前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的城鄉社區老年教育體制機制創新，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
摘要：《中國教育現代化2035》提出，要加快發展城鄉社區老年教育。老年教育是我國教育現代化的重要組成部分，是終身教育的最后一公里，在助力國家老齡事業發展、加快學習型社會建設以及完善國家社會治理體系與提升治理能力上具有重要地位與作用。加快發展城鄉社區老年教育，讓老年教育從過去相對封閉的單一系統擴散到廣袤的城鄉基層社區，創新老年教育的體制機制，明確發展城鄉社區教育的途徑，由過去完全依靠政府舉辦到社會多元共治多方參與，鼓勵和吸引更多社會力量參與老年教育，擴大老年教育的社會資源供給，豐富教育內容與形式。
關鍵詞：城鄉社區；老年教育；體制機制創新；終身教育
基于近40年的探索實踐，我國老年教育在促進老年人身心健康、通過終身學習賦權增能、活躍社會參與、助力社區治理方面的功能不斷凸顯。尤其是“十三五”以來，在日趨嚴峻的老齡化形勢面前，國家發展老年教育的政策指向發生了明顯變化，從過去以傳統老年大學辦學為主的單一形態轉向依托城鄉社區教育資源、舉辦家門口的老年大學，服務體系進一步完善，資源供給進一步擴大。2016年，國務院辦公廳下發《老年教育發展規劃（2016—2020）》，明確提出“推動開放大學和廣播電視大學舉辦‘老年開放大學’或‘網上老年大學’，并延伸至鄉鎮（街道）、城鄉社區，建立老年學習網點”［1］。2019年2月，《中國教育現代化2035》進一步明確，要“加快發展城鄉社區老年教育”［2］。同年4月，國務院辦公廳印發《關于推進養老服務發展的意見》，提出“大力發展老年教育，優先發展社區老年教育”［3］。這些國家層面的政策與制度，進一步釋放了加快發展城鄉社區老年教育的信號，為各地開展老年教育指明了方向。加快發展城鄉社區老年教育，讓老年教育從過去相對封閉的單一系統擴散到廣袤的城鄉基層社區，創新老年教育的體制機制，明確發展城鄉社區老年教育的途徑，由過去完全依靠政府舉辦到社會多元共治、多方參與，鼓勵和吸引更多社會力量參與老年教育，擴大老年教育的社會資源供給，豐富教育內容與形式。國家統計局的數據顯示，2019年末，中國60歲及以上的老年人口數達到2．54億，占總人口比例18．1％；65歲及以上老年人口達到1．76億人，占總人口的12．6％。［4］中國將在2022年左右，由老齡化社會進入老齡社會，屆時65歲及以上人口將占總人口的14％以上。而轉型發展城鄉社區老年教育，應以盡快建立與之相配套的工作體制機制為必要條件和重要保障。
一、我國老年教育體制機制的發展概述
（一）關于老年教育體制機制的概念界定
體制是指有關組織形式的制度。老年教育體制是指老年教育機構與教育規范的有機統一體，由老年教育的機構體系與規范體系所組成，更側重于頂層設計與制度規范。機制指系統整體運作時所需要的結構關系和運行方式。老年教育機制是指在組織開展老年教育時，各參與主體如何相互協作，更好地發揮作用達成目標，更側重于運行質量和各組成部分的交互作用。新時期，老年教育應當形成一種政府、市場、社會等多元主體協同推進，相對明確牽頭統籌部門與責任主體，在經費投入、師資建設、資源供給等領域充分社會化的工作機制，才能打破老年教育中存在的瓶頸，有效擴大供給，切實推進老年教育穩步發展。
（二）我國老年教育體制機制的演進過程
我國老年教育的體制機制，由于在各個發展階段受到不同社會歷史因素的影響，在不同時期由不同部門為主體負責推進，形成了主體分散、政出多門、各管一方、紛繁復雜的局面，給現階段老年教育的整合統籌帶來了挑戰。中國老年教育的雛形，始于建國初期國有企業通過工會組織對退休職工的管理服務，以組織退休職工參與政治學習、讀書看報等定期活動為主。1980年以來，黨中央先后以相關決定、十二大修改的黨章規定等形式，著手廢除干部終身制，實施各級領導干部的退休制度，從中央到地方各級政府開始組建成立老干部局，專門服務老干部退休后的思想政治學習、文化保健、休閑娛樂等需求，一種以退休老干部為主要對象，思想性、政治性特色較為突出，同時具有比較明顯福利色彩的老年教育模式誕生，全國各地涌現出一大批老干部大學、老年大學。1983年，中國第一所老年大學———山東省紅十字老年大學的率先成立，標志著我國相對正式的老年教育進入了起步探索期。1988年，中國老年大學協會成立，各地老年大學的辦學經驗開始在全國層面進行交流，各級縣區以上的政府、基層單位、軍隊、高校紛紛開始舉辦老年教育。1999年，全國老齡工作委員會成立，被明確賦予“積極組織老年人教育、文化娛樂和體育活動”的工作職能，一批以老年市民為服務對象的以民政、老齡部門為主導的老年大學與學院應運而生。1990年，全國老年學校達到2300余所，學員22萬人，初步形成全國老年教育網絡。截至1996年，全國老年大學、老年學校已增至8300余所，在校學員70萬以上［5］，極大地帶動了老年大學數量的增長。2000年以來，教育部以全國社區教育實驗區、示范區的創評為抓手，在全國開展城鄉社區教育，從局部試點到目前全面推開，在工作機制、師資隊伍、社會參與、項目引領等領域積累了大量的實踐經驗，這種辦到家門口的教育激發了許多老年人的學習熱情，也直接催生了社區老年教育的迅速發展。自此，一方面，具有較為明顯中國特色的、以服務體制內退休干部、國有企業職工、軍隊與學校的退休公職人員為主的老年教育模式得到了進一步發展鞏固；另一方面，逐步出現了以廣大城鄉居民群眾廣泛參與的老年教育新景觀，形成了以老年大學（學院）為骨干、以社區老年教育為主體、互補互促、共同發展的新格局。我國老年教育體制機制的變革，呈現出以下四個特點：一是重心下移，分級辦學。由過去基本在縣市及以上層級的老年大學集中辦學，變為依托城鄉社區教育機構網絡，分級管理，分散辦學的新特色。二是主體多元，協同推進。由原來政府部門直接組織實施，到動員社會各方面參與，主體不斷呈現多元化特征。三是參與范圍從局部到全體。從當初起步時僅僅關心離退休干部和職工到現在關心城鄉全體老年人，老年教育的惠及范圍不斷擴大。四是從開展教育轉為開展學習。過去是主辦部門認為應當向老年人進行什么教育服務就開展什么教育服務，有條件用什么形式開展教育就采用什么教育形式，現在是圍繞老年人切身需求，更加凸顯老年人在參與終身學習中的主體地位和主觀能動性，以人為本地開展老年教育?！度珖夏杲逃l展規劃》印發，形成了全國老年教育一盤棋的體制機制。該規劃首次明確，建立健全黨委領導、政府統籌，教育、組織、民政、文化、老齡部門密切配合，其他相關部門共同參與的老年教育管理體制。由于擁有豐富的教學管理經驗和教育資源，能較好地解決老年教育面臨的師資、教材、場地、遠程教育等問題，教育行政部門逐漸成為全國老年教育的主導推動部門。
二、我國老年教育體制機制中存在的主要問題
（一）管理體制尚沒有理順
首先，現階段的全國老年教育既然明確了以社區為重要陣地，就應當在社區公共服務體系中對老年教育進行整體規劃、整體支持與整體保障，實施橫向管理模式，而不是仍然采取以各部委局自上而下的縱向推進模式。2017年，中共中央、國務院下發了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出“建立健全城鄉一體的社區教育網絡，推進學習型社區建設”［6］。而老年教育作為社區教育的主要組成部分，機構建設并沒有同時跟上。其次，統籌主體尚不明晰?！独夏杲逃l展規劃》在國家層面相對明確了黨委領導、政府統籌下齊抓共管的管理體制，各省市也紛紛從2016年起相繼出臺各自的老年教育指導意見或地方規劃，都相應成立了黨委、政府協同，教育、組織、衛健、民政為成員單位的區域統一工作小組或聯席會議。而明確規定教育作為業務牽頭統籌部門來整體規劃推動本區域的老年教育工作的只有上海市、天津市和福建省等五個省市；明確了由教育行政部門負責統籌社會化老年教育的有浙江省和河南省。2019年8月，河北省教育廳在全國率先成立了老年教育處。大部分地區的老年教育管理體制并沒有完全理順，往往在一個區域，老干部活動中心由老干部局管理，老年大學由老齡委和民政局各自舉辦，老年活動中心和老年協會由老齡委負責，而各級社區教育學習點和文化活動中心又分別隸屬于教育局和文廣新局，依然存在各自為政、權責交叉的現象。很明顯，老年教育事業的統籌規劃、資源整合與協同推動，還需要進一步理順管理體制。
（二）保障力度仍然較弱
由于老年教育政出多門，在眾多參與部門的龐大業務職能中又屬于相對薄弱邊緣的一塊，長期以來存在著不少政策盲區，以致保障手段不到位。一是老年教育的場所設施缺乏，老年教育服務供給嚴重不足，很多老年人想參與老年學校的學習卻報不上名，自發成立的學習社團或學習共同體又苦于找不到場地開展學習活動。二是老年教育工作者隊伍力量不足，老年教育的機構、編制、人員尚未按照公益教育事業單位配備，大多數老年大學沒有事業編制和在職人員，教師無論從數量到質量、從專業化程度到社會化程度與滿足現階段老年教育需求之間還存在很大的差距，待遇較低，老年教育志愿者隊伍也不穩定。三是經費投入不足，缺少老年教育經費多元投入和成本分擔機制，遠遠落后于國家對養老、醫保事業的投入力度，絕大部分區域的社區沒有配備社區老年教育經費。四是總體上有限的老年教育資源與快速增長的老年教育生源之間的矛盾仍然比較突出，不少地方還存在“一座難求”現象，全國老年人參與率仍然偏低。
（三）老年教育的發展極不平衡
一是區域發展的不平衡。在當前全國的62，211個各級各類老年大學和老年學校里，從數量上看，60％以上在華東地區，西北地區不到2．4％。上海形成了完善的4．5級老年學習網絡，共有4所市級老年大學，44所分校和系統校，18所區級老年大學，221所街（鎮）老年學校，5，589個居村委學習點，老年教育機構291個，社會學習點326個，遠程老年大學收視點5，941個，養教結合學習點531個［7］，覆蓋全市、層次清晰、融合開放的老年教育辦學格局全面形成。廣州共有老年教育機構329個，老年活動室2，635家，老年文體團隊1，820個，各類老年協會2，426個，覆蓋了95％以上的城鎮社區以及80％的農村社區。成都市僅有錦江區、雙流區實現了區級老年大學、鄉鎮街道老年學校和社區老年學習輔導站100％全覆蓋。而中西部有的地區還僅僅依賴區（市）縣及以上層級的老年大學開展老年教育，農村地區特別在鄉鎮及行政村，老年教育的基礎設施非常薄弱，難以滿足老年人的學習需求。截至2019年底，福建省經常性參與教育活動的老年人占老年人口總數比例達到20．1％。上海、北京的規劃目標是實現參與老年教育的人口達到全市老年人口總數的40％。二是參與人群的不平衡。據有關調查，目前我國老年教育的主要參與者，70％以上屬于老干部和老教師等受教育程度相對較高者，文化程度越低的老年人學習愿望越低，參與意識越缺乏。三是經費投入不平衡。上海在“十二五”期間，由市教委爭取政府財政積極投入，對該市兩大主體項目各投入1億元，投資7，000萬建設街鎮老年學校。2019年度，市級、區級、街鎮級投入合計為2．68億元。長春市投入2億元財政資金重建市老年大學，新校舍建筑面積達5萬平米。福建省年度老年教育經費投入達到4500萬。而中西部大部分地區，老年教育經費在當地教育行政部門里還沒有單獨列支，只能在社區教育經費里統籌共用。存在以上這些問題，究其原因：一是緣于許多地方的黨政領導對人口老齡化的嚴重性認識不足，緊迫感不強，對老年教育工作重視程度依然不夠，相關部門尚未形成齊抓共管的格局，在政策傾斜、財政支持上不足；二是對社會宣傳不足，導致社會其他主體如行業、企業、高校、醫院、培訓機構對老年教育不太關心，認為老年教育和自己關聯度不大，并不積極參與，舉辦老年大學的普通高校只占少數；三是參與渠道受限，對于那些有意愿參與的培訓機構或社會主體，又由于2017年國家工商總局、教育部聯合印發的《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》等相關政策的限制，無法舉辦老年大學；四是老年人的終身學習理念未得到引導，導致其參與不積極。部分老人缺乏終身學習理念，受身體機能退化、照顧第三代分身乏術等原因的影響，沒有自發學習的愿望。
三、創新老年教育體制機制的對策與建議
（一）注重政策推動，營造制度環境
健全和完善相關法律法規以及政策制度。加強法制建設，通過立法、制定規劃與發展意見等形式，將老年教育上升到維護老年人生命權益、助力城鄉社區治理的高度，為其提供法律依據和政策保障。有條件的省市可以率先出臺地方性《老年教育條例》，積極將老年教育事業納入經濟社會發展規劃和教育發展規劃中，進一步明確其屬于政府提供的城鄉社區基本公共服務的屬性，將老年教育作為民生工程和公益性事業予以推進。在領導體制上，組建涵蓋教育、組織、衛健、民政等跨部門的區域聯動協作工作小組，明確牽頭部門，結合各自職能，重點推進或解決老年教育某個方面的問題。上海市委市政府聯合組建了上海老年教育工作小組辦公室和11個老年教育支持服務指導中心，通過“五個納入”完善了老年教育保障體系，構建了三級師資網絡，制定全國首個《上海市老年學習建設指導標準》，大大增強了老年教育機構的能力。2017年，成都正式頒布《成都市社區教育促進條例》，其中，第十一條規定：“民政、文廣新、老齡等部門和組織負責提供知識型、休閑型和保健型老年社區教育資源及教育培訓服務”［8］。湖南省湘西州充分發揮老干部門的協調能力和教育部門的資源及管理優勢，推行“老教共管”管理體制，真正形成了優勢互補、主動作為、共同發展的工作格局。
（二）堅持科學規劃，推動內涵發展
只有將老年教育放在一個整體區間和較長時期中去系統規劃和科學謀劃，與相關部門的自身發展規劃充分銜接融合，才能為區域老年教育找準適合本地發展的目標與方向。上海市連續出臺全市老年教育發展的“十二五”和“十三五”規劃，十年來推動全市老年教育得到快速蓬勃發展。福建、河南、四川等二十七個省、直轄市出臺了區域全省老年教育發展規劃或實施意見，為突破制約老年教育發展的瓶頸提出解決方案，推進老年教育快速、可持續發展。遵循老年教育發展規律，加強老年教育理論和實踐研究，積極開展老年教育活動的國際交流。建立老年教育課程體系，提升師資專業化能力，擴大社會師資參與面，不斷增強支持服務能力，不斷吸納豐富的社會資源，提升老年教育質量。安徽省教育廳根據省政府辦公廳印發的《關于加快“十三五”期間老年教育發展的實施意見》，于2019年初編制了《安徽省老年教育機構辦學指南》，對辦學場地設施條件、管理制度、教師隊伍建設、學員管理、專業課程和教學活動等提出了清晰的要求。
（三）以政府為主導，建立多渠道經費投入機制
完善公共財政體系，加大對老年教育的專項經費支持力度。2010年國務院的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，“要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經費的體制”“非義務教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制”［9］，這充分說明在現階段的中國國情下，各級政府是老年教育最大的投資主體。雖然從“十三五”規劃出臺以后，各地就積極制定文件，鼓勵和吸引社會力量舉辦老年教育，但是，由于相關支持扶持社會力量參與的實際配套政策并不完善，許多地方的擴大參與只是紙上談兵，加上老年教育投資周期長、收益慢，選擇將老年教育作為投資方向的企業數量有限，投資規模也不大，目前作為社會力量參與主體的社會團體、社會組織還是通過政府向其購買服務來參與老年教育。目前，我國各級財政按財政性教育經費支出占國內生產總值的4％進行預算編制，這個投資量是其他任何主體不可比擬的。按照“利益獲得”和“能力支付”的教育投資原則，各級政府應該逐步加大對老年教育的投入，比如參照全國社區教育開展實驗區創建評估中人均一元的標準，固定區域老年教育經費投入。通過開展各級老年教育示范校的創建活動，有力地推動全國老年教育的整體發展，這才能真正體現國民老年教育的公益性和普惠性特征，彰顯政府不可替代的主導地位?！陡＝ㄊ±夏杲逃l展規劃》明確提出，各級政府將老年教育經費列入財政預算［10］；同時，公辦學校從開展老年教育中獲取的低償收入不納入單位績效工資總額，可進行單獨核增，可從中安排一定比例補貼教師。
（四）打造復合多元的社會共建格局
“未來的教育必須成為一個協調的整體，在這個整體內，社會的一切部門都從結構上統一起來。這個教育運動是不可抗拒的和不可逆轉的。”［11］面對基數龐大的老年群體和日益高漲的老年學習需求，僅憑政府一己之力遠遠不能提供有效供給。推進各級各類全日制學校開展老年教育，推動社會公共設施服務老年教育，鼓勵圖書館、科技館、博物館、紀念館、美術館、公共體育和文化設施向公益性老年教育機構免費開放或提供優惠服務。鼓勵和支持社會團體、企事業單位、民間組織和各種非營利組織參與老年教育，引導各方社會力量投資舉辦老年教育。通過在全社會傳播終身學習的理念，讓更多的機構和個人理解建設學習型社會的意義，激發全社會都來參與支持、共同推進老年教育的活力。積極探索養教結合，延展老年人終身學習的生命弧度，擴大老年人受教育的機會，讓老年人共享城鄉經濟發展的成果。
（五）探索社區自治、居民自主的社區老年學習模式
模式既是體制機制的一種具體形態，又是體制機制改革的一個重要內容。模式是在一定的理論（理念）指導下，理論和實踐融為一體的產物，屬于制度體系、方法論的范疇，因而更易于學習效仿和推廣應用。教育部等九部門在《關于進一步推進社區教育發展的意見》中把探討中國特色的社區教育發展模式列為發展目標之一，可見其重要性。就老年教育而言，社區老年學習模式就是其中的重要內容。在當前及今后一段時期，在以下方面需要進一步關注并加大探索：拓展社區教育多級網絡辦學，把社區老年教育延伸至居村社區學習點；發揮社區自治功能，依靠兼職教師和志愿者，引導支持居民開展自主學習活動；依托社區托老、居家養老體系，實施養教結合，普及醫療衛生、養生健身知識，把老年教育學習滲透到養老過程中去；支持老年學習團隊自主開展各類適需適用的學習活動，發展終身學習促進終身發展；倡導基于自愿自覺的老年志愿服務組織，面向社區、奉獻才藝、助人為樂、服務社會，這既是把老年學習成果轉化為老有所為的積極舉措，也是展示老年人精神風采的一種最佳機會。社區老年教育是整個老年教育的基礎基石，是構建服務全民終身學習的終身教育體系的最后一公里。而探索社區老年學習又是基礎的基礎，是關系到老年教育能不能最終落地落實、惠及百姓最基礎的問題。只有真正做實做細社區老年教育，才能接地氣、旺人氣，才能增強可及度、感知度，才能吸引更多老年人參與到社區老年教育中來，使更多老年人得到實實在在的獲得感和幸福感。
作者:刁元園 單位:成都廣播電視大學
