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一、對接發達地區及中心城市：縣域經濟實現跨越式發展的突破口
隨著市場經濟的發展，生產要素跨區域流動趨于常態化，區域內部經濟聯系日益緊密。區域一體化為縣域經濟實現跨越式發展提供了難得的機遇。從固安、大廠、懷來等產業新城的實踐看，主動接受首都經濟圈輻射、對接融入首都產業鏈分工體系，形成“兩頭在外、大進大出”的開放型發展模式是其縣域經濟發展的成功經驗之一。固安地處環首都經濟圈核心區域，與北京在技術、項目、人才等領域具有緊密協作的分工基礎，不僅是首都新機場的發展輻射區，還是承接首都職能轉移、支撐京津冀區域協調發展的重要增長極。固安旗幟鮮明地提出建設以“產業之區、休閑之地、空港之都、宜居之城”為內涵的京南衛星城。大廠則依據“廠開乃大，合眾而強”、“站位區域、對接北京”的理念，堅定實施融入北京、接軌發展的策略，抓住北京實施功能疏散和產業轉移的機遇期，著力打造“京東創意水鄉城市”，加速推進后發崛起。懷來充分利用北京這個觸手可及的資源庫、近在咫尺的大市場，加強與中央企業、知名民企、外商外企、高等院校、科研院所的對接，通過引進優質企業，合作建設重大項目，打造對接北京的橋頭堡。事實證明，縣域經濟發展除了依靠自身基礎之外，還可以選擇另一種發展途徑，即主動接受發達地區特別是中心城市的輻射，利用比鄰發達地區的區位優勢和廣闊的市場空間，發展開放型經濟。具體而言，固安、大廠、懷來等產業新城可為其他地區發展縣域經濟提供以下啟示：
1.實施對接區域中心城市戰略。
目前，環繞北京周邊有河北省的“四區十三縣”，即張家口的涿鹿、懷來及赤城；廊坊的三河、大廠、香河、固安、廣陽及安次縣；承德的豐寧、灤平；保定的涿州、淶水。這些縣市區位優勢相當，但是發展績效卻各有不同，其中一個可能原因在于缺乏一個行之有效的對接北京戰略。固安、大廠、懷來雖然資源相對優勢并不明顯，但是縣域政府卻以建設產業新城為平臺，積極破除傳統方式下封閉發展的瓶頸，從產業項目、基礎設施、體制機制、社會建設等多方面著手，以產業對接為基礎，以基礎設施對接為保障，以體制機制對接為引領，積極探索建立資源共享及合作機制，全面加快與北京的對接，逐步實現要素流動、商品貿易、公共管理等方面與北京實現一體化，明顯降低企業商務成本。
2.建設連接區域中心城市的快速交通體系。
盡管這些年來，我國高速交通網絡有了較大進步，但是快速交通不發達仍然制約了大多數縣域經濟的發展。從大廠和懷來看，情況也是如此。大廠境內高速公路尚未建成，通往北京方向的快速路建設仍未動工；懷來進京方向的京藏高速是聞名全國的“首堵”路段。從實踐看，一方面，應重點建設高速公路、城際高速鐵路或城際輕軌，擴大區域中心城市輻射范圍；另一方面，推進道路交通管理區域一體化，消除影響貨物流通的行政區劃壁壘，縮短對接區域中心城市的經濟距離。以“一地雙網”的通信一體化為契機，加快推進與區域中心城市電信網、互聯網、廣電網的互聯互通，盡早實現有線數字電視對接。
3.推動體制機制對接。
對接中心城市不等于項目招商或者定期會晤，而是依靠體制創新，從制度設計入手，逐步縮小與發達城市的差距。從固安等產業新城的實踐看，要做好以下幾方面工作：首先，設立對外協調組織機構?？h級政府應成立對外承擔區域協調的組織機構，由縣（市）負責人擔任機構領導，整合各部門資源，負責開展涉及產業和基礎設施對接、流動人口管理等區域協作事務。其次，堅持政府引導和市場機制相結合，搭建區域對接平臺。如建立區域之間的互訪制度、參與建立跨區域產業聯盟、試點跨區域園區共建模式等。再次，強化民生重點項目對接。建立與區域中心城市在人才教育、醫療衛生等方面的資源共享及合作機制。建立健全跨區域環保聯動機制，促進區域生態與經濟協調發展。
4.構建開放型產業組織體系，強化產業對接。
縣域政府需要發揮要素資源優勢和市場互補優勢，按照“主導產業配套、新興產業共建、特色產業互補”的思路，推進與區域中心城市的產業對接。這種產業對接又離不開開放型產業組織體系的支持，并依托若干個領頭企業在全國乃至世界范圍組織各種要素資源和開拓市場空間。從固安經驗可以看出，構建開放型產業組織體系重點圍繞“四個主體、兩個市場、三大網絡”，四個主體就是企業、政府、合作機構（園區平臺）和知識機構（創新組織），這四個主體之間要形成良性互動，并不局限于特定空間地域范圍內；兩個市場是指國內市場和國際市場，重點面向國內區外市場和國際市場；“三大網絡”是指技術研發網絡、產品生產網絡和市場營銷網絡，拓展網絡域面，深化節點分工，增強網絡互動。通過開放型產業組織體系建設，實現與區域中心城市的優勢互補、功能聯動和錯位發展，并使縣域經濟能夠融入全球產業鏈分工體系。
二、產業新城建設：裂解二元經濟結構、實現城鄉一體化發展的重要載體
長期以來，中國城鄉經濟社會發展形成了嚴重的二元結構，城鄉分割，城鄉差距不斷擴大，“三農”問題日益突出。總體上看，中國建立促進城鄉一體化制度的政治、經濟、社會條件基本具備，時機已經成熟。關鍵是對促進城鄉一體化的城鄉規劃、產業布局、城鎮體系、基礎設施、住房危改、公共服務，以及覆蓋城鄉的社會保障等方面進行規劃和體制、機制的創新。通過建設產業新城，以城市經濟增量支持新農村建設，進而實現城鄉同步發展、共同富裕，正在成為推進城鄉統籌發展的有益探索。
1.把先進生產要素集聚發展作為城鄉統籌的經濟基礎。
例如，固安工業園區成立10年來，生產總值年均復合增長達到95.2%；財政收入年均增速107.6%，其發展速度、運作模式均引領京津冀風氣之先。隨著園區規模從小到大，現代產業體系雛形初現，固安工業園區對縣域政府財力增長的貢獻也在不斷加大。2007—2011年，固安縣地方一般預算收入年均增速由2003—2007年的13.3%上升到61.7%。縣域財力的高速增長為固安統籌城鄉發展提供了強有力的財政保障。實現城鄉基礎設施有效對接，必須提高新農村基本建設投入力度，加快農村基礎設施建設。過去5年，固安新修、改造農村公路311公里，新增農村變電站6座，鋪設燃氣管網142公里，建成了一批新農村書屋、農村文化大院等文化基礎設施，穩步推進農村無線電視網建設，農民文化生活不斷豐富。此外，還在各鄉鎮大力推廣“戶清、村集、鄉運、縣處理”的農村垃圾處理模式。在固安，路、水、電、氣、訊等城市基礎設施不斷向農村延伸，鎮村面貌煥然一新。在產業新城的反哺支持下，固安民生事業提質擴面，城鄉社會事業得到均衡發展。首先，社會保障體系不斷完善，醫療、養老等“五險”參保人員不斷增加，新農合參合率超過90%，新農保參保率達到92%，城鄉低保實現應保盡保。其次，投資2.8億元遷建固安一中，改造危舊校舍2.9萬平方米，對全縣所有農村中小學進行了供暖設施改造，結束了不安全取暖方式；在全縣范圍內徹底消除了中小學D級危房，縣域辦學條件得到有效改善。再次，對全縣所有敬老院進行升級改造，五保戶集中供養率保持在80%以上。殘疾人幫扶、貧困戶危房幫建工作有力推進，弱勢群體生活水平大幅提升。農村衛生體系“三基兩化”工作圓滿完成。
2.把農村新民居建設作為統籌城鄉發展的有力抓手。
新民居是在城鄉一體化發展背景下新興涌現的科學、綠色、現代化農村居住模式。新民居在居住區規劃上尊重農村生產生活特點，注重土地集約利用和生態環境保護；在建筑形式上體現傳統文化與時代特點的緊密結合，注重新能源和綠色環保技術應用；在配套功能上以城市為標準，實現道路、供水、供電、供暖、電信、排水等基礎設施全覆蓋和教育、醫療、文化、娛樂、商業、休閑、養老等服務設施統籌建設。在戰略上，固安將新民居建設確定為拓展產業新城的重要內容。按照“地域相鄰、產業相似、民俗相通”的原則，全縣419個村街規劃合并成106個農村社區。目前，已有郭村、馬公莊等31個村街啟動了新社區建設，初步形成了以南五里村為代表的縣城周邊組團社區和以林城村為代表的農村組團社區，百姓的生產生活環境得到了有效改善。圍繞“改造城中村、整合城邊村、建設中心村、合并弱小村、治理空心村、搬遷不宜居住村”的思路，積極穩妥推進54個村街的新民居建設。在此基礎上，以連片建設、組團發展為基本方式，鼓勵多村聯建或擴建中心鎮區、中心村，打造出一批展現地方特色、模式迥異、風格凸顯、功能先進的萬人小鎮和社會主義新農村示范區。
3.以產業新城為平臺，深度發掘利用特色資源，發展體驗、觀光、休閑、生態多種形式的都市農業和休閑度假旅游業。
通過推進土地流轉，建設1000戶、占地500畝的家庭休閑體驗園。圍繞永定河綠色生態帶建設，通過市場運作的方式，沿永定河右堤、大清河左堤固安段實施萬畝油葵、萬畝薰衣草、萬畝三葉草工程建設。以南王起營村為核心，發展萬畝露地花木種植，打造南北兩個集休閑度假、餐飲娛樂為一體的觀光農業基地。發展休閑農業，對現有果園資源進行升級改造，建設集果品生產、觀光采摘、餐飲旅游于一體的萬畝園藝生態果園。發展生態農業，以7個鄉鎮的40個蔬菜專業村為中心，建設4萬畝綠色有機蔬菜生產基地。圍繞獨特的溫泉資源優勢和產業新城的區位優勢，固安在統籌城鄉發展中還著力發展以溫泉養生為基礎、以都市休閑和度假服務為載體的休閑度假旅游業，推動農村經濟轉型發展。包括：引進一批中高端主題酒店、設計酒店，培育設計多元、風格多樣的差異化酒店集群；延伸發展以民俗文化、民間工藝、古音樂為依托的文化創意產業，培育民間文化創意品牌，壯大焦氏臉譜、邢氏紙雕等民間工藝設計產業；發展以高端商務、旅游度假、健康養生、生態觀光、民俗節慶為主導的休閑服務集群，并將其作為產業新城的重要產業支撐。概括起來，產業新城作為縣域經濟開放型發展的窗口和平臺，不僅引入了以往封閉型發展條件下所急需的資金、技術、人才、理念等關鍵要素，更重要的是在更大程度上和更廣范圍內融入了外部市場體系?？梢哉f，產業新城對縣域外部環境所形成的影響力和集聚力，是提升縣域經濟專業化和社會分工水平的重要支點，為發展現代農業、加快傳統產業轉型升級提供了契機。
三、產城互動：緊密連接縣域工業化與城鎮化的發展紐帶
目前，中國縣域經濟正從三農型向復合型轉變，也就是正在從以鄉村為依托、以農業和農村經濟為主體的傳統縣域經濟，向以縣城和中心鎮為依托、以非農經濟為主導、一二三產業協調發展的新型縣域經濟轉變。這種轉型最終能否取得成功，關鍵在于能否有效推進工業化和城鎮化的互動發展。在現代經濟增長中，工業化和城市化是兩條相互作用、互為因果的發展主線。工業化進程反映著資源要素向工業部門集中所導致國民經濟產出能力的迅速增長；城市化則突顯了經濟發展過程中由于人口空間分布變動所帶來的行為和生活方式變化等社會后果。在工業化、城市化和經濟發展水平之間，存在著顯著的正向變動關系。在改革初期，由于城鄉資金、勞動力等要素市場被計劃體制分割為二，在“離土不離鄉”的政策導向下，迅速崛起的鄉鎮工業在空間布局上沒有構建起與城市化的內在關聯，得不到城市基礎設施、服務體系等方面的配套支持。這部分工業所吸納的資金和剩余勞動力被排除在現代城市經濟之外，就地向非農產業轉移，形成了中國獨特的鄉村工業化道路。由于城鎮對工業發展的聚集和支撐效應沒有充分顯現，城鎮化水平與工業化進程出現了比較明顯的脫節。2011年，我國城鎮化率與工業化率之比為1.28，明顯低于國際公認的1.4—2.5的合理值。從就業結構看，我國服務業就業比重為34.1%，世界上大多數低收入和中等收入國家一般為45%，發達國家大都在70%左右。造成這種狀況的原因在于，受產業層次和空間布局影響，工業部門對服務經濟的帶動性偏弱且在空間結構上與城市經濟斷裂，使城鎮化進程也失去了應有的產業支撐。由于產業新城發展模式在戰略上高度重視現代產業發展與城市拓展的內在聯系，使得產城互動成為支撐縣域經濟社會發展的一個突出亮點，形成了多方面的發展效應。
1.吸引先進制造業集聚發展，拉動非農產業和非農就業增長，為城鎮化注入實質性發展動力。
城鎮化的本質是就業結構重心從農業移向非農產業和各類勞動人口向城鎮集聚的有機統一。憑借優越的經濟區位、完善的基礎設施和差異化的招商服務，一批以京東方、冀雅電子、錦繡前程、東方信聯、峻嶺電子、正興車輪、百靈威（大廠）等為代表、具有較高科技水平和增值能力的制造企業被迅速吸引到產業新城的工業園區。在產業集聚的過程中，各類外來勞動人口也隨之流入產業新城，成為產業新城發展的強有力基礎；同時，這些外來企業也為本地勞動者釋放出大量的、不同能夠層次的就業機會，促進了產業新城所覆蓋區域就業結構的轉型。從長期來看，引導和推動先進生產要素向產業新城集聚，還將在產業鏈上刺激、催生配套產業和生產性服務業的本地化，拉動消費性服務業的發展，培育新的經濟增長點，提高縣域經濟的資源配置效率和增長質量。
2.高起點規劃、高標準建設產業新城，實現產業發展和城市擴張在空間與功能上的有機融合、緊密銜接。
固安、懷來、大廠等產業新城始終堅持高起點規劃，通過聘請國際一流規劃團隊，完善縣域總規、控制性詳規、修建性詳規等法定規劃，強化城市規劃對于城鎮空間快速拓展的引領作用。通過統籌協調工業園區與城市功能區的發展關系，將兩化互動理念落實到城鎮空間布局。在此基礎上，科學合理地布局、建設各類公共服務設施，安排好教育、衛生、商業、文化等城市配套功能。例如：大廠潮白新城規劃建設的五環中央公園，以體育、養生、幸福為設計主旨，以奧運五環為設計構思，包含競技體育、奧運五環的奧林匹克精神，休閑運動、拓展運動的養生理念。公園占地321畝，包含行政辦公、文化娛樂、商業辦公混合、辦公商業混合、商住商務混合五部分。還配有公園主景亭、餐館酒吧書店公園服務廊架、健身房、體育活動服務中心、露天劇場、茶室、畫廊-城市文化展覽、市民活動中心—城市客廳等休閑娛樂設施。實踐證明，通過產城統籌，將產業發展與城市規劃統籌管理，更有助于推進工業化進程。
3.積極承接大都市服務業外溢，高水平提升產業新城的服務功能、集散功能、創新功能、文化功能和樞紐功能，著力增強城市對產業發展的吸附力、集聚力和支撐力。
固安圍繞“產業之區、休閑之地、空港之都、宜居之城”的總體定位，加快夯實商貿、商務、旅游、餐飲、物流五大功能建設，堅持把服務業發展與縣域溫泉、花木、林果、民間文化藝術等特色資源的挖掘利用有機結合，形成了溫泉商務、溫泉養老、農業觀光、林果采摘、文化體驗等新興業態，引進了固安國賓溫泉休閑基地、桑坦德養老基地等14個超30億元的現代服務業項目，啟動了總投資220億元的總部公園項目，服務業發展實現了高點起步。大廠按照“產城互動”理念，把3個省級園區與夏墊新城、潮白新城和縣城新區建設相整合，重點建設中央商務區、金融集聚區、科技研發區，重點發展商貿物流、文化創意、旅游會展、金融商務等產業發展。懷來圍繞自己的特色產業——葡萄酒產業，沿產業鏈上下游，重點發展職業技能培訓、特色旅游、商業會展、專業物流、葡萄酒貿易以及創意研發、生態經濟總部等相關服務業。以現代服務業為突破口，著力強化城市對產業發展的服務功能，推進三次產業協調融合發展，不僅可以有效提升產業新城的集聚和承載能力，更能夠在深層次上打破限制城市發展的根本束縛，為城鎮化進程開辟更大的拓展空間。
四、政府購買服務：縣域政府職能轉變、產業新城開發效率躍升的創新之舉
改革開放以來，通過不斷向市場分權，擴大市場運行空間，政府直接干預經濟活動的范圍大大縮減，但就合理界定政府與市場邊界而言，還有相當大的距離。從始于固安等產業新城實踐看，縣域政府和市場的邊界不僅涇渭分明，而且政府的日常事務也得到了明顯的瘦身。其原因在于這些縣域政府在產業新城開發過程中大量采用“政府購買服務”模式，而不是像以往那樣親力親為。從選擇國內外一流規劃團隊進場設計，到按BT、BOT模式進行園區基礎設施建設，再到招商引資、招商選資，縣域政府只負責戰略決策、規劃把關、監督審核，具體事務交給專業化的社會組織來完成。在這種模式下，縣域政府可以將自身有限的資源聚焦到政策制定、管理監督等關鍵性行政環節，專業化社會組織的內在優勢則順暢地注入產業新城開發進程的事務性環節。關于政府購買服務的內涵，目前國內比較公認的界定是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”的新型政府提供公共服務的方式，政府摒棄傳統的對公共服務項目包攬一切、包辦一切的做法，通過公開招標，擇優錄取社會服務機構，由其完成為社會發展和人民生活提供服務的事項，并根據規定的服務質量和數量由政府支付一定的服務費用。這種運作模式最早是源于西方的一項社會福利制度方面的改革，指政府在社會福利的預算中拿出經費，向各類提供公共服務的社會服務機構，直接撥款購買服務或公開招標購買社會服務。它是介于政府直接提供服務和完全私有化兩個極端之間的一種折中方式，即政府繼續保留其福利投資主體和制定福利政策角色，但將營辦服務的責任通過合同形式交給獨立的營辦機構，這些機構可以是私營的營利性的組織、非營利性組織、其他政府組織、個體工作者等。政府購買服務，政府提供部分或全部資金，并保留制定政策的權利，即對所要購買的服務做出限定，如服務對象的范圍和資格條件，服務的質量、數量和目標以及評估方法等；營辦機構則負責提供配套資金，在政府的政策范圍內制定提供服務的具體計劃和方法，并組織人力和物力實施計劃。在這一過程中，體現了從政府的政策制定到服務機構落實政策的過程，體現了政府與服務機構雙方工作的協調與配合。近年來的產業新城實踐表明，以園區平臺公司身份出現的專業化社會組織主要體現出四方面的運作優勢：一是資源動員和集結優勢，能夠在更廣闊的時空維度上調動包括資金、技術、人才、智力等在內的各種稀缺資源；二是專業化優勢，具備專門的知識、流程、人員以及品牌、聲望等無形資產；三是規模優勢，開發體量大、成本分攤能力強，使開發成本大大降低；四是網絡化整合優勢，能夠為縣域政府和招商對象“量身定做”解決方案，而且網絡所覆蓋的合作伙伴越多，這種定制能力就越強。政府購買服務這種現代行政管理模式，在產業新城的迅速崛起中，展現出強大的生命力。
1.它使地方政府獲得了發展工業園區所急需而自身當期財力又難以負擔的基礎設施投入。
據不完全統計，在三個產業新城各自10年、5年和4年的發展歷史中，依靠基礎設施投入分別達到49.4億元、20.4億元和14.5億元，分別達到各縣同期累計一般預算收入的2.2倍、1.9倍、0.8倍。密集的、快速的、高效的基礎設施投入構成了產業新城崛起的基本保障。
2.它使全球一流戰略規劃團隊的頂級設計和最先進的開發理念得以注入產業新城的規劃和建設之中。
2002年，固安工業區在創建設之初便確立了以“未來城市試驗區”為核心理念的發展定位，工業園區規劃由“新都市主義”倡導者美國DPZ、EDSA、RTKL、英國阿特金斯（ATKINS）、德國羅蘭•貝格等國際級咨詢機構擔綱規劃設計工作及產業定位研究；在制定空間戰略發展總體規劃的過程中，又先后聘請國內和歐美8個國家的20多位專家組成“國際工作營”，用長達半年的時間進行規劃設計，形成了“公園城市、休閑街區、兒童優先、產業聚集”的規劃和建設方針。
3.為工業園區發展構筑起全程、高效的招商服務體系。
招商引資效率直接關系到工業園區的發展速度和發展質量。而招商服務又是影響招商成敗的關鍵環節。政府通過購買服務的方式外包招商業務，使工業園區發展與專業招商機構的內在優勢（強大的客戶數據庫平臺+高度專業化的招商團隊+完全市場化的激勵機制+網絡化整合招商資源）全面對接，招商引資的效率與以往相比得到了極大地提升。也正是憑借這種運作模式，固安工業園區在全國率先推出了全程無憂管家式服務。園區投資服務部下設24小時服務指揮中心，24小時全天候服務對入駐企業實行封閉式管理，協助企業處理與政府各部門有關的事宜，為投資者營造了溫馨的投資環境。
4.有利于工業園區可持續發展中各種利益的長期均衡。
可持續發展強調的是經濟、社會和環境的協調發展，其核心思想是經濟發展既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。在可持續發展中，環境與經濟的協調至關重要。工業園區要實現生態環境系統與社會經濟系統協調發展，無疑要有適度的行業規模和適中的發展速度，要有合理的產業結構，還要有比較穩定的利益結構。尤其是各種局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益之間的沖突，都無法完全憑借其中一方的意志獲得解決。在這種情況下，政府引入專業化的第三方機構負責基礎設施建設和招商引資服務，通過制度安排形成了更趨穩定的利益結構，有助于弱化和消除各種可能的利益沖突。
作者：劉勇 單位：中國社會科學院工業經濟研究所
