到各縣區，同時以水利局文件下發了用水效率、水功能區限制納污總量控制指標。各縣區盡快出臺配套文件，將市下達的控制指標分解下達到各鄉、鎮、街道辦事處及取用水戶，建立健全市、縣（區）、鄉（鎮、街道辦事處）三級水資源開發利用、節約與保護控制指標體系。全面實行區域用水總量、用水效率和水功能區限制納污“三條紅線”控制管理辦法。把水資源管理納入當地科學發展綜合考核體系，考核結果交干部主管部門，作為對相關領導干部綜合考核評價的重要依據。

二、加快推進節水型社會建設，提高用水效率和效益

市“十二五”節水型社會建設規劃已編制完成，下一步是如何落實的問題。研究制定建設項目節水“三同時”工作措施，加快淘汰不符合節水標準的用水工藝、設備和產品，強化定額管理。大力推進污水處理回用、海水、微咸水等非常規水資源開發利用工作，全面推進節水型社會建設。

三、加強水資源保護，構建河湖健康、人水和諧的水生態體系

切實加強水功能區管理，嚴控入河排污總量。今年省下達給我們的任務是水功能區達標率超過60%，我們目前實際達標率僅為33%，任務十分艱巨。加強水功能區水質及重要飲用水水源地水質監測，切實發揮在保障城鄉供水安全和水生態安全方面的作用。

四、嚴格取水許可審批管理，全面落實建設項目水資源論證辦法

美國佛羅里達州南方水資源管理局在河道生態治理、濕地生態修復、地下水庫蓄水，以及多樣性供水策略、水資源綜合管理、水資源管理中水文模型應用等領域的大膽探索和大規模投入，產生了眾多的生態工程亮點，是國際水資源管理領域的典范；通過不斷總結經驗，從人與自然環境之間關系的認識中轉變觀念，所形成的范例既是佛羅里達州水資源管理理念上發展變化的縮影，也從側面投射了美國以及國際水資源管理理念從以排水、造田、通航、防洪、供水為主的工程水利向資源水利、可持續發展水利轉變的過程。佛州南方水資源管理的實踐證明，人類的治水活動必須尊重自然，認識規律，與時俱進，也證明了人與自然和諧共處的極端重要性。   一、1850—1950年，早期治水階段   1882年，為增強航運，佛州開始疏通基西米河與克魯灑河。1904年，新任州長的第一件事便是“排干沼澤地”。為了管理和實施該項工程，州議會于l907年成立了“大沼澤地排水局”。1905—1927年，從奧基喬比湖到大西洋海岸，修建了6條河道用于排水、航運。1926、1928年接連幾次颶風在該地區造成巨大災難，使人們的關注焦點從排水轉移到了防洪。1929年，成立奧基喬比湖區防洪局，原來排水局的工程全部停了下來。聯邦政府授權美國陸軍工程兵團修建防洪工程，其中最主要的一項工程是修建一條140km環繞奧基喬比湖的防洪堤———胡佛堤，同時在堤壩上設置泄洪閘。1947—1948年，一系列的颶風再次橫掃佛州南方，大片農田和居民區被淹,積水近6個月不見消退。當地居民、各行業及佛州政府強烈呼吁聯邦政府出資從根本上解決佛州中南部的洪災問題，建設控制洪水工程。1948年，佛州議會成立了中南佛州洪水管理局，作為美國國會對口陸軍工程兵團的州級機構，負責配合陸軍工程兵團修建各種水利工程以及項目完工之后的運行、維修和管理工作。同時，州原有的沼澤地排水局與湖區防洪局及其職能一并劃歸新成立的中南佛州防洪管理局，這也是佛州南方水資源管理局的前身。   二、1950—1970年，大興水利工程階段   1950—1970年，中南佛州工程共實施了20年。該項工程主要包括五項內容：一是河道整治，二是胡佛壩的加固與加高，三是修建了多個地表存水區，四是大范圍修建防護堤，五是建設排水渠網及入海處防止海水入侵結構物。共修建了1700km運河、約1200km堤壩、200座控水建筑物、15座主要泵站等。佛州成了水利工程調控程度最高的地區之一，基西米—奧基喬比—大沼澤地自然生態系統也完全變成了一個人工管理的流域，有效解決了南佛州的洪水災害問題，促進了當地經濟社會的發展。   三、1970—2000年，生態水利建設階段   中南佛州水利工程的設計與施工完全由聯邦政府主導，到20世紀70年代基本竣工。從本質上講，該項目有很大的應急成分，因此，在應用、管理過程中一些過去沒有考慮到的問題逐漸顯現。   1.水資源法規的制定及水資源經費的落實   20世紀70年代之后，南佛州經歷了有史以來最大的旱情，嚴重的旱災引起區域內多處森林及植被大火。在應對災害的同時，人們開始反思并調整水管理思路。針對新情況，佛羅里達州議會于1972年通過了土地與水環境法、綜合規劃法、土地保護法、水資源法等四項法案，其基本理念是土地利用、發展政策以及水資源的管理不能割裂開來，必須綜合考慮。同時，根據水資源法，將整個州依據水文條件劃分成5個區域，每個區域設立一個水資源管理局，原中南佛州防洪局改名為佛州南方水資源管理局。水資源法賦予水資源管理局四大職責：一是供水（包括水的保護與調配），二是水質保護，三是防洪，四是對轄區內自然生態體系保護管理。水資源管理局是州屬區域性機構，水資源管理局對轄區內的所有不動產征收水資源保護稅，用于其水資源管理業務活動，州長和議會對其預算進行嚴格監督。該項政策使得南佛州的水資源管理從根本上解決了經費問題。有了經費的保障，管理局主動調整思路，制定水中長期發展規劃，采用新技術、新手段去應對新問題。   2.基西米河運河化和水生態修復工程   基西米河洪水控制工程于1954年啟動，該工程不僅為流域上游區域提供防洪保障，而且保證了下游農業開發。但該工程也造成了基西米河運河化，對流域植被和物種多樣性造成了破壞。為修復基西米河，1999年實施了基西米河生態修復工程。該工程的目標是恢復一個可以自我維持的基西米河及河漫灘生態系統，具有與歷史上相同的生態功能并能支持與歷史上相當的動物群、植物類型和水流特征。   3.對中南佛州水利樞紐工程進行全面評估   從北至南相互關聯的基西米—奧基喬比湖—大沼澤地—佛州海灣生態系統被修建的水利工程割裂成一個大拼盤，原來由自然條件控制的片狀水流被改變成由人工水工建筑物控制的、流向西墨西哥灣及向東大西洋海岸的線狀渠流，生態條件的改變導致南佛州一系列生態環境問題逐步顯現。一是佛州的“液體心脈”奧基喬比湖受到嚴重污染。二是大沼澤地國家公園面臨植物群落生存環境的改變。三是佛州海灣功能退化。這些生態環境問題，對水資源管理提出了新的挑戰。1994年，佛州議會制定了“永久保護大沼澤地”法案，明確要解決好水質問題。1995年，專門委員會的研究報告指出：南佛州的環境惡化已經嚴重影響到居民的日常生活，如果不采取行動，阻止環境的繼續惡化，將會嚴重影響到旅游業、工商業,南佛州將不能夠持續發展。   4.前期投入，依靠科學，積極探索，爭取聯邦政府的全力支持   在開始基西米河生態修復的基礎上，組織人員成立了專門的研究機構，制定和提出了奧基喬比湖生態修復、大沼澤地恢復及建設、佛州灣生態修復、入海河口治理等一系列計劃、方案，并在每個項目上投入了大量經費。通過一系列生態修復工程建設，生態建設理念得到提升，并從中得到一些啟示：①實施生態工程建設與管理離不開聯邦政府的大力支持。針對生態問題范圍廣、難度大、所需經費多的現實，雖然佛羅里達州政府全力支持水資源管理局為環境修復所做的各項努力，但兩者的力量仍遠遠不夠，聯邦政府的支持成了解決問題的關鍵。②水資源法規的制定有力地推動了生態修復工程的建設。③研發、應用水資源管理模型是提高工程建設質量和管理水平最有效的手段。#p#分頁標題#e#   四、2000—2050年，可持續發展水利階段   2000年11月，美國國會在水資源發展法中通過了大沼澤地綜合修復計劃。這是美國有史以來最大的環境修復工程，共有60個單項，計劃30年完成。該計劃的主要目標：一是增加自然生態的空間面積，改善棲息環境及其相應功能，增加原生態動植物種群的數量和多樣性；二是增加區內工農業及城鎮供水量，降低洪水災害。修復計劃有四項主要措施：   一是水量控制。南佛州水利工程導致每天約6400萬m3本來應流進生態系統的水被排到了大西洋或墨西哥灣。計劃以恢復失去的儲存能力為目標，通過修建控制面積868km2的幾座水庫以及300孔回采井分別存于地表及注入地下水庫，儲存的水80%用于環境，其他用于城鎮及農業。   二是改善水質。以控制含磷量為目標，通過修建人工濕地、儲存區域和處理區域等，降低水中富營養成分，改善進入沼澤地公園的水質，減少向海岸過量排放的淡水。   三是調控水的時間分布。對沼澤地生態系統而言，自然的淹沒及干旱循環是其自然狀態下生態環境的重要組成部分，要以改善流入河口環境淡水的時間分布為目標，盡量按照水的自然流態調控進入生態系統，而不是人工的忽高忽低的脈沖狀態。   四是調整水的空間分布。以恢復自然片狀流態為目標，拆除大沼澤地386km的防護堤及運河，拆除沼澤地公園與大水杉國家保護區的分離堤壩，將阻礙產生片狀沼澤地的41號公路的部分路段改為橋梁或設置路下管道。   大沼澤地綜合修復計劃的主要工程項目包括：修建蓄水1850億m3的幾座水庫；修建水保護區，改善河口放水狀況，修建日存水600萬m3的地下水庫，修建144km2人工濕地，拆除阻攔片狀水流的障礙物等。該計劃實施10年來，取得了明顯的環境效益、經濟效益和社會效益。

【摘要】M國和X國就邊界沿線的水資源管理問題簽署了一項條約，其中涉及跨國際河流的水污染防治問題，雙方協商在邊界處共同建立兩個國際污水處理廠，以控制從X國流向M國的污水，授權國際邊界與水委員會（IBWC）處理。為了解跨界水資源管理情況，M國審計署于2018年9月至2020年2月按照公認的政府審計標準進行了相應的環境績效審計，出具了審計報告，并給予了整改意見。本文介紹了兩國國際跨界水資源管理的現狀，然后著重分析了M國開展此次績效審計的目標、內容與方法，在此基礎上提出了對我國跨界水資源合作管理及后續環境績效審計的建議。

【關鍵詞】績效審計；跨界水資源；水污染治理；資源環境審計

0前言

隨著各個沿海國家對水資源和海洋資源的需求增加，許多沿海國家都在大力發展沿海水域的環境保護技術，致力于以嚴格科學的管理方式、確立恰當的管理程序以達到水資源管理的最優配置。我國當前社會經濟體制對水資源的需求日益增長，相關利益主體和地區水資源開發的不合理競爭日益激化，導致水資源管理問題日益突出，而跨界水資源就是其中重要的一個方面?？缃缢Y源是指分布在數個地區之間的水域，包括地表與地下水，可能造成不同省市、州、乃至國家間共同享有同一水資源。而基于不斷變化的國際政治格局，國際跨界水資源管理值得重點關注，因為國與國之間水域問題不僅涉及敏感且有爭議的海域主權問題，還關乎水域豐富資源的開發、利用、保護與管理，這不可避免的讓國際跨界水資源管理成為政府乃至社會關注的問題。

1我國水資源管理績效審計現狀

近年來，我國政府對水資源管理問題愈發重視，在出臺一系列法律法規的同時，國家財政不斷加大水環境保護和治理投入的力度，國務院《"十三五"生態環境保護規劃》明確提出中央財政安排水污染防治專項資金140億元，而我國水資源歸屬于全民，由國家承擔對水資源的管理責任，為了確保民眾利益與監督政府職能履行情況，審計通過審查政府財政支出，確保專項資金的合規使用，反饋政府水資源管理的經濟性、效益性和效果性，促進水資源管理的優化。目前，我國尚未有涉及跨界水資源管理績效審計的研究，但關于水資源的績效審計研究已初具規模。李芳（2011）從渭河流域的水環境治理工程績效的審計案例入手，以水資源污染問題和治理體制存在的問題為背景，研究政府采取的措施和積累的經驗，提出從專項資金的總額、使用方向、資金管理、使用情況和撥付來源五個方面對水環境治理專項資金績效審計進行研究[1]。王麗等（2013）在對水資源管理績效審計評價時使用了層次分析法，以國家審計為主體，從項目、政策、資金三方面構建了績效審計指標體系[2]。彭蘭香、李佳麗等（2015）使用綜合評價法為水資源管理績效審計評價提供了借鑒思路[3]。耿建新等（2018）對水資源審計的現狀及存在問題進行分析，結合國外研究與經驗，對未來審計方向做出規劃，提出相關問題的建議[4]。綜上所訴，我國目前針對水資源的績效審計重點在于審查專項資金與政策落實情況，同時僅局限在某一具體地區，對于跨界水資源管理研究還處于空白狀態，而M國作為一個跨界水資源管理非常有經驗的國家，通過研究其最新的相關績效審計案例，能給予我國很多啟示。

2案例分析

【摘要】

最嚴格水資源管理制度考核工作是推進落實最嚴格水資源管理制度的重要手段，通過強化水資源管理“三條紅線”的剛性約束，落實水資源管理各項制度措施，從而達到經濟社會發展水平同水資源承載能力相協調的目的。文章介紹了湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核現狀，分析了考核存在的問題，并提出建議和對策，以期進一步完善考核制度，借考核之力全面推進全省水資源管理、節約和保護工作。

【關鍵詞】

水資源管理；考核；三條紅線

隨著經濟社會的迅速發展，工業化、城鎮化進程加快，湖南省水資源時空分布不均的基本水情與生產力布局不相匹配的矛盾更加突出，加之水資源節約和保護工作相對滯后，水資源管理體制機制沒有理順等原因，水資源問題開始成為影響全省經濟社會發展的制約因素之一。按照國家關于實行最嚴格水資源管理制度的要求，湖南省進行了積極的探索和實踐，連續兩年以良好成績通過國務院對省政府的考核，并在最嚴格水資源管理制度上構建了較為完善的制度體系，于2015年首次開展了省政府對各市州政府實行最嚴格水資源管理制度的考核。從考核情況來看，最嚴格水資源管理制度考核制度體系的建立和執行還比較薄弱，全省水資源管理水平依然偏低，一定程度上影響了最嚴格水資源管理制度的全面落實。

1湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核現狀

湖南省積極貫徹落實國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》相關要求。2013年9月，湖南省人民政府印發《湖南省最嚴格水資源管理制度實施方案》，明確了全省用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數和重要江河湖泊水功能區水質達標率的階段性控制目標，要求省人民政府對各市州的水資源管理主要指標落實情況進行考核，考核結果作為市州人民政府相關領導干部和相關企業負責人綜合考核評價的重要依據，標志著湖南省正式實施最嚴格水資源管理制度。2013年11月，湖南省人民政府辦公廳印發《湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，將“三條紅線”控制目標分解到14個市州，明確了湖南省實行最嚴格水資源管理制度的考核組織、考核內容、考核方式及獎懲措施。實施方案與考核辦法相配套，構成了湖南省實行嚴格水資源管理制度的政策依據。2015年1月，湖南省水利廳會同省發改委等10個部門印發了《湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案》，明確了考核的內容、程序和評分方法，標志著湖南省實行最嚴格水資源管理制度考核制度建設的全面完成。2015年3月，湖南省水利廳全面啟動了省政府對各市州2014年度實行最嚴格水資源管理制度情況的考核。省考核工作組綜合自查、核查和現場檢查的結果，對各市州實行最嚴格水資源管理制度的情況進行了綜合評定并將考核報告上報了省人民政府，考核結果經省人民政府審定后向社會進行了公告。各市州積極貫徹落實中央、國務院和省委、省政府關于最嚴格水資源管理制度的相關要求，在省級指標分解的基礎上，均完成了轄區內“三條紅線”控制指標分解工作，全省建立了省、市、縣三級水資源管理“三條紅線”控制指標體系。各市州人民政府相繼出臺了實行最嚴格水資源管理制度實施方案及考核辦法，湘潭、永州、懷化、株洲、常德等市已開展市人民政府對縣市區人民政府實行最嚴格水資源管理制度的考核工作，考核工作正逐步在全省得到落實。同時，各市州建立了由政府主要負責人負總責的最嚴格水資源管理制度行政首長負責制和相關委局參與的考核工作機制，實現了責任到人。通過考核制度的建立和考核工作的全面開展，全省三級最嚴格水資源管理制度考核體系已初步建立。

【摘要】

婁底市是湖南省實行最嚴格水資源管理制度的首個試點市，存在季節性、區域性、工程性、水質性缺水。該市圍繞“三條紅線”控制，通過加強領導、創新機制、夯實基礎、嚴格考核、健全制度、廣泛宣傳等舉措，有效開展了實行最嚴格水資源管理制度試點的各項工作。同時，針對實踐中存在的主要問題，從水資源開發利用、節約保護、管理等方面提出建議對策。

【關鍵詞】

最嚴格水資源管理；試點；探索

2010年婁底市作為湖南省實行最嚴格水資源管理制度試點市以后，緊緊圍繞建設“三條紅線”控制，進行了一系列富有成效的初步實踐與探索。

1水資源概況

婁底地處湘中腹地，總面積8117km2，總人口444.9萬人，境內分布資江、湘江兩大水系，河長5km以上的河流有235條，建成各類水庫756座，累計包括水庫、山塘、河壩在內的16.2萬處蓄引提工程總水量12.95億m3。婁底市多年平均年降雨量1440mm，季節性變化大，多年平均天然徑流總量為69.3億m3，多年可利用水量為21.96億m3，加上過境水量可利用水資源總量為67.8億m3。全市人均水資源量約1513m3，湘江流域內人均水資源量僅為1061m3，遠低于全國及全省平均水平，也低于聯合國可持續發展委員會確定的1750m3用水緊張線。婁底市季節性、區域性、工程性、水質性缺水并存，水資源供需矛盾突出一直是制約婁底市可持續發展的主要瓶頸。

摘要：

面對我國日益嚴峻的水資源短缺狀態，中央一號文件明確提出實行最嚴格水資源管理制度，即“三條紅線”。由于種種原因，我國各級政府在水資源管理中還存在諸多問題。本文針對這些問題，在充分借鑒其他國家的水資源管理經驗基礎上，提出了最嚴格水資源管理“三條紅線”政府監管的具體實現路徑。

關鍵詞：

水資源管理；政府監管；監管機制

隨著經濟社會的迅速發展，我國的水資源短缺和水污染問題日趨嚴重［1］。面對日益嚴峻的水資源環境，2011年中央一號文件明確要求對有限的水資源進行嚴格管理，促進經濟社會的良性發展。2012年，國務院出臺了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，以中央文件要求為指導，對最嚴格的水資源管理進行了統籌安排和部署，引起了全社會對水資源問題的高度關注。最嚴格的水資源管理制度要想落到實處，政府的監管作用極為關鍵。建立健全相應的政府監管制度，保障嚴格水資源管理制度的順利實施勢在必行。

1制度實施過程中存在的主要問題

雖然我國政府已經注意到水資源管理對社會經濟發展的重要作用，并采取了一些必要的措施促進水資源監管工作，但是政府的監管制度以及這些制度的實施過程仍然存在較多問題，在實現“三條紅線”的宏觀目標上成效仍顯不足［2］。

1概述

鄂爾多斯市地處呼、包、鄂金三角地帶，是國家重要能源重化工基地。隨著鄂爾多斯市經濟社會發展，水資源短缺已成為經濟穩定增長的主要制約因素。2011年中央明確要求實行最嚴格水資源管理制度，為全面貫徹落實國家、自治區關于最嚴格水資源管理的部署要求，更為改變鄂爾多斯市的缺水形勢，鄂市必須注重制度建設和措施落實，推動最嚴格水資源管理制度落到實處，這同時也是建設水生態文明的要求。

2實行最嚴格水資源管理制度開展的主要工作

2．1初步構建最嚴格水資源管理制度框架

在充分調研的基礎上，經市人民政府2014年第9次常務會議同意制定下發了《鄂爾多斯市人民政府關于下達最嚴格水資源管理制度控制目標任務的通知》，將用水總量、用水效率和水功能區達標率等控制目標分解下達各旗區，并將水資源管理控制目標納入旗區人民政府考核指標體系。同時，為推動最嚴格水資源管理制度有效落實，市政府成立了實行最嚴格水資源管理制度考核工作領導小組，并制定了2014年考核方案，于2015年初對各旗區落實情況進行了考核，針對存在問題提出了近期工作重點，確保水資源管理控制目標圓滿完成的同時，初步構建了最嚴格水資源管理制度體系。

2．2摸清家底，組織編制水資源規劃

《鄂爾多斯市水資源可持續利用規劃》于2009年委托黃河勘測規劃設計有限公司編制，于2014年市政府批復，指導水資源開發利用、管理、保護和監督工作，為使水資源規劃適應“三條紅線”各項指標要求，編制單位正在對規劃進行修編。同時，積極開展各工業園區規劃水資源論證工作，從產業結構上避免高耗水、高污染、低效率，合理配置生活、生產和生態用水，以水定發展。