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【摘要】從城鄉關系角度研究了城鄉混雜地區的形成過程及現狀特征，并分析其成因及現有的城鎮化治理實踐經驗。結合汕頭這一典型區域的實際情況，針對其城鄉混雜地區的城鎮化發展問題，探討新型城鎮化背景下城鄉混雜地區城鎮化的路徑。
【關鍵詞】新型城鎮化；城鄉混雜地區；城鄉二元體制；半城鎮化
1我國城鄉混雜地區的現狀類型及特征
改革開放后，我國的城鎮化表現出4種獨具特色的發展模式：國有企業帶動的城鎮化、鄉鎮集體經濟帶動的城鎮化、分散家庭工業為特征的“小農工業化”帶動的城鎮化和外向型以及混合型經濟帶動的城鎮化[1]。除了大城市邊緣區的城鄉混雜地區外，這4種城鎮化模式以不同的方式影響了鄉村地區的城鎮化發展，形成不同類型的城鄉混雜地區。就目前而言,中國存在3類典型的城鄉混雜地區，其特征與成因如表1所示。
2城鄉混雜地區形成過程與原因
2.1城鄉混雜地區形成過程
2.1.120世紀80年代末以前：城鄉混雜地區形成階段
改革開放后，隨著農業生產力的提高，鄉村地區非農化開始發展，東南沿海部分地區的鄉村工業化帶動了當地的城鎮化[2，3]，促進了“離土不離鄉”的“就地城鎮化”發展。由于這一時期鄉村工業化主要是集體所有制，使用本村集體所有土地，城鄉土地矛盾尚未凸顯。
2.1.220世紀90年代至2002年：城鄉混雜地區發展階段
這一時期，鄉村地區非農經濟快速增長，鄉村地區非農化和“就地城鎮化”也隨之加速發展，農村轉移人口也迅速在大城市及大城市周邊形成集聚。一些地區出現土地低效利用，城鎮體系扁平化的現象，城鄉混雜地區的城鄉矛盾開始顯現。隨著政策的調整，鄉鎮企業大多改制為民營企業，外向型經濟也快速崛起。部分地區（如佛山地區）的外向型經濟和園區經濟逐漸壯大，并取代了農村地區鄉鎮企業的主導地位。
2.1.32002—2012年：城鄉混雜地區的城鄉滲透階段
2002年前后，我國經濟進入快速發展時期，城鎮化也隨之進入了急劇擴張的快速城鎮化發展階段。這一時期的主要特征是“土地城鎮化”明顯快于“人口城鎮化”，城鎮建設用地快速擴展。工業、居住和其他中心城市功能不斷向農村地區疏解，在城市邊緣地區形成城鎮建設用地與農村土地相互滲透的區域。
2.1.42012年至今：城鄉混雜地區的城鄉融合階段
2012年以來，我國城鎮化發展逐漸從規模擴張向質量提升，并強調了鄉村振興與城鎮化的協同發展。在“控增優存”的土地利用政策影響下，各地強化了對農村土地的保護，有效地減緩了城鎮建設用地的盲目擴張。同時，近年來政府采取了保障農業轉移人口市民化，消除城鄉戶籍障礙等手段，有效促進了城鄉融合發展。
2.2城鄉混雜地區形成的主要原因
2.2.1“自下而上”的農村城鎮化過程中的土地制度障礙
由于我國“二元化”的城鄉土地管理制度，城鄉土地資源管理長期處于分離狀態。受土地政策的影響，鄉鎮經濟發展帶動的土地城鎮化，始終難以與城市完全接軌，鄉村地區的城鎮化進程很容易中斷，使這些地區長期處于半城鎮化的狀態。
2.2.2“自上而下”的快速城鎮化過程中城鄉發展權的博弈
“自上而下”的相互滲透發生在快速城鎮化和城市急劇擴張時期，是由城市擴張帶動的農村地區城鎮化。主要表現為在傳統的農村地區形成工業園、外來人口居住區等多種新型城市功能載體，并使這一地區成為各類功能疊合，多種要素互相流動、交匯與激烈博弈的獨特區域[4]。20世紀80年代末，國家推行土地有償使用制度，在一定程度上導致了地方財政對土地出讓收入的過度依賴，盲目增加城鎮建設土地供給，同時為減少開發成本，規劃建設往往刻意避讓村莊，使這些村莊變為城中村，從而形成“城非城、村非村”的城鄉混雜區。
2.2.3特殊的“城鄉二元體制”對城鄉關系的長期分割
戶籍制度和鄉土觀念的差異也是阻礙城鄉進一步融合的重要因素。城鄉空間滲透過程中，“二元化”的戶籍制度和社會生活形態成為阻礙城鄉融合重要障礙。這一制度使城鄉混雜地區“城鎮化”的農民與城市居民在生活方式、文化觀念以及公共服務和社會保障等方面長期存在明顯差異。加之在傳統鄉土觀念影響下，城鄉居民在文化心理層面也長期處于分割狀態，城鄉之間形成了差異明顯的生活形態和價值觀念，即使已經完全“非農化”的鄉村地區，城鄉居民還是存在明顯的社會屬性上的差別，成為“半城鎮化市民”。
3汕頭市城鄉混雜地區的城鎮化路徑研究
3.1汕頭城鄉混雜地區的現狀特征
汕頭是一個典型的城鄉一體化地區[5]，是典型的市場經濟剛剛建立時期“家庭工業為主導的‘小農工業化’帶動下的城鎮化”模式。從統計數據上看，汕頭的城鎮化水平雖然穩定在約70%，但有超過11.5%的人口處于城鄉接合部，城鎮人口中依然有大量的農村人口。這一地區是汕頭早期工業化的重要空間載體，其工業也是國民經濟的重要支柱。但是其存在的經濟、社會和空間問題成為汕頭城鎮化可持續發展的重要挑戰。雖然李晨、樊華，李晶晶等[5，6]分別從城鄉空間，產業轉型等方面提出了汕頭城鄉混雜地區的治理策略。但是從當前的發展情況看城鄉混雜現象的依舊突出。
3.2汕頭城鄉混雜地區的問題所在
3.2.1“自下而上”的鄉村工業化陷入“小農經濟”的惡性循環
與其他地區相似，汕頭城鄉混雜地區的成因與鄉村地區工業發展關系密切。汕頭小商品經濟和農村工業化經歷了70多年的發展，成為全球重要的玩具和內衣生產基地，推動了鄉村城鎮化。雖然小微企業為主導構建起來的生產關系，具有較強的自組織特性，組織方式靈活，并具有成本優勢。但是由于這種經濟模式逃脫不了“小農經濟”困境，容易陷入盲目擴大再生產的惡性循環中。這種資本循環累積模式是汕頭鄉村地區小微企業無序擴張，城鄉用地違規使用的重要原因。
3.2.2城鄉二元土地管理體制下，空間管理制度缺失
空間上看，汕頭國有土地與集體土地相互交錯，但是由于土地管理制度存在的差異，集體土地長期處于城鄉規劃管理部門的有效管理以外。以往規劃均強調通過強化城鄉土地管理，并通過功能整合的組團發展模式，強化中心帶動作用來統籌城鄉空間。但由于缺乏統籌整體的“頂層設計”，空間管理措施難以落實，無論是國土還是規劃部門，均沒有制訂出一套行之有效的城鄉空間管理方案。
3.2.3根深蒂固宗族觀念下，行政管理失效
汕頭城鄉混雜地區保持著傳統的宗族觀念，在經濟與社會組織中，小共同體發達，自治力強，使其生產關系與生產組織模式出現明顯的自組織特征。這種社會心理因素也是汕頭地區社會經濟關系相對封閉的根源，也是城鄉混雜地區形成的重要原因，促使了保守的祖宗觀念→社會關系的自組織→生產關系的（工業）自組織→空間的自組織→城鄉混雜（半城鎮化）形成。
3.3汕頭城鄉混雜地區的城鎮化治理路徑
汕頭城鄉混雜地區的城鎮化治理，既有自身的特征，也面臨與其他地區相似的問題。其治理既需要優化和完善城鄉關系，也需要重新界定城鄉空間管制手段，具體而言需從以下幾個方面開展。
3.3.1“控增優存”建立有效的頂層設計，指導城鄉空間治理
汕頭土地空間開發已近30%，空間資源有限。為此，首先應對增量空間和存量空間進行管制。隨著國土空間規劃編制，與之相適應的全新的空間治理體系呼之欲出，為汕頭治理城鄉混雜地區的土地無序擴張提供了新的政策工具。汕頭應抓住規劃編制與管理改革的機遇，通過“三區三線”劃定、關注全域空間要素，形成空間管控“一張圖”，有效統籌空間資源。在此基礎上嚴肅法制化管理，建立適應城鄉混雜地區發展要求的規劃與管理制度。
3.3.2創新驅動促進生產模式轉型，轉變發展動力
“小農工業化”是汕頭城鄉混雜地區的經濟基礎。目前，汕頭雖早已開始“工業入園”的政策引導，但是小微企業的入園積極性并不高。從佛山等地的經驗來看，汕頭地區應打破單一的小商品經濟為主導的發展模式。需要通過創新驅動，打破“小農工業化”的資本積累模式，提高生產要素的投入產出效率。
3.3.3強化體制機制創新，突破城鄉二元化的社會結構
傳統的社會形態和宗族觀念一直是汕頭地區行政管理和城鄉治理的主要挑戰。汕頭的體制機制創新，需要從突破城鄉二元社會結構入手，通過強化行政管理，優化制度安排，發揮村集體在基層管理中的作用。同時，建立城鄉統一人口管理制度和公共服務共享機制，并努力消除城鄉人口在生活方式和文化上的隔閡。可以借鑒蘇南地區經驗，建立“鎮—村”兩級社區管理制度，淡化鎮、村社區治理差異。
3.3.4優化城鄉土地管理體制，探索集體土地出讓制度
由于汕頭城鄉混雜地區的集體土地與城鎮國有土地高度混雜，管理難度相對較大。因此，要優化城鄉土地資源出讓管理制度，特別是要探索建立農村集體土地與城鎮建設用地同價同權出讓制度，消除城鄉混雜地區進一步城鎮化的制度障礙。同時，提高城鄉規劃管理水平，推廣實施鄉村規劃許可證制度，發揮規劃管理部門的作用，有效管理農村建設用地。
4結論
對比其他地區，汕頭的城鄉混雜地區既有其特殊性也有典型性。從珠三角和長三角城鄉混雜地區的治理經驗上看，統籌城鄉土地、社會、經濟等關系是提高城鎮化質量的重要手段。在當前新型城鎮化建設要求的引導下，推動城鄉混雜地區城鎮化質量提升，不僅需要優化空間結構，更要以“人的城鎮化”為核心，從社會結構和體制機制的創新入手，強化城鄉空間資源管理和消除城鄉二元結構。面對新型城鎮化建設的不斷深化，以及城鎮化需求的不斷轉變，探索這一類特殊地區的新型城鎮化治理路徑，未來依然還有較大的研究價值。
【參考文獻】
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【4】鄭艷婷,劉盛和,陳田.試論半城市化現象及其特征———以廣東省東莞市為例[J].地理研究,2003(6):760-769.
【5】李晨,樊華.Desakota地區城鄉空間統籌路徑探討[J].規劃師,2013,29(9):1006-1022.
【6】李晶晶,半城市化地區柔性集聚下的創新空間系統功能結構體系構建———以汕頭市澄海區為例[J].規劃師,2016(8):81-86.
作者:駱文標 單位:廣東省城鄉規劃設計研究院
