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［提要］隨著人口老齡化日益加劇，城鄉經濟一體化背景下城鄉統一的基本養老保險將帶來過高的經濟成本壓力。本文從基本養老保險經濟成本的衡量指標角度，利用財務分析方法進行測算，用數據加以佐證：要降低基本養老保險經濟成本，可以采取分類、分階段有序的延遲退休政策，但控制基本養老保險退休待遇水平年增長率，以及保證國民經濟適度的、持續的增長，這些才是長久之策。
關鍵詞：基本養老保險；經濟成本；城鄉經濟一體化
一、基本養老保險經濟成本衡量指標
經濟學家LawrenceThompson（1998）界定了基本養老保險經濟成本的概念，并提出用“退休人口基本消費額占國民生產總值的比重”來衡量它。這個衡量方法有其合理性，但考慮到我國國情、數據獲取的便利性和指標的可操作性，我們可以用以下指標來衡量基本養老保險經濟成本：EC=r×p/GDP。其中，EC表示基本養老保險經濟成本，r表示法定退休人數，p表示人均基本養老保險退休待遇，GDP表示國內生產總值。
二、基本養老保險經濟成本測算及影響因素分析
（一）基本養老保險經濟成本的測算。根據前面提出的基本養老保險經濟成本衡量指標，計算得到表1的結果。通過分析表1的數據發現，我國基本養老保險經濟成本及其影響因素有以下運行特征：第一，EC呈現逐年增長的趨勢，從2009年的2.573756%增長到2018年的5.229526%，十年時間增長超過了1倍。第二，隨著我國基本養老保險制度在城市和農村覆蓋面的不斷擴大以及人口結構逐步老齡化，十年來r不斷增加，已經從2009年的7，363萬人增長到2018年的27，931萬人，十年時間增長超過了3.79倍；r與EC同方向增長，但r增幅遠遠高于EC的增幅。第三，2009～2012年，p逐年下降。第四，2013～2018年，隨著2012年國家開始實施較高退休待遇標準的城鄉居民社會養老保險，p又開始逐年上升，由2013年的9，087.07元上升到2018年的16，856.50元；p年增長率也超過EC年增長率，但與EC同方向增長。第五，GDP每年基本都呈較快增長；除了2012年、2014年、2015年、2016年等4年GDP名義增長率低于EC年增長率外，其余各年GDP名義增長率都高于EC年增長率。（表1）表1注：（1）此處r不包括達到退休年齡但沒有參加城鎮職工基本養老保險和“城鄉”基本養老保險的人數。（2）p的絕對額是由全國基本養老保險基金支出（包括城鎮職工基本養老保險基金支出和城鄉居民基本養老保險基金支出）除以r后得出。（3）p、GDP的年增長率都是指名義上的增長率。（4）我國2009年及以前國家實施農村養老保險制度，2010～2011年國家實施新型農村社會養老保險制度，2012年至今實施城鄉居民社會養老保險制度，不同制度下的基本養老保險有關規定不一樣，此表以此為分界線計算整理“城鄉”基本養老保險實際領取待遇人數和基金支出。（5）*為整理后數據：2009年及之前實行農村養老保險，僅包括農村養老保險有關數字；2010～2011年實行新型農村社會養老保險，2011年實行國家城鎮居民社會養老保險試點，所以2010年僅包括新型農村社會養老保險有關數據，2011年包括新型農村社會養老保險和國家城鎮居民社會養老保險等合計數；2012年開始實施國家城鄉居民社會養老保險。（6）**為估計數。
（二）中國基本養老保險經濟成本變動因素分析。通過使用財務管理學中的連環替代法，計算得出了中國2009～2018年期間r、p、GDP等因素增減變動分別對EC的增減變動絕對數的影響情況。（表2）如表2所示，中國EC年增長絕對額是r、p、GDP變動共同作用的結果，即EC年增長絕對額等于r、p、GDP等因素變動對EC影響程度數字之和。再結合表1和表2的數據進行分析發現：第一，十年間，中國EC年增長絕對額始終大于0，這是因為每年r、p、GDP等變動對EC影響程度數字之和也始終大于0，進而使得EC一直呈上升趨勢。第二，十年間，r始終是增長的，r變動對EC變動的影響程度也始終是正數，它起到正效應；GDP始終是增長的，GDP變動對EC變動的影響程度也始終是負數，它起到負效應。第三，十年間，p變動對EC變動的影響程度有增有減。其中，2013～2018年期間，p變動對EC變動的影響程度也始終是正數，它起到正效應，這是2012年國家開始實施城鄉居民社會養老保險，其人均支付標準在2013年開始得到較高幅度的提高，p又開始逐年上升，從而引起上述結果。第四，2016年EC增長絕對額達到0.523289%，是十年來最大的增幅，主要原因是當年p增長率達到14.88%，也是十年來增長最快的，p變動對EC變動的影響程度達到十年來最高值0.642084%，再加上健康、穩定的經濟增長和增幅較低的退休人數，最終使得2016年EC增長絕對額達到峰值。第五，2010年，EC增長絕對額是十年間最低的，僅有0.035925%，主要原因是當年GDP名義增值率達到18.40%，是十年來最高的，GDP變動對EC變動的影響程度達到-0.476245%，盡管r增加對EC變動的影響程度有0.630943%，但p變動對EC變動的影響程度卻是-0.118773%，又抵消了部分r變動對EC變動的正效應。第六，2011年，EC增長絕對額0.129179%，是十年中第二低的數，雖然2010年實施新型農村社會養老保險制度導致2011年領取基本養老保險退休金的農村退休者劇增，r的劇增對EC變動的影響程度甚至達到十年來的最高值1.826891%，但極低的農村基本養老保險金待遇水平又使得當年p下降-26.91%，p變動對EC變動的影響程度達到了-1.193822%，再加上第三高的GDP變動對EC變動的影響程度-0.503890%，所以最終實現了2011年較低的EC增長絕對額。
三、城鄉經濟一體化背景下中國基本養老保險經濟成本的估算
根據有關數據，可以估算出未來30年中國基本養老保險經濟成本的數據，如表3所示。如果維持現行養老保險政策，即繼續實施城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險等兩種養老保險制度并存，退休年齡在60歲情況下，EC將從2020年的5.172567%，逐年上升到2050年的32.31109%，2050年EC是2020年的6.2倍。假設從2020開始實施城鄉一體化的基本養老保險制度，大幅度提高參保農民和原參保城鄉居民基本養老保險的城鎮居民的退休待遇，并統一為城鎮職工基本養老保險待遇水平，退休年齡在60歲情況下，EC將從2020年的11.26205%，逐年上升到2050年的70.34981%，這將嚴重超過任何一個國家的經濟承受能力，也遠超當前經濟發達的高福利國家水平。以歐盟為例，歐盟社會保障支出水平在世界上是屬于較高的，歐盟及其各國政府和社會共同投入養老保障支出占GDP比重一般在5%～16%之間，也相當于本文所研究的EC。根據歐盟統計局公布的數據，2014年社會保障支出總額為40，119.1億歐元，其中養老保障支出占整個社會保障支出的比重最大，為40.2%，而養老保障支出占GDP的比重則是11.54%，但歐盟政府層面投入到養老保險的支出僅占GDP的6.13%；歐盟各國中，養老保障支出占社會保障支出比重最高的國家是希臘，為55.0%，其養老保障支出占GDP比重為14.3%，而政府投入養老保險支出占GDP比重則是7.74%。相較于歐盟來說，我國未來基本養老保險經濟成本是十分高的，因此我們必須考慮在人口老化和城鄉經濟一體化趨勢下，基本養老保險經濟成本日益增高問題，以及什么時候實施城鄉完全一體化的基本養老保險制度。（表3）表3注：（1）P、GDP分別以表1中2018年有關數字為基數和近5年平均名義增長率（13.163%、8.720%）計算得出；現行養老政策下，p*的2018年基數直接用表1中16，856.50元；基本養老保險城鄉一體化下，為維護城鎮退休者原來生活水平，假設統一以城鎮職工基本養老保險待遇水平來確定p**的2018年基數，即城鎮職工基本養老保險基金支出除以其參保離退休人員數，結果為36，701.07元。（2）為簡化計算，不考慮性別問題。（3）r是根據有關文獻整理得出。四、降低基本養老保險經濟成本政策分析及建議從前面的衡量指標及其影響因素可知，要避免基本養老保險經濟成本過高，把它控制在合理水平內，可供選擇的政策路徑主要有以下三種：
（一）降低退休待遇水平。李秀梅等（2018）認為，以保障生存需求為目標的基本養老金替代率在23%～37%之間，以保障生活需求為目標的基本養老金替代率在47%～53%之間。我國制度設計中城鎮職工基本養老金的目標替代率約為60%。然而，自2005年以來，我國城鎮職工基本養老保險待遇雖然持續增長，從開始時年增長10%，到目前年增長5%，退休職工的基本養老金待遇水平增長明顯，但目前養老金替代率僅有40%多。在城鄉居民基本養老保險待遇方面，當前待遇水平普遍較低，可以說，基本難以保障退休者的基本生活需求；從替代率的角度進行考量，目前城鄉居民的基本養老金替代率僅在5.1%～24.2%之間。所以，從現實情況來看，我國近期不具備降低城鎮職工基本養老保險和城鄉基本養老險等兩種退休待遇水平的條件。但是，隨著我國基本養老保險退休待遇水平的持續增長和目標替代率的實現，從長期來看，退休待遇水平也可以適度放緩和被適當控制。從表3可知，按照估算，無論是按照當前城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險并行模式，還是實施城鄉完全一體化的基本養老保險模式，我國未來基本養老保險經濟成本將節節攀升，到2050年，不延遲退休年齡EC將在32%～71%之間，延長退休年齡EC也在24%～53%之間，已經超過當前歐洲經濟發達的高福利國家水平，必將嚴重超過我國國民經濟的承受能力。究其原因，主要是我國養老金待遇水平年增長率過快，近5年年均增長率達到13.163%，大大超過GDP年均名義增長率8.720%。此外，以2018年全國城鎮居民為例，城鎮退休者人均基本養老退休金為46，998.89元，為城鎮居民人均消費支出26，112.31元的179.99%，一般退休老人基本生活已經可以得到較好的保障。為此，我們認為，把退休待遇水平年增長率控制在合理范圍內，應與國民經濟同步，一般不應超過GDP的名義增長率，但對兩種養老保險制度有區別對待。一方面城鎮職工基本養老保險退休待遇水平增長率應以60%養老金替代率為參照目標，在較長時間內（如20年）保持較低的增長率；另一方面城鄉居民基本養老保險應先確定一個能保證基本生活需要的養老金替代率（目標可以為47%～53%之間），其退休待遇增長率可以適當高于城鎮職工的基本養老保險退休待遇增長率，但它也不應超過GDP的名義增長率。當然，基本養老保險退休待遇水平應該做到保障居民基本生活需要，并實施動態調整，具體的確定可以采取支出法：基本養老保險退休待遇水平＝食品消費支出÷恩格爾系數。
（二）延遲退休政策。當前，我國法定退休年齡一般是男性年滿60周歲，女性年滿55周歲。齊傳鈞（2019）指出，我國未來實施延遲退休政策是必然的。現假定從2020年開始，在不考慮性別情況下，退休年齡統一提高到65歲，在該情景下維持當前城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險并行模式，我國基本養老保險經濟成本EC將有較大幅度的下降，2020年為3.468662%，2030年為6.84265%，2040年為14.50678%，2050年為24.01409%，在2050年之前還屬于國民經濟可承受范圍內，沒有超過歐盟各國政府和社會共同投入養老支出占GDP比重最高16%的水平?？梢?，延遲退休對降低當前和未來中國EC水平做出了較大貢獻。但是，延遲退休政策是否能取得預期效果，還必須考慮以下問題：一是不同性別退休者的退休年齡規定問題。如果考慮性別，我國政府當前和未來法定退休年齡一般都是女性比男性要小，兩者相差5歲，如果把這一因素考慮進去，表3預測用的r數據將增加。二是預期壽命問題。據國家統計局公布數據，2015年男性平均預期壽命為73.64歲，女性平均預期壽命為79.43歲，后者超過前者5歲多，隨著醫療技術和人們生活質量的不斷提高，我國老人預期壽命也將不斷提高，這也進一步提高未來r的數量。因此，綜合考慮以上因素，我國通過延遲退休年齡來降低EC的政策將會打折扣。當然，關于延遲退休政策的執行也需要綜合考慮各種影響，例如物流貨物分揀工作，也警示著延遲退休政策需要考慮現代科技的影響。所以，我們認為，延遲退休政策有利于降低中國基本養老保險經濟成本，但這需要綜合考慮多種因素后，分階段實施延遲退休政策。
（三）保持經濟持續、穩定、適度增長。經濟增長的確是實現降低我國基本養老保險經濟成本的經濟基礎，是我國人口老齡化趨勢下基本養老保險經濟成本得以控制的重要保證。我國目前與未來所要做到的就是，保證一個持續、穩定、適度的GDP增長率，讓GDP增長抵消退休人數不斷增加、養老待遇水平持續上升所導致EC過度增加，這才是降低中國基本養老保險經濟成本的一種長久之策。而我國要實現經濟持續、穩定、適度的增長，需要從以下幾個方面著手：一是進一步健全法制建設，提高全體公民的法治意識，為市場經濟的健康發展提供良好的制度系統和社會秩序；二是建立明晰的產權制度，完善市場機制；三是不斷提高政府行政效率，發揮公共財政的作用，彌補外部效應、自然壟斷等市場失效的領域；四是健全金融體制，重點運用貨幣政策對國民經濟的調控作用，穩定貨幣供給，減少對經濟的直接干預，不斷消除影響經濟的不穩定因素。
綜上所述，在城鄉經濟一體化和人口老化背景下，未來中國基本養老保險經濟成本不斷攀升是一個大概率事件，必須未雨綢繆，采取有效手段把EC控制在經濟可承受范圍內。通過前面對三種政策的分析，我們提出了幾點結論性建議：（1）把退休待遇水平年增長率控制在合理范圍內，一般不應超過GDP的名義增長率，這應該成為一種長期政策；（2）全盤考慮后，實施分類、分階段有序的延遲退休政策；（3）從長期來看，實現經濟持續、穩定、適度的增長是降低我國基本養老經濟成本的最重要方式。
作者：鐘振強 宋丹兵 單位：仲愷農業工程學院管理學院湖南農業大學經濟學院 中國人民銀行廣州分行
