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摘要:以分析山東省小型農田水利工程建設中存在的主要問題為出發點，提出針對建設資金籌集、合理規劃工程布局和完善工程建管體制為主要內容的應對策略。
關鍵詞:小型;農田水利工程;建設現狀;應對策略
0引言
農田水利工程主要包括農田中的渠道工程、截流提水工程和水土保持工程等，其作為應對農業抗旱防澇的關鍵設施，小型農田水利工程更是生產發展和農戶增收的首要保證，其更關系到農戶生活水平和生活質量的穩步提高。在國家農業稅費制度改革和機構調整期間，小型農田水利工程的建設出現了停滯的現象，部分地區甚至出現了“開倒車”的現象。為此，探究小型農田水利工程建設和項目推進過程中存在的主要問題，并從中尋求相應的應對策略，成為穩固和提高小型農田水利工程建設的必經之路。
1山東省小型農田水利工程概況
1.1小型農田水利工程
小型農田水利工程是指用引、蓄、提和排等方式給農田提供灌溉與排除農田余水的工程，具體要求如表1所示。
1.2建設成就
自2010年起水利部全面推行小型農田水利重點縣建設行動以來，截至2017年，山東省共有68個縣(區)獲此殊榮，其中8個縣(區)被評為高效節水灌溉試點縣，而在這過程中山東省各地建成了大批小型農田水利設施。通過上述小型農田水利工程的建設和整治，山東省新增恢復改善灌溉面積434萬hm2，增加蓄提引水能力4.2億t，為農業增產增收奠定了基礎。
2存在的問題
2.1小型工程建設與大中型工程建設嚴重脫節
隨著我國政府職能管理體制出現了大規模調整，山東省境內絕大部分小型農田水利工程的建設與監管主體從水利部門劃歸山東省農業廳管理，而大中型灌區水利工程的建設和管理職能卻依舊在山東省水利廳。同時，山東省農業廳普遍采取了“以獎代補”的形式來作為促進小型農田水利工程建設推進的速度。雖然該項舉措在推行之初極大地鼓勵了農戶自行建設小型農田水利工程的積極性，但經過數年的“以獎代補”政策后，山東省內不少地區農業部門發現其中大部分小型水利工程是農戶在自家農田范圍內開挖的灌溉井。據測算開挖一口灌溉井的成本大致在5000～10000元不等，通過農業部門的“以獎代補”后每口灌溉井能獲得2000～4000元的補償，而農戶在開挖灌溉井后無需再從大中型水利工程中進行取水。長此以往，由中央或地方水利資金建設的大中型農田水利設施無法發揮其集約化和高效化的灌溉作用，造成了大量國有資產的浪費，而大規模開采地下水資源則會導致部分地下水資源缺乏的地區出現農田下陷等次生災害［1］。另外，由農戶主導的小型農田水利工程建設項目往往缺少相關科學的規劃與論證，使得其與國家水利部門主導的大中型農田水利工程之間無法進行有效的銜接，致使兩種不同形式的農田水利工程之間從原本的協同協作向互相競爭與互相牽制的關系轉變，從而使得山東省內農田水利系統由一個系統性的整體割裂成零星的小號，其農業抗災能力大幅下降。
2.2工程建設群眾參與度較低
新中國成立初期，我國各地農村興起了一股新修農田水利的浪潮，“紅旗渠”的偉大精神影響了一大批農戶積極投身農田水利建設，至今山東省內的灌溉渠道都是在那段時期建成的。而在當時除了水利部門謀劃項目建設內容外，各地的農戶不僅積極參與項目策劃，而且將農田水利設施當作自己的“財物”出工出力。目前，山東省的小型農田水利工程除了農戶自行出資外，還有一大部分屬于當地政府每年按照上級部門或本級工作任務安排進行修建，由于目前山東農村水利基層管理人員存在配置不足的情況，日常繁重的各項工作任務使其無法在小型農田水利工程項目策劃階段去田間現場走訪農戶，傾聽其對于小型水利工程的實際建設需求，致使部分工程項目建成后未能發揮真正的功效，甚至出現項目重復建設的問題。部分農戶因無效的工程反復影響農業生產，以至于產生了抵觸情緒，在工程施工機械進場時進行阻撓［2］。
2.3工程建設資金缺口較大
目前，山東小型農田水利工程的建設資金主要來源于各級政府和水利部門的專項撥款，而村域范圍內的經濟合作社和農戶自籌資金也逐步成為部分農村集體經濟較為發達地區工程建設資金的新來源。由于自農業稅費制度改革之后，原本由農戶承擔的部分渠道清理、河塘清淤和設施保養等工作不再由農戶承擔，由于稅費改革后“兩工”制度的徹底變革，各級水利部門加大了“民辦公助、以獎代補”工作的補助，但水利工程建設資金缺口卻進一步擴大［3］。同時，在山東省內陸經濟欠發達地區地方政府或各級鄉鎮的籌資能力差，即便國家或省市對小型農田水利工程建設提供了較高的補助標準，但當地政府或各級鄉鎮依舊無力保障相關工程配套資金，從而致使大量農田水利工程長期處于年久失修的狀態，而國家和省市的補助資金亦只能“躺”在市或縣一級水利部門的資金賬號中無法發揮其真正的增產保收作用。
3改進策略
3.1加快小型農田水利工程規劃
該文已經對山東省部分小型農田水利工程盲目建設所造成的危害進行了深入的分析，故擁有系統性和遠近結合的小型農田水利工程建設規劃十分必要。首先，完善的水利工程建設規劃必須具備可操作性，在其編制過程中應以各地的農田水利設施、農業生產格局和氣候環境因素等客觀條件為依據，并根據當地的工程建設費用保障能力選擇切實可行的各類工程建設指標。山東各地縣一級的水利部門必須作為該項工程建設規劃編制工作的責任主體，切實履行好相關指標核準與規劃目標確認等各項工作，并委托具有相應水利工程規劃編制咨詢資質的設計單位完成規劃編制任務。同時，縣區的市級水利行政部門也應當做好相關的技術指導工作，尤其是當建設規劃中涉及跨縣區建設工程項目時，市級水利部門亦做好相關協調統籌工作。其次，所編制的建設規劃必須多次公開征求規劃范圍內農田水利站及農業生產大戶的意見以及建議，從中篩選出部分合理化建議并將其融入規劃之中。同時，各縣的規劃、農業、財政和水利等部門共同對工程建設規劃進行審核。其中財政與水利部門將共同針對建設資金預備情況進行核實，一旦工程建設規劃予以通過則必須依據其中相關建設目標和任務安排和籌措相應的資金，以便規劃真正落實到位。最后，在規劃編制過程中還應具有一定的系統性和前瞻性，在編制縣一級工程規劃時應當充分利用現有的大中型農田水利設施，而針對部分在建或已規劃的大中型農田水利設施則需在規劃中做出明確的近遠期利用方案。另外，在編制時也應當對當地農業發展的前景進行預估，從而適當增補水利工程的建設內容和實施方式。
3.2規范小型農田水利工程建管體制
目前，山東省內小型農田水利工程的建設管理工作主要由農村基層水利站承擔，但當前山東省各地基層水利站的機構設置與人員編制構成較為復雜，部分行政管理類的事務卻由編外人員負責，工作的完成效果較差。因此，山東省各地應當對基層水利站的管理體制進行梳理，根據水利站的工作職責將其定義為公益性事業單位，并將其作為各項水利行政管理部門的下設機構，全部實現“定職能、定機構、定編制”。以保障農田各類灌排設施良性運行為首要原則，積極探索和試點農業水價綜合改革，其中農業灌排設施的建設由地方財政適當補助而其日常運行和維護費用由當地農戶自行分攤。鑒于小型農田水利工程建設項目往往具備一定的示范和引領作用，同時兼具著一定的社會、經濟和生態效應，僅僅通過普通的評價體制與方法無法對其建設成果進行較為科學和全面的評價。因此，建立一套完善的工程績效評價體系不僅有利于對現有的工程項目進行有效評價，而且在評價的過程中也易于分析和總結目前工程中存在的各種問題，以便在后續的工程建設中予以糾正。一套完善的評價體系必須由許多評價指標組成，筆者認為將農田灌溉系數和水利用系數作為評判水利工程績效評價的首要指標十分必要。農田灌溉系數和水利用系數是指農田灌區從水源引水到農作物吸收利用水的過程中水資源的利用程度，其不僅能夠集中反映整個農田灌溉工程中各類渠道的滲水率、漏水率以及蒸發量等工程建設質量，而且還能較為客觀地反映該地區的農業灌溉技術水平和用水管理能力。同時，工程績效評價涉及農業、水利和國土等多家部門，而不同部門在專業職能設置上有所側重，因此組建一支專業程度高與綜合水平強的評價專家隊伍也是開展工程績效評價的重要保障。另外，為了提高基層水利部門工程的策劃和建設實施能力，在確保人員編制的前提下，積極引進農田水利專業人才，并定期對所有專業技術人員進行培訓，從而確?；鶎铀块T的隊伍建設。
3.3積極籌劃小型農田水利工程建設資金
以往由政府所投資建設小型農田水利工程，其建設資金的籌集和撥付是經過當地財政和發改委等多家部門進行商討和籌劃，在完成項目建議書和可行性調研之后，農田水利部門提交相應的工程項目請示，待當地發改委部門予以批復后，財政部門才將全部批復內容所涉及的建設資金劃轉給水利部門。隨著小型農田水利工程建設主體的多元化，由政府統一出資修建的局面也向眾人拾柴火焰高的方向轉變。為此，積極籌劃建設資金成為了推進小型農田水利工程建設的必要保障。自2005年開始，中央及山東省水利廳專門下發了關于要求設置專項小型農田水利設施建設補助資金，將其作為山東省農業稅費改革后農田水利建設資金缺乏的重要補充手段。在這之后近10年時間內，中央和省級補助資金在小型農田水利工程建設中起到了積極的作用，尤其是山東省內陸地區在地方財政并不寬裕的狀態下，上述兩部分補助資金真正起到了“雪中送炭”的效果，為保障山東省內陸地區的農戶進行產業脫貧提供了重要保障。而在山東省東部沿海地區較為寬裕的地方財政尚能保證農田水利建設的基本資金需求。為此，山東省東部沿海地區的縣市兩級水利部門往往將其作為農田水利工程提標改造項目的專項補助資金，從而引導當地農戶以提高農業水資源灌溉利用率為目標開展相關建設工作［5］。為此，建議進一步擴大中央和省級補助資金的規模、補助范圍和補助比例，并同時適當向山東省經濟欠發達的地區進行傾斜，如將山東省主要糧食產區的小型農田水利工程建設補助率提升至50%。在山東省東部地區，則應當以當地農田灌溉系數的提升作為發放相關補助的重要依據。同時，鑒于目前許多農村基層水利員大多為編制外人員，在對工程建設進行補助時，還可適當預留部分經費作為其工作績效的獎勵，并根據其工作開展情況進行獎勵。另外，縣級政府在年度水利建設經費預算審核時，應當根據當地財政收入情況予以逐年遞增，從而進一步增強對工程建設的資金支持力度。在我國進入WTO后，國際糧農組織每年都會向我國發放一定數量的低息甚至是無息的農業貸款，為我國部分農業設施的更新換代提供幫助，其中的較大一部分被用于農田水利建設。為此，山東省各地政府可充分借鑒相關農業貸款政策的申請與發放標準，部分地方財政較為寬裕的地區采取由政府提供低息或無息貸款用于工程建設。而在地方財政較為緊張的地區則采取政府補貼部分或全部貸款利息，以擴大小型農田水利工程建設資金的來源。目前，隨著國家機構職能調整和對農業生產的重視程度越來越高，國土、農業、水利和環境等多家部門紛紛出臺對于農業水資源利用率的具體要求和目標，并安排了專項資金進行落實。為此，山東省各地小型農田水利工程建設應當將項目的建設內容與上述評比的指標相匹配，從而進一步爭取各個部門的相關補助資金。另外，通過公私合作制、股份制和合伙制形式，穩步推進小型農田水利工程建設的市場化，積極引導社會資本投入工程建設之中，如近期較為流行的PPP政府購買服務模式，采用企業或集體投資建設水利工程項目，而政府或當地村集體以每年收取的灌溉用水費作為購買相關水利服務的費用來源。
4結束語
農田水利建設作為新農村建設的重要組成部分，對于農戶增產增收、農村生態環境穩定與農業產業結構調整息息相關。通過不斷加大山東省各級政府與民間資本對小型農田水利工程建設的投入，從而使其建設項目進入一個良性發展的狀態，最終將水資源管理作為加快轉變經濟發展的戰略舉措。
作者:周波 甄樹鋒 單位:山東黃河工程集團有限公司
