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摘要:
自2004年我國實行政策性農業保險以來，財政補貼在促進農業保險發展過程中發揮了重要作用，并取得積極效果。然而，從補貼資金的效率看，現行農業保險補貼政策仍有改進空間。“以獎代補”支持開展農產品保險政策，有利于提高經營激勵效果、促進保險公司有效競爭，進而提高農業保險市場整體發展水平，更好地發揮補貼資金的激勵作用和使用效果。
關鍵詞:
以獎代補;農業保險;補貼
我國政策性農業保險自2004年實施以來，經歷了四個發展階段:地區主導試點階段(2004～2006年)、中央主導試點階段(2007～2009年)、加快發展階段(2010～2012年)和健全完善階段(2013年至今)，從政策執行效果看，財政補貼政策對促進農業保險的發展發揮了重要作用，并取得積極效果。但現行的補貼政策仍存在一些弊端。如，保險公司創新活動受補貼政策影響較大，保險公司更傾向經營有補貼的險種，對非補貼險種的研發不夠，導致保險產品不能滿足農戶需求;［1］補貼過于平均、激勵不足，不利于保險公司間的競爭;補貼資金涉及政府層級過多，資金發放滯后，使用效率不高，［2］等等。“以獎代補”支持開展農產品保險政策，有利于打破“平均主義”、提高經營激勵、轉變政府職能、促進保險公司有效競爭、提升保險公司研發創新能力，進而提高農業保險市場整體發展水平，增強農業經營主體抵御風險和恢復生產的能力。
一、“以獎代補”政策的實施機理及面臨的問題
(一)“以獎代補”政策實施機理及作用
“以獎代補”是把專項經費集中起來重點使用，對政府要求的某個項目完成比較好的地區、單位或個體以獎勵的方式給予補助的資金分配管理辦法。［3］“以獎代補”創新了財政補貼政策的新模式，促進很多準公共領域的良性、持續發展，能在一定程度上解決扶持資金太過分散出現“撒胡椒面”的問題。近些年，該政策在“三農”領域得到廣泛應用，也取得良好的政策效果?？傮w看，“以獎代補”政策具有以下優勢:
1.有效提高政策實施效果。“以獎代補”將補貼資金發放從政策實施的前端轉移到后端，或采取邊實施邊補貼的階段性補貼方式，彌補了傳統補貼政策補貼發放過早、不利于對政策實施監管的缺點。這種事后獎勵的方式有助于政府有效監管和控制項目實施過程和結果。對項目執行主體來說，該政策的激勵作用一直貫穿整個實施過程，不達標意味著獎勵減少甚至無法獲得獎勵，因而執行主體將嚴格按照標準執行項目，這不但能降低政策監管成本，還能提高政策實施效果。
2.調動參與者的積極性和能動性。與傳統補貼政策相比，“以獎代補”是一種彈性較強的引導性政策，能為參與者提供更大的能動空間。該政策弱化了實施的強制性，更尊重參與者的意愿，參與者根據自己的實際情況和意愿決定是否參與及參與的程度。另外，“以獎代補”打破傳統補貼的“一刀切”和平均主義，依據“誰勞誰得、多勞多得”給予參與者獎勵，充分調動參與者的積極性。即如果把傳統的補貼看做是單純的輸血，那么“以獎代補”則更多的是增強造血功能。［4］
3.實現互補優勢。“以獎代補”模式實質是一種PPP模式(公私合營模式)，在該模式下，個人、私營企業、其他組織與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。其中，政府更多承擔引導者和服務者角色，個人、企業等更多扮演主導者和執行者角色。通過角色轉換，可使項目建設減少政府過多的行政干預，促進個人、企業等發揮更大能動性，也可最大限度發揮政府在行政、執法、信息等方面的優勢和個人、企業等在自身經營管理上的優勢，實現優勢互補。可見，“以獎代補”有利于政府簡政放權、轉變職能。［5］
4.提高財政資金使用效率。首先，“以獎代補”政策在實施之前，相關政府部門會制定明確的獎補標準，項目完成后嚴格按照標準對執行結果進行考核，只有達到標準，才能對執行主體給予獎勵，這就做到?？顚Ｓ茫谳^大程度上預防出現補貼資金亂用現象。其次，“以獎代補”資金往往是由較高級別的政府部門直接發放到終端參與執行單位或個人手中，因此能減少獎補資金在上下級政府部門之間的流轉環節，防止資金流失，提高資金的使用效率。
(二)“以獎代補”政策的適用領域
1.“準公共物品”市場失靈的領域。從國內實踐看，“以獎代補”政策工具廣泛應用于農村基礎設施建設、農村金融、農村土地整治、環境治理、自然資源開發利用等領域，這些領域大多提供各種準公共物品。理論上，準公共物品的供給往往存在市場失靈，需要政府這只“看得見的手”加以調控。然而，完全由政府部門提供準公共物品也面臨低效率和不公平問題。“以獎代補”政策工具是將準公共物品的供給由公共部門轉嫁給私人部門，事后再對私人部門給予獎勵，這樣能有效促進公共物品供給市場中私人部門的有效競爭，在保證準公共物品充分供給的同時，提高財政資金效率。
2.存在信息不對稱的領域。信息不對稱的存在是“以獎代補”政策工具的另一項適用領域。我國農業生產存在規模小、經營分散、組織化程度低等特點，加上我國農業信息服務體系發展滯后，［6］政府部門很難及時、充分了解“三農”真實信息，在向農業領域提供準公共物品時通常面臨很高的信息獲取成本。信息不對稱在一定程度上影響政策制定和執行效果。“以獎代補”將準公共物品的供給由政府公共部門轉交給私人部門，后者往往身處“三農”領域第一線，熟悉公共物品需求者信息，不僅信息充分而且獲取成本較低，在獲取信息方面也具有比較優勢。如，在農地整治中，政府難以了解每位農民對整治耕地的具體需求，強制整治土地成本高、效率低，而農民因為完全掌握自身信息，并且了解村民的信息，能有效降低信息不對稱程度，因而在土地整治成本和效率方面更有優勢。
3.目標群體需求差異較大的領域。實踐表明，“以獎代補”政策工具往往適用于目標群體需求差異較大，至少是不完全相等的領域。如，在對農民購買農機給予獎補時，平原和山區的農民對農機的需求種類和大小要求存在差異，如果不考慮具體需求而設定唯一的補貼標準，就會降低目標群體的積極性，不利于政策有效實施。［7］但如果目標群體需求差異較大，利用“以獎代補”政策工具區別對待差異化需求，就能夠打破平均主義，提高政策實施效果。當然，“以獎代補”能否成功實施，除了考慮其適用領域之外，還需要考慮財政資金的支持力度、精準聚焦、有效瞄準等其他條件。
(三)“以獎代補”政策執行中面臨的主要問題
雖然與傳統補貼政策工具相比，“以獎代補”政策具有諸多優點，并在許多領域中得到廣泛應用，但其在實踐中仍面臨一些問題。首先，獎補發揮的激勵作用不夠充分。目前，獎補資金規模還處于較低水平，獎補比例不高，在一定程度上影響參與者的積極性，獎補應有的激勵效果尚未有效發揮。其次，政策目標群體瞄準不夠精確，存在目標群體與實際相脫節的現象，有些應被選定為目標群體的對象卻被排除在外。再次，獎補資金管理與審批還存在一些問題，主要表現在兩方面:一是獎補資金管理困難，有的獎補資金來自多個部門，存在資金交叉管理和重復申請等現象。［8］二是對建成項目的考核、審批過程存在尋租行為。“以獎代補”制定嚴格標準進行補貼，是為保障項目實施的公平性，但在實際操作中，少數工作人員利用職務便利讓不達標項目得到補助，不利于項目實施，并引起不公平問題。最后，政策宣傳不到位。“以獎代補”作為新的政策工具，參與者往往不了解，如果存在政策宣傳不到位或曲解政策等現象，會影響政策實施的效果。
二、“以獎代補”政策在農業保險中應用的可行性
“以獎代補”政策工具在農業保險補貼政策領域具有一定的適用性，因為農業保險符合該政策工具適用領域的諸多條件。首先，農業保險是一種具有正外部性、介于公共物品和私人物品之間的物品，具有準公共物品的性質，農業保險的高風險和高成本導致其有效供給的不足，這必然要求獲得政府補貼和扶持。［9］其次，農戶對農業保險產品的需求有很大差異，農戶會根據他們種植或養殖的品種及所在地區自然風險發生的種類等因素，選擇他們需求的保險產品。再次，農業保險運作中存在的信息不對稱導致道德風險和逆向選擇現象，同時政府在對農業保險補貼時也面臨信息不對稱，這將降低補貼資金的實施效果。農業保險的上述特性與“以獎代補”的適用領域相吻合，為“以獎代補”政策在農業保險中的應用創造了條件。同時，從國家宏觀政策、財政支持和已有實踐等方面看，“以獎代補”在農業保險中具有可行性。首先，有利的宏觀政策環境。自我國實施政策性農業保險以來，農業保險補貼政策不斷完善，先后經歷了從地方政府補貼到中央政府補貼，從試點地區補貼到全國范圍補貼，從種植業部分險種補貼到養殖業、森林、藏區品種多個險種補貼的變化。而“以獎代補”政策工具將是對現行農業保險補貼政策的一次創新和補充，符合國家嘗試新的農險補貼方式、提高補貼效果的總體方向。同時，“以獎代補”政策有利于充分發揮公私合營模式優勢，減少行政干預，給予農險公司更多的自主經營空間，并有利于轉變政府職能。其次，有力的財政支持。隨著國民經濟發展，我國進入工業反哺農業的發展階段，財政對農業領域的投入將不斷增加。農業保險作為重要的農業風險分散工具，得到各級政府高度重視，中央財政支持力度也不斷加強，這為“以獎代補”應用于農業保險提供有力的保障。2007～2015年，中央財政共撥付保費補貼資金780多億元，年均增長27%。受補貼政策激勵，我國農業保險市場發展迅速，保費收入從2004年的3.77億元增加到2014年的325.7億元。最后，已積累豐富的實踐經驗。我國在其他領域有著豐富的“以獎代補”實施經驗。早在1991年，山西省交口縣就將“以獎代補”應用于小流域綜合治理，對效果好的承包戶給予獎勵，使該縣的水土流失問題得到很好的治理。［10］近些年，“以獎代補”在農業領域和非農業準公共領域得到廣泛應用:重慶市、廣西壯族自治區、福建省的農村土地治理，江西省的農機維修中心建設，交通運輸部的交通運輸節能減排項目都采取“以獎代補”政策并取得良好效果。這些成功范例為“以獎代補”應用于農業保險補貼領域提供了很好的借鑒。
三、“以獎代補”應用于農業保險領域的建議
理論上，“以獎代補”政策工具如果應用于農業保險補貼領域，具有較好的適用性和可行性。實踐中，在農業保險補貼領域嘗試“以獎代補”政策需要重點關注以下幾點:
(一)制定總體規劃，明確獎補標準
合理的總體規劃和明確的獎補標準是“以獎代補”政策有效實施的前提。“以獎代補”是對傳統補貼政策的創新，但仍依托于傳統的補貼政策。因此，“以獎代補”應在原有農險補貼政策的基礎上實施。在制定標準時，應考慮不同地區的實際情況，不能“一刀切”。但同一地區、同一險種的獎勵標準應統一，不宜設置多重標準，確保公平。
(二)加強政策宣傳
政策能否被廣泛深入宣傳往往影響政策執行效果。“以獎代補”作為農業保險領域的創新型政策，應加大對地方政府和農業保險公司的宣傳，使他們了解“以獎代補”的政策內涵和特點。同時，應對政策執行人員進行輔導，使其深入了解即將執行的政策，這有利于政策目標的實現。政策性農業保險在我國發展的時間不長，農民對農業保險的意識不強，應進一步加強宣傳，使農民充分認識到農業保險的重要性，激發其參保的內在需求。
(三)注重試點工作
政策試點是新政策全面推廣實施的重要環節。“以獎代補”政策在試點時需充分認識我國中東西部地區的經濟發展、農業發展、風險狀況的不同，以及農業保險在險種和區域方面存在的差異性特征。因此，試點時，應充分考慮地區的代表性?？蛇m當多選擇試點地區或延長試點時間，避免因個別典型而造成錯誤的結論。
(四)強化資金監管
依托現有農業保險管理體系，設立農業保險“以獎代補”資金監管部門。具體看，業務監督部門可由省級相關政府部門和試點地區政府部門聯合組成，負責對試點地區農業保險機構的承保情況進行嚴格考核。獎勵資金的管理部門可設在試點地區的財政部門，由財政部門負責獎補資金的發放，對考核合格、符合獎勵標準的保險機構進行獎勵，并對獎勵結果進行公示。全流程要確保獎勵資金管理和運作的透明。
(五)鼓勵創新保險品種
設立獎補資金，獎勵開發適用于當地自然條件、農業發展新險種的農業保險公司。這能改善保險公司過分依賴財政補貼的弊端，鼓勵農險公司開發滿足當地農民需求的新險種，給保險公司更多自主經營的權利，有利于保險公司間的競爭，進一步促進農業保險市場的發展。
作者：呂開宇 張馳 李春肖 單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所
參考文獻:
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