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［摘要］我國實行分權制改革后，地方政府財權和事權嚴重不匹配的矛盾仍然存在，這也是引起我國地方政府間存在稅收競爭的主要原因。我國地方政府間的稅收競爭是在我國當前不太完善的體制機制和并不完全成熟的社會主義市場經濟條件下形成的，基于此，地方政府官員會以本轄區和自身的利益最大化為原則，制定相應的稅收優惠政策、劃分有利的稅權格局、促進要素資源流動等，以吸引資本流入本地區，但這種做法加劇了環境的污染。通過分析地方政府稅收競爭的表現形式，闡述稅收惡性競爭的現狀及其危害。
［關鍵詞］地方政府；稅收競爭；環境污染
改革開放以來，中國經濟總量迅速擴張，人民生活水平有了較大提高。工業化、城鎮化進程加快，使得我國在粗放型經濟增長方式的帶動下，尤其是GDP持續高效增長使中國成為最大的發展中國家。而且我國實行財政分權改革以來，地方政府的獨立經濟地位大大加強，促使國內稅收競爭日益激烈，這些都不可避免地帶來了環境污染。近年來，霧霾天氣、飲水安全、土壤污染等環境污染問題形勢越來越嚴峻，也損害生態的自我修復系統。因為近年來地方政府間為謀求經濟快速發展和政府官員“唯GDP”的政績考核觀，使得地區間稅收競爭狀況也愈演愈烈，稅收競爭不但會造成地方稅收收入的減少、征繳稅收秩序混亂，還會影響我國社會經濟與區域的不協調發展，產業重復性、同質性嚴重，以及經濟的不平等和稅負扭曲加劇生態資源消耗和惡化問題。因此應積極采取減排等控制措施，轉變以環境質量為導向的經濟發展方式，全面治理環境污染，才能實現綠色健康發展，建設美麗中國。
1稅收競爭的成因
1.1不徹底的分稅制
自我國1994年實行分稅制改革后，在一定程度上緩解了我國地方政府在財權與事權不統一的矛盾，但并沒有真正解決地方政府財權與事權錯位問題。不徹底的分稅制加之我國地方稅系和稅權不完善，造成地方財力不足，致使地方政府被迫參加稅收競爭，在競爭過程中采用非法手段，很可能引起競爭過程中的無序和不規范。因此，各地方政府在處理地區事務、提供更多的公共品供給時往往缺乏足夠的財力，而且在發展地方經濟建設時往往也捉襟見肘，無奈只能靠爭奪鄰近地區的稅收或其他資本，稅收競爭由此廣泛展開。
1.2不合理的政績考核機制
改革開放以后，為加快經濟建設發展，國家和地方政府不惜利用各種手段吸引投資、擴大出口來推動經濟發展，且在地方政府官員為求政績謀升遷，對地區的經濟發展建設只認GDP快速增長的現象，而不顧一切招商引資、購買高新技術和人才，盲目建設經濟、產業園區，然而沒有巨額財力的支撐就很難實現經濟快速增長，也就使地方政府更多地圍繞各類稅收資源展開激烈競爭。地方政府間在進行稅收競爭時不僅為了獲得經濟資源，其主要目的還是提升政府在政治經濟活動中的地位和一些政治資源，如升遷、連任等等，實現地方政府及其官員的利益最大化。
1.3內生性原因和外生性原因
居民會選擇福利水平最大化和經濟效益最大化的轄區居住，地方政府及官員為了盡可能滿足居民的需求就必須提供更多的公共產品和服務，以及需要籌集更多的財政資金，但轄區居民卻不愿承擔改善福利水平的相關成本，這就使得地方政府將提供公共產品和服務的成本轉嫁。但如果所有居民均不愿付出成本，那么地方政府將會利用稅收競爭手段奪取鄰近轄區資源來補償本地區的福利成本，從而引起政府間的利益沖突，進而展開稅收競爭，這是其產生的外生性原因。本地政府面對其他地區政府的稅收競爭手段會采取相應措施來爭奪經濟資源和稅收資源。改革開放前期，各經濟特區競相為投資企業謀取各種稅收優惠政策，目的是能較其他地區而言獲得更多有關經濟資源和稅收資源較大的比較優勢。比如珠江三角洲為吸引投資就出臺過“五免五減半”“十免十減半”的稅收優惠政策。后來，中西部地區也相繼出臺除稅收優惠政策外的其他優惠政策，主要在土地、金融信貸方面。由于這些外生性原因的存在使得稅收競爭會更加無序，甚至出現惡性循環。
2稅收競爭與環境污染關系
地方政府在治理環境污染、宣傳環保方面有著重大責任，也具有難以替代的作用。特別是財政分權改革以來，地方政府有了在稅收方面的剩余索取權，具有支配經濟資源的決定權和獨立的經濟地位，當然也要在地區經濟發展的同時，進行環境資源的分配和環境污染的治理。地方政府以稅收手段作為推行環保和防治污染的最有效工具，而參與地區間稅收競爭的地方政府又會因為想要將經濟資源不斷引入本地區與鄰近地區展開激烈的稅收競爭，甚至地方政府會為了本地區獲得巨大的經濟稅收利益，不惜犧牲以外部性環境政策為代表的公共職能。在整個稅收競爭過程中，地方政府在為謀求經濟資源最常用的稅收競爭手段是降低稅負水平和執行寬松的環境政策標準，由此也就不可避免地帶來環境污染。一方面，地方政府通過稅收競爭競相降低稅率，以較低的稅負水平使得環境污染的負外部性得不到補償，降低環境資源配置的帕累托最優水平和稅收效率；另一方面，稅收競爭的持續進行還會影響地方政府的環境政策制定和執法力度，致使地方政府放松環境監管以降低生產要素的流入門檻，提升本地區經濟實力，誠然，這種弱的環境政策所帶來地方政府環境政策的“趨劣競爭”現象。總之，地方政府通過降低有效稅率以及執行寬松的環境政策，直接導致環境的負外溢效應無法補償，最終造成環境污染。我國由于沒有環境稅，但具有環境稅作用的其他稅收和行政收費是地方政府在環境方面的主要財政收入來源，若地方政府一味放任利稅高的污染企業為所欲為也不加嚴格管制，必將導致地區間環境政策出現更明顯的趨劣競爭現象。同時，有效稅率的降低造成地方政府稅收效率低下，使地方政府在改善環境質量方面效果甚微。
3結論
分稅制改革后，我國地方政府有了更多的地方財政自主權，而地方政府為使本地區經濟效益最大化，采取以低稅負水平和減少具有環境稅性質的稅收政策及排污費收費的稅收競爭手段，不惜以環境為代價來吸引產值高、利稅高，但高污染、高耗能的污染企業進入，甚至有些地方出現了地方政府間稅收競爭的“趨劣競爭”現象，造成了環境污染。相關人員應通過立法手段促使地方政府規范稅收優惠政策，有效平衡稅收，規避惡性稅收競爭。首先，通過法律明確中央和地方稅收權限的劃分問題，完善地方稅制和稅系，使地方政府的財權和事權得以真正統一。其次，可由中央政府引導地方政府在制定稅收優惠政策上面，堅持公平、公正和透明的原則，避免稅務部門過度使用稅收自由裁量權。最后，中央和地方政府可以針對現有的稅種進行改革，完善稅收優惠政策，加強稅收政策的可操作性，主要可以從以下兩方面入手：第一個方向是制定企業所得稅相關稅收政策，通過企業所得稅達到保護環境的目的；第二個方向是在制定消費稅相關政策時，明確環境保護政策意圖。制定消費稅相關政策時應明確調節消費結構和促進環境保護這兩個目標。在制定政策時應考慮生產項目的資源消耗量和環境污染程度，對于資源消耗量大、環境污染嚴重的，應征收較高的消費稅；反之，則應征收較低的消費稅。為了達到環境保護的目的，就要通過不同的稅收政策來引導消費行為，大力倡導綠色消費、清潔消費。只有堅持良性、適度的稅收競爭，才會促使經濟、稅收資源在地區間自由、快速的流動，提高地區經濟實力，讓地方政府在提高行政服務效率、改善公共服務和福利水平方面有足夠的財力支撐，營造地區間優良的納稅環境，協調地區經濟發展。
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作者:李曉清 單位:西安石油大學
