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摘要:
推進農村“兩權”抵押貸款改革對我國具有重大的現實意義，但是，針對實踐過程中存在的市場失靈和政府失靈問題，必須通過加快完善相關法律法規、建立健全土地產權交易平臺、構建合理有效的政府投入機制、大力推進農村信息體系建設和充分發揮金融機構自身的作用等多種途徑，有效破解制約改革進程的障礙性因素。
關鍵詞:
農村“兩權”;抵押貸款;雙重失靈;對策
一、農村“兩權”抵押貸款改革歷程
我國的農村承包土地(指耕地)經營權和農民住房財產權(以下簡稱“兩權”)抵押貸款改革經歷了一個從嚴格禁止到逐步松綁的過程，即便在2005年最高人民法院的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中，仍然規定“家庭承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。”2006年，福建明溪縣和寧夏同心縣等地開始探索開展農村土地承包經營權抵押貸款業務試驗，首次突破農村耕地不能作為抵押物的堅冰。此后，中國人民銀行會同有關部門陸續制定了一系列文件，積極推進開展“兩權”抵押貸款改革試點工作。2008年10月，出臺了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》，組織在中部六省和東北三省開展農村金融產品和服務方式創新試點，其中，遼寧法庫縣首推“土地承包經營權抵押貸款”試點模式，進而引發試點縣市紛紛開展耕地抵押貸款試點。2009年3月，出臺了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款。”2010年5月，出臺了《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》，進一步提出“探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款業務。”2014年2月，出臺了《關于做好家庭農場等新型農業經營主體金融服務的指導意見》，提出“積極穩妥推動轄內農村土地承包經營權抵押貸款試點工作。”2016年3月，出臺了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，制定了金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點的具體管理辦法，并公布了“兩權”抵押貸款的試點縣(市、區)名單。此外，“兩權”抵押貸款改革近年來也逐步得到了中央政府層面的高度重視和積極支持。在十八屆三中全會上，明確提出要“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”2014年的中央一號文件提出，“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。”“在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”2015年的中央一號文件提出，“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。2016年的中央一號文件進一步提出，“在風險可控前提下，穩妥有序推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。”尤為重要的是，2015年8月，國務院了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，明確了開展“兩權”抵押貸款試點的指導思想、基本原則、試點任務。2015年12月，全國人大授權278個土地流轉經營權和宅基地使用權抵押貸款試點地區暫停執行《中華人民共和國物權法》第184條、《中華人民共和國擔保法》第37條關于耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押的相關法律條款，農村“兩權”抵押貸款試點正式進入實施階段。截至2015年底，全國共有495個縣級行政區開展了農村承包土地的經營權抵押貸款業務，貸款余額241億元。［1］
二、農村“兩權”抵押貸款改革動因
關于農村“兩權”能否進行抵押貸款的問題曾經不乏爭議，反對理由諸如認為“兩權”用于抵押違背了既有的法律規定，可能導致農民失去基本土地保障造成重大社會風險問題，可能破壞有限的農地資源影響糧食安全，實際可操作性差難以實施，等等。但是，隨著理論和實踐的不斷探索，這些理由已經不再具有明顯的說服力。相反，實行農村“兩權”抵押貸款改革的意義日漸凸顯，各方推進改革的意愿和動力愈發強烈。首先，有利于促進農民增收致富和加快實現農業現代化。開展農村“兩權”抵押貸款，可以有效盤活農村的資源、資金、資產，落實農村土地的用益物權，既為傳統農戶和新型農業經營主體提供貸款資金支持，解決農村金融供給不足的矛盾，更能加速農村土地的流轉，促進以市場為主導的農村土地和勞動力優化配置，擴大農業經濟的經營規模和推動產業結構的轉型升級。其次，有利于涉農金融機構實現健康發展。涉農金融機構通過創新開展農村“兩權”抵押貸款業務，不僅可以更好地滿足農村的金融服務需求，同時也可以拓寬涉農金融機構的貸款業務產品，積極挖掘農村金融市場潛力，形成新的利潤增長點，在經濟新常態下實現可持續穩健發展。再次，有利于深入推進統籌城鄉發展。允許農村“兩權”實行抵押貸款，才能真正體現城鄉居民財產權利的公平，“實際上是取消對農村和城市房屋、土地等資產的區別對待，使農民獲得正當的權利，有利于土地權利對農民的回歸。”［2］同時，開展“兩權”抵押貸款不僅能加快縮小城鄉收入差距，也能使進城落戶農民獲得更多的生活和就業資本，并且擺脫土地和房屋的羈絆，解決農民進城的后顧之憂，從而加速城鎮化進程。最后，有利于加快我國全面建成小康社會。要實現2020年全面建成小康社會的宏偉目標，重點在農村，難點也在農村，而解決“三農”問題離不開金融的有力支撐。實行農村“兩權”抵押貸款，有助于推動金融資源更多向農村傾斜，為農村發展注入所必須的大量資金，從而補齊農村這塊全面小康的短板。此外，由于農民工資性報酬收入占整個家庭收入的比重持續增加，覆蓋城鄉居民的社會保障體系將在“十三五”時期全面建成，農村土地的保障功能正在逐步弱化。同時，隨著我國土地承包經營權和宅基地使用權的確權登記頒證工作的全面推進，可以說實行“兩權”抵押貸款的約束條件已基本消解，改革時機已經成熟。
三、農村“兩權”抵押貸款改革障礙的經濟學分析
如前所述，推進農村“兩權”抵押貸款改革具有重大的現實意義。但不可否認的是，在實踐過程中由于存在市場失靈和政府失靈的雙重失靈問題，導致諸多現實障礙仍亟待破除。
(一)市場失靈層面
1、信息不對稱問題
一方面，信息不對稱導致金融機構的供給動力不足。由于金融機構很難準確掌握相對分散的農戶和農企的各類社會經濟信息，加上農村土地、房屋等產權因評估因素的復雜性和缺乏專業的評估機構而很難確定其真實價值，金融機構只能通過提高放貸門檻來減少風險損失，但高利率又會將低風險的優質借款者擠出市場，產生逆向選擇問題。而在貸款發放后，由于農村的現代信用意識相對薄弱，還會產生借款者改變貸款用途、惡意拖欠甚至拒不還貸等道德風險行為。逆向選擇和道德風險問題無疑都會加劇金融機構的經營風險，這也導致金融機構惜貸懼貸，甚至選擇退出市場。另一方面，信息不對稱也造成了農戶和農企的有效需求不足。由于普遍欠缺金融專業知識，對“兩權”抵押貸款這種金融創新產品更缺乏足夠的了解，加上“兩權”抵押貸款發放門檻較高、貸款辦理環節繁瑣、貸款額度有限等原因，導致農戶望而卻步產生畏貸心理。
2、不完全產權問題
一方面，關于“兩權”的產權界定不清。由于我國農村土地的集體所有制性質，農民只擁有土地使用權，所有權則屬于農村集體所有。但是，由于目前對集體的定義缺乏明確的界定，造成了土地所有權權屬不清和所有權主體地位虛置的問題。同時，無論是承包地的經營權，還是宅基地的財產權，都只是細分產權，而不是一個完整的可用于抵押的產權。［3］由于農民的處置權有限，因此當出現抵押風險時，金融機構也很難將抵押物處置變現以實現真正的債權。另一方面，“兩權”抵押貸款的交易成本過高。由于“兩權”抵押的操作程序較為復雜，大大增加了金融機構的信息成本、簽約成本和經營成本。同時，由于目前農村的土地產權交易市場尚不健全，導致違約后作為抵押物的土地和農房也無法順暢通過交易變現。
3、準公共品問題
農業具有經濟價值、生態價值、生活價值和人性復原價值等多元價值，但市場機制并沒有對此進行等價支付或補償，因此存在明顯的正外部性。［4］同時，由于農業屬于先天弱質性產業，一旦遭受自然災害或市場風險，農村土地產權抵押貸款將會失去穩定的第一還款來源，導致大范圍的信用違約現象，金融機構將遭受巨大的損失。［5］因此，金融機構提供“兩權”抵押貸款業務雖然對支持農業發展具有重大社會效益，但這種高風險低收益的業務產品卻可能影響其自身的盈利水平。因此，“兩權”抵押貸款本身在一定程度上具有準公共品性質，如果缺乏有效的風險分擔和補償機制，往往導致金融機構的供給意愿不強。
(二)政府失靈層面
市場經濟離不開政府的適度干預，尤其是在存在上述市場失靈的情況下，政府更需在矯正市場失靈方面發揮應有的作用。但是，在“兩權”抵押貸款改革中，目前政府缺位和越位現象并存，造成了制約改革發展的制度瓶頸。
1、法律法規體系相對滯后
雖然目前在試點地區明確暫停了《物權法》和《擔保法》中的有關限制性條款，但是仍然存在諸多法律障礙尚待突破，“兩權”抵押貸款仍然缺乏有效的法律支持。比如，缺乏專門的法規來明確界定農村土地的所有權、承包權和經營權的權屬與權益問題;《農村土地承包法》、《土地管理法》等立法中仍然存在產權規定不一致和保護過度的相關條款;目前出臺的相關暫行辦法僅屬于部門規章性質，法律地位和執行效力較弱;等等。
2、土地產權交易平臺尚不健全
農村土地產權交易市場不僅是農民實現產權流轉順暢、優化資源配置、實現資產增值的市場平臺，也是保證金融機構順利實現抵押債權降低貸款風險的重要風險管理平臺。但是，目前我國各地政府推動的農村土地產權交易平臺體系尚處于摸索階段，市場主體的參與積極性不強，發揮的功能有限。同時，相應配套的中介服務機構，如法律咨詢機構、資產評估機構、產權擔保機構等還不健全，農村產權定價與風險分攤機制等相應的配套措施也不完善。［6］
3、政府多環節介入成本較大
當前農村“兩權”抵押貸款主要屬于政府主導型，從制度的構建、機構的設置、業務的開展、抵押品的處置以及最后壞賬的彌補等，政府從各個環節都有著不同程度的介入，這對于還處于探索起步階段的農地金融市場有著明顯的激勵作用，但是政府多環節的介入不僅增加了制度運行成本，而且無法充分發揮市場活力，可持續性較差。［7］此外，政府在完善農村信用系統建設以緩解金融機構信息劣勢、健全農村社會保障體系以弱化土地保障功能、促進新型經營主體發展以增強借款者償貸能力等方面，同樣存在著諸多尚待改進之處。
四、相關政策建議
(一)加快完善相關法律法規
一方面，通過梳理和完善《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等相關法律法規，明確農村產權功能，賦予農民更加充分完整的產權，消除農村產權流轉和抵押融資的法規政策障礙。［8］另一方面，在試點地區改革經驗積累成熟的條件下，考慮制定專門的農村產權抵押貸款法，明確“兩權”抵押貸款的主體、范圍、條件和程序等具體法律規定，從而提升政策的法律效力等級并增強法律的相對穩定性。
(二)建立健全土地產權交易平臺
規范有序的農村產權交易市場可以保證農村產權以公平、合理的價格高效運轉，為交易者提高準確、及時的交易信息，保持交易的穩定性和連續性。［9］因此，為了保證市場主體雙方的利益和機制運行的效率，有必要整合現有的各類機構資源，構建統一的農村土地產權交易平臺，以農村土地確權登記為基礎，建立起支撐“兩權”抵押貸款業務的農地基礎信息系統、價值評估系統、供需對接與交易支持系統。［10］
(三)構建合理有效的政府投入機制
“兩權”抵押貸款的準公共品性質，決定了政府必須投入應有的財政資金給予支持，而在改革前期階段尤為如此。比如，政府可以考慮設立非盈利政策性農地抵押銀行，為農民提供優惠貸款利率和優惠貸款期限，從而提高農民的貸款需求;建立“兩權”抵押貸款風險補償和財政擔保基金，緩釋金融機構的風險和損失，從而提升其加大信貸投放的信心;對無力償還貸款而喪失基本生活保障的農民實行社會救助兜底機制，確保其基本的生存權和生活權;等等。
(四)大力推進農村信息體系建設
信息不對稱是制約“兩權”抵押貸款改革的關鍵因素，因此政府必須加快推進農村信息體系建設，通過完善農村征信系統、建設農村信息數據庫、建立失信懲戒機制、強化誠信意識宣傳、構建農村產權交易和價值評估體系等多種途徑，緩解金融機構的信息劣勢，提升農民的信用意識。當然，金融機構也應積極設計有效的信息傳遞和甄別機制，以降低借款者產生逆向選擇和道德風險的動機和行為。
(五)充分發揮金融機構自身的作用
作為盈利性的商業金融機構，應當在“兩權”抵押貸款過程中主動發揮自身作為，通過金融產品和服務方式創新，積極防范貸款風險，努力挖掘盈利潛力。比如，金融機構必須加強風險識別和風險管理，把好貸前調查關、貸中審查關和貸后檢查關，盡量減少抵押貸款的貸前審批風險、貸中執行風險及貸后監管風險;通過合理確定貸款利率、期限和額度、優化貸款管理流程、設計有效的抵押物處置制度等多種方式，更好地滿足農民的貸款需求;將農業專業合作社、專業大戶、家庭農場和龍頭企業等新型農業經營主體作為主要放貸對象，降低銀行貸款風險。當然，金融機構也應切實增強社會責任感，適當提高風險容忍度，將盈利目標與社會利益目標實現有機結合。
作者：潘衛華 單位：上饒師范學院經濟與管理學院
參考文獻:
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［3］張莫、林遠.278縣級行政區試點兩權抵押貸款［N］.經濟參考報，2016－01－21.
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［5］唐婷.農村土地產權抵押的風險現狀及應對策略［J］.農村經濟與科技，2015(11):121－123.
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［7］黎毅.農村土地產權抵押融資模式研究———以寧夏平羅為例［D］.西北農林科技大學博士學位畢業論文，2015:122.
［10］程郁、王賓.外國農地這樣抵押貸款［N］.中國國土資源報，2015－09－06.基金項目:江西省高校人文社會科學研究項目(JJ1241)
