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摘要：
文章以理論研究和實地調查相結合的方法，對小型農田水利設施的供給全過程中的問題進行了全面調查研究。在充分借鑒國外經驗的基礎上，結合公共產品理論、公共選擇理論以及協同治理理論，構建出小型農田水利的多中心協同治理模式，為小型農田水利設施治理領域提供可以借鑒的有效范式。
關鍵詞：
農田水利設施；優化治理；協同治理
水是生命之源，農業是立國之本，國家歷來十分重視農田水利的建設與發展。由于規模小、分布分散的家庭式生產仍是我國農業生產的主要形式，小型農田水利設施在我國的農業生產中具有重要地位。雖然國家近年來在小型農田水利建設領域投入巨大，但是我國的小型農田水利設施供給仍然面臨一系列困境。具體而言，主要存在投入機制不健全、供給模式不合理和配套制度不完善的問題。在此背景下，創新小型農田水利治理模式，實現小型農田水利設施優化治理勢在必行［1］。
1構建小型農田水利多中心協同治理的必要性
1．1各治理主體獨立治理力量不足
小型農田水利設施工程規模雖小，但是卻涉及到政府部門、用水戶以及用水和供水組織等多方面的利益［2］。面對分布極為分散但是整體需求巨大的小型農田水利設施，任何相關利益主體試圖單方面進行治理無疑均顯得力量不足，無論是理論上還是實踐上都是不可行的。由此可見，要實現小型農田水利設施的優化治理，必須要上述相關方的協同治理。
1．2小型農田水利設施供給的復雜性
小型農田水利設施涉及的供給主體多，治理難度大，這些部門缺乏交流協作，極易造成推諉和扯皮現象。另一方面，隨著農業水利科技的不斷發展，小型農田水利設施的建設規模和技術含量也在不斷提升?，F代小型農田水利設施從供給、規劃到建設、投入所涉及的環節不斷增多，任何部門都難以承擔現代農業水利技術發展的目標要求，這就需要各相關方協作完成治理工作。
1．3協同治理是現代社會的發展趨向
隨著工業化程度的不斷加深，我們的社會結構和管理方式也面臨著深刻的變革，傳統的管理模式已經不能適應現代社會的發展要求。在這種時代背景下，以政府公共部門為主導，多中心廣泛參與的治理模式已經被廣泛應用于公共事務管理領域。小型農田水利設施是農村地區重要的公共產品，對其進行協同治理，是現代社會發展的必然要求。
2小型農田水利設施治理的國外經驗借鑒
鑒于水利設施對農業發展的重要作用，世界各國均十分重視小型農田水利建設和后期管理，并根據自身的國情特點建立了相應的政策體系。通過對美國、日本、歐盟、印度等世界主要國家和地區在小型農田水利設施建管領域的經驗分析，得到如下幾方面有益啟示。
2．1強化政府作用，積極吸收社會資本
從世界各國的投融資模式來看，都堅持小型農田水利設施的公共產品屬性和公益性特征，認同其在農業生產中的基礎地位［3］。因此，各國均將小型農田水利設施建設納入政府財政投入，充分體現出政府在小型農田水利建設中的主導作用。例如，在美國60％以上的農田水利項目屬于政府財政投資，而私人投資比例約為40％。同時，美國還建立了農田水利設施建設與維護的法律體系，保證政府投資或補貼資金的效益發揮。在政府主導農田水利建設和管理的前提下，世界主要國家都積極吸納社會資本參與小型農田水利建設，以彌補政府投入的不足。例如，印度政府逐年加大資金補償力度，引導本國農民積極參與小型農田水利建設。農民自己打井由政府提供貸款，并無償補助30％，對末級渠系或小型水源、灌區的建設和改造，政府無償補助50％，這些措施極大增強了該國農民投資農村小型水利工程建設的熱情。
2．2充分發揮農民用水者協會的作用
從世界各國的經驗來看，大多數國家的農民用水者協會都在小型農田水利工程供給領域發揮著重要作用。以西班牙為例，該國采取的是中央與地方適當分權，政府部門與民間分工合作的小型農田水利管理模式。其中，政府主要負責農田水利政策的制定和實施監督，一些大型水利工程的建設和管理。該國的用水者協會歷史悠久，具有完整的組織機構和運行制度。農民具有較強的參與意識，可以通過用水戶協會參與小型水利工程的建設和管理。此外，該國的《水法》也賦予用水者協會相當程度的行政法律權限，擁有水費收取和部分強制性法律權利。再比如，美國擁有發達的灌溉行業協會，協會成員由供水者、用水者以及科研機構組成。灌區行業協會以及下屬的灌區董事會可以根據農戶的土地情況，確定其用水權、用水量以及用水優先等級［4］。
2．3加快農田水利領域的立法進程
世界農業發達國家一般都形成了比較完備的農田水利法律體系。例如美國的《墾物法》、西班牙的《水法》以及日本的《土地改良法》都對農田水利工程的建設與管理進行了詳細的規定，同時還構建出一套完整、詳盡的實施細則。與國外相比，我國在農田水利建設領域的立法建設明顯滯后，已經難以適應新時期農田水利建設與管理的實際需要。因此，應積極推進農田水利領域的立法進程，為小型農田水利設施建設和后期管理提供法理依據。
3小型農田水利的多中心協同治理模式構建
3．1協同治理三維目標體系的構建
在小型農田水利設施供給的實施階段，各相關方的利益訴求往往并不一致，因此構建統一的目標體系就成為協同治理的重要基礎和先決條件。在目標體系的構建過程中，要本著科學性、系統性以及可操作性的原則，盡力實現各方利益的平衡化和最大化，以充分發揮激勵作用，實現協同治理。本次研究嘗試構建一種小型農田水利供給全周期、全要素、全人員的目標體系，基于投入、過程和效果三個維度，嘗試對小型農田水利設施的供給目標進行進一步細化和分解。
3．2協同治理組織機制的構建
鑒于我國小型農田水利設施供給領域存在的問題，要實現上節中構建的三維目標體系，必須依靠政府、農戶、涉農企業的多方參與、多方投入的新型協同供給機制。
3．2．1明確政府的主導地位
小型農田水利設施是農村地區最重要的公共服務產品，對農業生產和農村地區的經濟建設具有重要作用［5］。因此，各級政府應負有小型農田水利建設的主導責任，通過中央政府—地方政府—基層政府之間的相互協作和層級優化，界定各方的利益和職責。首先，中央政府的作用主要在于政策決策方面，做好小型農田水利設施供給的頂層設計。例如，要努力破除城鄉二元結構，依靠工業對農業的反哺，引導人力和資本向小型農田水利建設領域流動。其次，地方政府應該積極探索小型農田水利設施投入和供給的配套機制。在地方政府財政較為緊張的現實情況下，要采取必要措施拓寬融資渠道。例如，可以通過推進小型水利設施產權改革和相關的稅收優惠政策鼓勵社會資金進入該領域。最后，基層政府要做好小型農田水利設施的具體規劃和選址工作，認真聽取項目服務區農民的需求和意見，將有限的建設資金用到實處。
3．2．2發揮基層組織的整合作用
在我國城市化進程不斷加快的背景下，基層鄉村組織的社會功能逐步趨于弱化。在多中心協同治理機制下，有必要對基層組織進行合理重構，以恢復其在小型農田水利供給過程中的積極作用。具體而言，應該做好鄉村基層組織的民意表達和監督機制，改革其工作方法和工作程序，為小型農田水利設施的優化供給提供堅實的基層組織保障。
3．2．3支持農戶或用水組織的自治
農戶和用水組織是小型農田水利設施的直接使用者和受益者，他們在小型農田水利設施建設和管理中的積極作用應該充分發揮出來。各級政府要借鑒國外經驗，營造良好的政策環境和社會氛圍，鼓勵農戶或用水組織自治；在不違背法律和國家政策的前提下，適當對這些自治組織“放權”。農戶和用水組織要基于政府的政策支持，根據農業生產的實際需求決定小型農田水利設施的投入、配合政府的規劃建設，實現對小型農田水利設施建設和發展的有效參與。
3．3構建協同治理的投入機制
3．3．1發揮制度創新的驅動作用
在小型水利工程建設和管理實踐中，要著力推進體制機制的創新，破除小型農田水利設施建設與管理領域的陳舊性制度障礙［6］。在做好小型農田水利設施供給的前提下，積極引導相關配套制度的建設與改革。例如農業的經營方式、結構調整以社會綜合治理等相關領域的制度創新。通過制度創新，不斷驅動小型農田水利供給領域的投入。
3．3．2發揮政府財政資金的主體地位
小型農田水利設施的公共屬性決定了政府必須是有效的投資主體，而我國農村經濟相對落后的具體國情也決定了加大對小型農田水利設施投入是政府不可推卸的責任。當前，我國小型農田水利設施建設和管理中的政府財政資金包括各級財政的專項資金和補貼以及各部門的項目資金。鑒于項目資金穩定性較差，建議將小型農田水利建設和管理資金納入各級政府的財政預算，并逐步形成穩定、適度的規模。
3．3．3增強農戶的投入意識
農戶是小型農田水利設施的最終用戶和主要受益者，理應承擔起相應的投入與管理責任［7］。各級政府可以借鑒印度的成熟經驗，結合我國的國情和本地實際，充分利用政策和貨幣措施，降低投資人的投資風險。這樣不僅可以降低政府的財政壓力，還能夠為農民創造一定的就業機會。
3．3．4引入市場化投資主體
為了進一步提高小型農田水利設施供給的有效性，政府可以通過政策引導適當引進市場化投資主體，構建起覆蓋政府、農戶與民間資本的小型農田水利設施市場供給機制［8］。例如，可以借鑒美國的經驗，通過稅收優惠措施吸引市場主體參與小型農田水利開發和后期管理。例如，可以在招標過程中，將水利設施建設權與管護責任進行捆綁招標，徹底解決水利設施的建后管理問題，保證這些小型農田水利設施的持續、正常運行。
4結語
我國是農業大國，小型農田水利設施是關乎農業發展和農民增收的重要公共服務產品。盡管我國在不斷加大小型農田水利設施領域的投資力度，但是其建設與管理仍然困難重重。針對小型農田水利設施供給過程中面臨的主要問題，本文構建了小型農田水利設施的多中心協同治理模式，對小型農田水利設施的優化治理提供有益借鑒。當然，小型農田水利設施建設與管理涉及范圍廣，內涵極為復雜，本文提出的框架思想還需要依據具體的管理實踐進行進一步深化研究。
作者：趙小龍 單位：營口水文局
參考文獻：
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