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摘要：建立高效健全的內部監督體制是公司治理的重要目標之一，監事會和內部審計是內部監督體系的重要組成部分。鐵路企業完成公司制改制后，對監事會和內部審計進行了融合。從監事會和內部審計兩者的職責出發，通過比較分析兩者的職責，以及兩者的內在聯系，闡述兩者融合的優勢，論證了兩者融合的可行性。同時，通過分析兩者融合實踐中存在的問題，提出統一主管部門、增強鐵路局集團公司監事會的獨立性、明確監事會和審計特派辦的職責等融合途徑，為構建高效健全的公司治理監督體系提供參考。
關鍵詞：鐵路；公司治理；監事會；內部審計；監督體系
1概述
公司制是現代企業制度的有效組織形式，是建立中國特色現代國有企業制度的必要條件。監事會作為常設監督機構，是公司治理中監督體系的重要組成部分。內部審計作為公司內部監督管理的組成部門，也是公司治理中監督體系的重要組成內容。兩者作為公司監督體系中的重要組成部分，對企業的風險控制起著重要作用[1]。鐵路企業公司制改制后，提出加強對權力的監督，注重多種監督形式的協調聯動，形成綜合監管合力[2]。內部審計部門負責人同時兼任監事會主席，使兩者實現了一定程度上的融合，為大型央企集團構建全方位監督體系作出了有效探索。中國鐵路總公司是經中華人民共和國國務院(以下簡稱國務院)批準，依據《中華人民共和國全民所有制工業企業法》設立，由中央管理的國有獨資企業，下設18個鐵路局和多個非運輸企業。為貫徹落實中央關于深化國有企業改革的精神，加快建立現代化企業制度，推進企業市場化經營，2017年11月，中國鐵路總公司下屬的18個鐵路局完成公司制改制，由按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》登記的全民所有制企業，改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責任公司。改制后的鐵路局集團公司是中國鐵路總公司獨資的一人有限責任公司，不設董事會，由中國鐵路總公司依法履行出資人職責，設立黨委會、董事會、監事會、經理層等，初步形成了有效制衡的公司法人治理結構。同時，為適應公司制改革發展的需要，完善內部審計監督管理體系，加強內部審計監督工作，中國鐵路總公司在6個地方設立了審計特派員辦事處，負責人對轄區內的鐵路局集團公司的內部審計監督工作。審計特派辦作為中國鐵路總公司的外派機構，獨立于鐵路局集團公司，是中國鐵路總公司本級內部審計的組成部分。審計特派員由中國鐵路總公司派出，受中國鐵路總公司直接領導，同時擔任所在轄區的鐵路局集團公司的監事會主席。改制后的鐵路局集團公司監事會由3人組成，除監事會主席外，另有所在鐵路局集團公司的審計機構負責人和1名職工監事。通過以上改革，審計監督和監事會監督協調聯動有機融合。
2鐵路企業監事會和內部審計融合分析
2.1鐵路企業監事會和內部審計的職責
監事會是二元委員會體制結構的產物[3]，是當今世界2種主流的公司治理機構之一，特點是公司的決策和監督由2個不同的機構完成，監事會與董事會是平等的，均向股東匯報，甚至某些程度上地位高于董事會，但監事會在實踐中存在監督邊界不清、效能開發不足，不能很好地發揮作用等問題[4]。根據改制后的鐵路局集團公司章程，監事會主要行使的職權包括：檢查公司財務；對董事、經理層人員執行公司職務的行為進行監督，對違反法律、行政法規、公司章程或中國鐵路總公司決議的董事、經理層人員提出罷免的建議；當董事、經理層人員的行為損害公司的利益時，要求董事、經理層人員予以糾正；依照《中華人民共和國公司法》對董事、高級管理人員提起訴訟；提議召開臨時董事會議；章程規定的其他職權。2018年1月，國家審計署頒布審計署令第11號《審計署關于內部審計工作的規定》，其中對內部審計的定義為：“內部審計，是指對本單位所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動。”同時，明確的內部審計的主要職責為：按照國家有關規定和本單位要求，對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況，發展規劃、戰略決策、重大措施及年度業務計劃執行情況，財政財務收支、固定資產投資、自然資源資產管理和生態環境保護責任的履行情況，境外機構、境外資產和境外經濟活動，經濟管理和效益情況，內部控制及風險管理情況，管理的領導人員履行經濟責任情況等進行審計監督。提升審計價值是鐵路企業內部審計適應經濟新常態的必然要求[5]。
2.2監事會和內部審計的內在聯系
從以上職責不難發現，對于股東暨中國鐵路總公司來說，外派監事會和本級內部審計在監督對象、監督內容和監督目標上存在高度重合。首先，監事會和內部審計的監督目的相同，外派董事會和本級內部審計都是為股東暨中國鐵路總公司服務的，目的是加強對權力運行的制約和監督，構建高效規范的公司治理體系。其次，監事會和內部審計的監督對象均是所屬公司及公司的董事、經理層，內部審計監督的范圍更廣，除所屬公司外還要審計監督本級。再次，監事會和內部審計監督內容均有對所屬企業經營活動及所屬企業領導人員履職行為的監督，監事會的監督范圍更廣，對領導人員執行公司職務的行為均要進行監督，內部審計雖然已開始向管理審計轉變，但現階段仍是監督所屬公司的財務情況和領導人員的經濟責任履行情況為主。最后，兩者適用監督方法類似，都是主要通過翻閱賬目、聽取匯報、進行談話、調查取證等方式進行監督，只是具體的表現形式和權限有所不同。
2.3鐵路企業監事會和內部審計融合的優勢
根據對國有企業改革的不斷探索，我國于2000年形成了國有企業監事會外派制度，并在《中華人民共和國公司法》和《國有企業監事會暫行條例》進行了明確，在一定時期內發揮了積極有效的監督作用[6]。隨著國有企業公司治理結構的不斷完善和各項監督形成合力等要求，為整合審計監督力量，避免重復檢查和監督盲區，將國務院國有資產監督管理委員會的國有大型企業監事會的職責劃入國家審計署。這為鐵路企業監事會和內部審計的融合提供了行動參照，證明兩者的融合符合經濟社會發展的要求。（1）解決監事會信息短缺問題。監事會作為監督機構，需要了解并掌握公司的生產經營情況等才能更好地行使職責。實際工作中，很多國有企業監事會人員仍以公司內部人員為主，監事會獲取信息的手段有限，主要依靠公司董事會或經理層提供的資料，存在信息短缺的問題[7]。內部審計與監事會的融合，可以通過審計更好地了解公司的生產經營情況，使得監事會能更好地獨立履職。（2）提升鐵路企業監事會專業化水平。監事會的首要職責是監督檢查企業的財務狀況。現實中，監事會組成人員難以從專業角度提出問題，而獨立的監事會往往沒有有力的抓手，使得有效監督更加困難[8]。兩者的融合，使得監事會有了內部審計這一堅強的專業后盾，能為監事會更專業地履行職責提供保障。（3）發揮鐵路企業內部審計的職能。由于種種原因，以往存在內部審計“地位不高”的現象，內部審計發出的聲音有時被忽略。監事會和內部審計的融合，可以從公司治理的高度促進內部審計成果的應用，從而更好地發揮內部審計的作用。（4）提高內部審計的實效性。現階段，鐵路企業的內部審計仍以事后監督為主，不能有效地進行事前或事中監督。監事會可以通過列席董事會等方式及時了解企業的經營信息，如需要可以隨時開展跟蹤審計等方式了解情況，從而解決內部審計的時效性問題。（5）節約鐵路企業監督資源。長期起來，國有企業內部各種監督體系自成一家，存在監督對象重復、職能交叉等問題，不能實現監督效用的最大化。監事會和內部審計的融合，可以有效節約監督資源，減少重復監督，促進監督結果的共享共用，為建立各種監督聯動機制起到示范作用。
3鐵路企業監事會和內部審計融合途徑分析
3.1統一主管部門
由于中國鐵路總公司的改制尚未全部完成，監事會由負責公司治理的部門主管，審計特派辦由內部審計部門主管，2個監管部門的管理重點、工作要點等各不相同，必然會產生不協調。因此，為更好地發揮兩者的融合作用，提高監督效率，可以在中國鐵路總公司改制時通過完善頂層設計解決這一問題。2018年，國有重點大型企業監事會職責劃入國家審計署，為央企集團公司監事會設置提供了一種可行途徑。因此，可以在中國鐵路總公司層面明確由一個部門來主管外派監事會和內部審計。通過這一途徑，有利于充分發揮各自優勢，節約監督資源。由于內部審計有其較強的專業性，而且內部審計機構是國有大型企業的法定內設機構，因而將監事會的管理職責設立在內部審計管理部門是一個有效選擇，或者在中國鐵路總公司改制完成后，設立審計委員會或監督委員會，統籌協調各種監督力量。
3.2增強鐵路企業監事會的獨立性
鐵路局集團公司董事會由外派審計特派員、鐵路局集團公司審計機構負責人和1名職工董事共同組成。審計特派員為中國鐵路總公司外派人員，具有較強的獨立性；鐵路局集團公司審計機構負責人是鐵路局集團公司的內部人員，其任免由鐵路局集團公司負責，因此其獨立性存在一定的問題?，F行的鐵路企業審計模式為“下審一級”，中國鐵路總公司級別的審計不能覆蓋到最基層。因此，要提高監事會的獨立性，可以通過2種途徑解決。一是將監事會除職工監事外的成員全部變為審計特派辦人員，這樣將大大增強監事會的獨立性，但由于中國鐵路總公司內部審計覆蓋面的問題，不利于監事會和中國鐵路總公司內部審計機構對鐵路企業基層情況的掌握。二是將鐵路局集團公司內部審計機構負責人改為委派制，這樣同樣可以提高監事會的獨立性，但委派審計機構負責人涉及到內部審計體制機制的變革，對鐵路局集團公司內部審計機構作用的發揮的影響尚需進一步研究。三是在不改變現有模式的基礎上，對鐵路局集團公司內部審計機構負責人通過上級委派，但任免需要上級部門的批準，這樣即解決了鐵路局集團公司內部審計機構負責人作為監事會成員的獨立性問題，又不會對現有的審計管理體制造成較大沖擊。
3.3明確監事會和審計特派辦的職責
監事會是依據公司法設立的監督機構，內部審計部門是依據審計法、審計署第11號令等設立的內部監督機構，兩者的設立均是法定要求，而且兩者的職責也有所不同。短期內，兩者無法完全融合成一個機構。因此，兩者的并存與融合是現階段的最佳選擇。雖然審計特派辦特派員兼任轄區內鐵路局集團公司的監事會主席，但監事會和審計特派辦仍是2個獨立的機構。因此，如何合理界定2個機構的職責，共享2個機構的成果，需要優化設計模式，加強制度建設，從制度層面明確兩者的關系，保證兩者均能高效有序運轉。這也是兩者融合中的難點問題，需要在實踐中不斷探索。
4結束語
監事會和內部審計機構兩者的融合是建立國有企業公司治理的一次有益嘗試，也是改善公司治理結構的現實選擇。兩者的融合有利于發揮各自的優勢，彌補各自的不足，減少重復監督，節約監督資源。監事會和內部審計的融合，仍然處于探索階段，應通過兩者融合實踐，不斷完善體制機制，從而形成一套有效的治理體制。
參考文獻：
[1]顏慶華.內部審計與監事制度對國有企業經營風險控制的作用[J].會計師，2015(8)：61-62.
[2]陸東福.交通強國鐵路先行為促進經濟社會持續健康發展作出更大貢獻[R].北京：中國鐵路總公司，2018.
[3]潘秀麗.公司治理結構：審計委員會•監事會[J].中央財經大學學報，2002(3)：72-76.
[4]任勇強，王洪波.企業監事履職監督的現狀及完善對策[J].財務與會計，2015(15)：52-54.
[5]謝忠貴.提升鐵路企業內部審計價值的思考[J].鐵道運輸與經濟，2016，38(4)：19-22.
作者:程龍 單位:中國鐵路總公司
