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摘要：
目前，遼寧省正處于新型城鎮化建設的快速發展階段，“存量債務的化解”和“建設資金的來源”是這個階段發展的關鍵問題。在新型城鎮化建設過程中，PPP模式在籌集項目所需的資金、提升公共服務的供給質量和降低項目整體投資風險等方面具有非常顯著的優勢。遼寧省在積極、有序、穩步地發展PPP模式助推新型城鎮化建設的過程中，取得了一定成績，但也存在著一些問題。為此，遼寧省在PPP項目發展的過程中，應采取的舉措是：逐步完善與PPP項目有關的法律法規體系，成立專門的省級PPP工作機構，創新PPP項目的融資模式和渠道，加快人才隊伍培養等，以此助推新型城鎮化建設。
關鍵詞：
新型城鎮化；PPP模式；遼寧省；融資模式；助推作用
城鎮化是現代化的必由之路，是人類社會文明進步的重要標志。推進新型城鎮化建設不僅是促進城鄉協調發展、縮小城鄉差距的必要途徑，更是促進我國經濟可持續發展的重要引擎。黨的十八大以來，中央把推進新型城鎮化建設放在更加突出的位置，并做出了相應的部署和安排，推進我國新型城鎮化建設亦逐漸成為國內外學者的關注焦點。根據國際經驗，在新型城鎮化建設過程中，廣泛地推廣和應用政府與私營機構合作模式即PPP模式，一方面有利于解決城鎮化發展過程中資金不足的難題，完善城市建設的投融資機制，另一方面有助于防范和化解城鎮化建設中的運營風險，并在此基礎上推進新型城鎮化建設的可持續發展。遼寧省位于中國東北經濟區和環渤海經濟區的重要結合部，在經濟新常態的大背景下，推進新型城鎮化建設既是實現遼寧省經濟社會轉型發展的強大引擎和重要保障，也是促進遼寧省經濟可持續發展，加快遼寧省經濟體制和機制創新的重要抓手。目前，遼寧省正處于新型城鎮化建設的快速發展階段，“存量債務的化解”和“建設資金的來源”是這個階段發展的關鍵問題所在。在此背景下，研究如何發展PPP模式助推遼寧省新型城鎮化建設，具有非常重要的理論和現實意義。
一、PPP模式在新型城鎮化建設中的重要作用
PPP模式又稱公私合營模式，是政府與私營機構之間為提供公共產品和服務，基于具體項目的合作模式。英國政府在1982年首先提出該種模式，在世界經濟一體化的進程中，各國政府的實踐逐漸證實了該模式是能夠實現雙方利益最大化的模式，該模式隨之被逐步推廣開來。我國在推進新型城鎮化建設的過程中，積極探索和推廣PPP模式的重要作用主要體現在幾個方面。
（一）PPP模式有助于籌集新型城鎮化建設所需的資金
目前，我國地方政府主要通過中央轉移支付、地方稅收、土地出讓金收入、地方投融資平臺和發行地方債等傳統方式進行融資，這些融資模式由于各自的局限性，難以為新型城鎮化建設提供充足和持續的資金供給①。PPP模式則通過引進社會資本有效彌補了新型城鎮化建設過程中的巨大資金缺口，拓寬了融資渠道，形成了常態化的資金供應鏈，既通過激發民間投資活力，盤活了社會存量資本，又通過長期持有特許經營的方式，調動了社會資本投資新型城鎮化建設的積極性，并在此基礎上有效地推動了新型城鎮化建設的良性發展。
（二）PPP模式有助于提升新型城鎮化建設過程中公共服務的供給效率和質量
在新型城鎮化建設過程中，大量的公共設施項目如果以政府為單一主體進行資金供給和運營管理，容易出現內部投資結構不協調、重復建設等問題，進而導致公共服務的供給效率低下。PPP模式則通過引入社會資本，充分發揮運營管理的優勢，為居民提供更高質量的服務。與此同時，政府部門則將更多的資源和精力投入到項目的規劃和監管當中。這樣，政府部門和社會部門通過合理分工，實現優勢互補的合作，有效地提升了公共產品的供給效率和質量。
（三）PPP模式有助于分散和降低新型城鎮化建設過程中公共項目建設的整體投資風險
在新型城鎮化建設過程中，公共項目由于其具有所需資金數額巨大、影響范圍廣泛等特征，在其融資、建設和運營過程中存在著諸多系統性和非系統性風險②。這些風險如果由政府部門單獨承擔，勢必加大其壓力和負擔，不利于新型城鎮化建設的推進。PPP模式則通過引入社會資本，將不同的風險分配給適合和能夠承擔的各方，建立起科學的風險分擔機制，進而實現公共項目整體風險的最小化。
二、遼寧省新型城鎮化建設和投融資的現狀分析
進入21世紀以來，遼寧省在積極推進新型城鎮化建設的過程中，城鎮體系空間格局逐漸清晰，城鎮綜合承載能力不斷提高，城鎮化率始終保持在全國領先水平，并呈現出以下特征。
（一）遼寧省新型城鎮化建設迅速推進
近年來，遼寧省正處于新型城鎮化建設快速發展的階段，城鎮人口數量和城鎮化率均呈現快速上升的趨勢，如圖2和圖3所示。2014年底，遼寧省城鎮人口達到2944萬人，城鎮化率達到67．05％，僅次于廣東省，位居全國第二，城鎮化率高于全國平均水平12．28個百分點。根據2015年公布的《遼寧省“十三五”推進新型城鎮化規劃實施方案》，預計2020年遼寧省的城鎮化率將達到72％左右。在此過程中，為了緩解資金壓力，地方政府開始組建地方性融資平臺為新型城鎮化建設融資。截至2013年底，遼寧省共有地方政府融資平臺387家，地方政府融資平臺貸款余額3606億元，占地方政府債務總額的64％左右，通過地方性債務平臺進行融資逐漸成為遼寧省新型城鎮化建設融資的重要形式.
（二）遼寧省無法依靠財政收入滿足新型城鎮化建設的資金需求
近年來，遼寧省的財政預算收入和支出均持續增加。但由于財政支出增長速度明顯快于財政收入增長速度，導致財政收支的缺口持續擴大。與此同時，土地出讓金收入已經超過遼寧省財政收入的一半，成為政府預算外收入的主要來源。財政收支缺口的持續擴大和土地資源的稀缺性，使得遼寧省在積極推進新型城鎮化建設的過程中，依靠財政收入特別是土地財政模式來解決新型城鎮化建設的資金難題是不現實的。
三、發展PPP模式助推遼寧省新型城鎮化建設的政策建議
新型城鎮化建設需要在基礎設施和公共事業方面投入大量的資金，如果僅依靠政府部門提供的財政資金，會存在資金短缺、效率低下和風險放大等問題。2015年國家大力推廣PPP模式并陸續出臺相關政策與措施，在此大背景下，遼寧省也在通過積極、有序、穩步地發展PPP模式助推新型城鎮化建設，并從2015年年初起陸續公布了幾批PPP項目。截至2015年10月底，全省各市和省本級單位共報送PPP項目536個，總投資5635億元，其中存量項目196個，總投資1461．5億元；新建項目340個，總投資4173．5億元。這些項目涉及市政建設、生態建設和環境保護、農林水利、醫療衛生、保障性住房、文化產業等諸多領域，有效地緩解了遼寧省新型城鎮化建設的資金緊張局面。但是，遼寧省在發展PPP項目過程中還存在著一些問題，例如法律法規不健全、沒有專門的工作機構，以及發展模式單一、缺乏專業技術人才等。借鑒英國、美國和加拿大等發達國家的先進經驗，遼寧省應從如下幾個方面進行改進。
（一）完善與PPP項目相關的法律法規體系，保障參與項目各方的合法權益
在新型城鎮化建設的過程中，良好的法律環境是PPP項目持續健康發展的重要基礎。PPP項目從設計、建設、融資到運營、管理和維護都需要完善的法律法規來規范各參與方的行為①。目前，隨著國家有關PPP項目配套制度的陸續，遼寧省對PPP項目的規范運作給予了高度重視，省政府和省財政廳分別出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》和《遼寧省PPP項目庫管理暫行辦法》等規范性文件，但并沒有正式頒布相關的法律法規。在新型城鎮化建設推進的過程中，PPP項目往往集中于一些資金投入大、牽涉范圍廣的基礎設施和公共事業領域，不完善的法律法規則無法保障各參與方的合法權益，特別是在出現糾紛和爭端時，還會造成無法可依的局面。因此，在國家法律正式頒布之前，遼寧省在推廣和發展PPP項目時，應將PPP模式納入地方立法范疇，為各參與方的權責劃分、風險分擔以及糾紛處理提供地方性法律依據，以保障各參與方的權益。在此過程中，遼寧省可借鑒英國的做法，依據國家各部門頒布的相關部門規章制定PPP規范指南，在不與現行法律沖突的同時確保規范指南的順利實施。
（二）成立專門的省級PPP工作機構，對PPP項目進行全程監管
發達國家的經驗表明，在新型城鎮化建設的過程中，為了推廣PPP項目，設立專門的PPP工作機構可以有效地規范政府行為，提升運行效率，并通過提升項目運作的透明度來加強對項目的全程監管。目前，遼寧省僅在PPP項目正式時，成立了一些PPP項目小組，并由政府職能部門的官員兼職領導，在專業水平和資源配置上都存在一定的缺陷。因此，遼寧省應設立專門的PPP工作機構，負責對本地所有PPP項目進行整理、指導和監督。借鑒發達國家的經驗，在PPP模式的相關立法尚不完善的情況下，以財政管理部門作為PPP項目的主管部門比較合適。在此過程中，遼寧省可嘗試由省財政廳負責，聯合省發改委、省住建廳和省交通廳等多個部門建立專門的PPP工作機構，對PPP項目的制度設計、項目儲備、監督管理和爭端調解等工作進行全面的協調和管理。
（三）創新PPP項目的融資模式，拓寬PPP項目的融資渠道
在新型城鎮化建設的過程中，PPP項目主要集中在基礎設施和公共服務等領域，具有項目規模大、建設時間長、利潤回收慢等特點。在巨額項目資金籌措的過程中，融資模式的單一和資金來源渠道的狹窄成為阻礙PPP項目深入開展和持續運作的主要原因①。目前，在國家發改委公布的遼寧省第一批和第二批PPP推介項目中，主要采用的是BOT（建造—擁有—轉讓）和TOT（移交—經營—移交）模式，項目融資模式相對單一。PPP項目的融資來源主要是商業銀行等金融機構的貸款，融資渠道相對狹窄。因此，遼寧省在利用PPP模式助推新型城鎮化建設的過程中，應努力創新融資模式，拓寬融資渠道。在此過程中，一方面，遼寧省應根據項目的條件創新PPP項目的融資模式，在保證政府有效管理的前提下，給參與項目的私營機構更多的選擇空間，以提高私營企業參與項目的積極性，為新型城鎮化建設中的PPP項目提供充裕的資金供應。另一方面，遼寧省應改變傳統的以銀行貸款為主要方式的融資渠道，通過引進保險機構和養老機構等戰略投資者的長期資金建立產業投資基金，并將產業投資基金出售給機構投資者，或者通過發行項目債券和市政債券等方式拓寬PPP項目的融資渠道，降低新型城鎮化建設過程中的融資成本和風險。
（四）加快人才隊伍培養，設立第三方機構
PPP項目作為促進遼寧省新型城鎮化建設的有生力量，既需要具備經濟、法律和財務等相關專業知識的復合型人才，同時又需要能夠在政府和企業之間架設溝通橋梁的專業化中介機構。目前，隨著遼寧省推進新型城鎮化進程的加快，省內精通PPP項目的專業人才和專業中介機構的數量很難滿足PPP項目的發展需求。因此，遼寧省應加快PPP項目專業人才隊伍的培養，并通過設立第三方機構來加強政府和企業之間的溝通，確保PPP項目的順利完成。在此過程中，一方面，遼寧省應加快對省內財政部門相關人員的培訓，培養精通PPP項目理論知識和具有實際操作能力的復合型人才，并通過引進PPP項目的專家型人才，加快人才隊伍的建設。另一方面，遼寧省應加快專業化中介機構的建設，以便在PPP項目的可行性分析和相關審批等方面給予政府專業性的意見以及對企業進行專業性的指導，并在此基礎上保障項目的順利實施。
四、結論和展望
在經濟新常態的大背景下，遼寧省正處于經濟轉型升級的關鍵時期，擴大內需是經濟發展的根本動力。在此過程中，新型城鎮化建設是擴大內需的最大潛力，將為遼寧省的經濟發展提供持續的動力。從長遠來看，多方共贏和可持續發展的PPP模式將在遼寧省新型城鎮化建設中發揮非常重要的作用，并將有效推動遼寧省新型城鎮化建設的良性發展。借鑒發達國家的先進經驗，遼寧省在發展PPP模式助推新型城鎮化建設過程中，應采取的舉措是：逐步完善法律法規體系，保障參與項目各方的合法權益；成立專門的省級PPP工作機構，對PPP項目進行全程監管；創新PPP項目的融資模式，拓寬PPP項目的融資渠道；加快人才隊伍培養，設立第三方機構等。
作者：王佳佳 李鋒 單位：沈陽師范大學國際商學院
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