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[摘要]海員教育培訓國際化是中國在國際上樹立海員教育中國品牌、推進中國海員市場供給側改革的有效路徑。文章通過對新時代海員教育培訓國際化政策制度的分析，探討現行政策對海員教育培訓國際化進程的制約，提出相關政策調整的原則及具體措施，以期推進中國海員教育培訓國際化進程。
[關鍵詞]海員教育培訓；國際化；政策制約
海員教育培訓國際化是貫徹落實報告提出的“海陸統籌，加快建設海洋強國、交通強國；深化供給側結構性改革，推動形成全面開放新格局”的要求，是建設海洋強國、推進“一帶一路”國際合作，實現我國海員教育培訓由“大”變“強”的戰略轉型目標的具體措施，將有助于提升海員教育培訓員質量，打造一支滿足國家戰略需要、適應我國航運可持續發展、具有國際競爭力的中國海員隊伍；同時，也有助于推動形成新時代海員教育和海員市場開放新格局，在海員教育國際化合作中實現多方共贏。本文通過對我國海員教育培訓國際化過程中若干問題的分析，探討現行政策對海員教育培訓國際化進程的制約因素，提出相關建議，以期推進我國海員教育培訓國際化進程，實現航海教育國際化的可持續發展。
一、新時代我國海員教育培訓國際化現狀
進入新時代，我國海員市場供給側矛盾突出，航海類院校生源質量下降、數量減少，畢業生考證、上船意愿人數比例降低，海員注冊人數、持證人數以及外派人數結構失衡，在船海員提升慢，高端海員流失嚴重，支持級、管理級海員市場人才緊缺，航運企業海員培養、管理成本攀升。同時，航運產業的全球化,決定了為其提供人才保障的海員教育培訓必須國際化,即通過與國際間的合作,實現海員教育培訓標準、培訓對象、培養模式、培養目標的國際適任性。海員市場急需一場供給側結構性改革，一方面通過加強航海院校內部建設，提升航海人才培養質量，打造一支適應我國航運發展、滿足國家戰略需要、具有國際競爭力的中國海員隊伍；另一方面鼓勵我國海員教育培訓機構通過“走出去、引進來”進行國際航海人才培養，為中國海員市場培育充足人力資源，為航運企業節約人力成本、提高效益，樹立世界航海教育培訓中國品牌。黨的十八大、以來，我國先后提出“一帶一路”倡議及海洋強國戰略、交通強國戰略，國務院也先后出臺關于促進海運業健康發展的若干意見，交通運輸部會同有關部門陸續出臺關于進一步提高航海教育質量的若干意見、關于加快發展現代交通運輸職業教育的若干意見、中國船員發展規劃（2016—2020年）等一系列具有針對性、指導性的政策性文件，成為推動培養國際化海運人才、鼓勵航海培訓機構走出去的總指引，國內各層次航海教育培訓機構也紛紛響應，積極開展國際化辦學活動。但在具體推進過程中，由于受到我國交通運輸主管部門關于船員教育培訓、考試發證、就業等方面管理制度的制約，以及教育、勞動、公安、外交等相關部門管理制度的限制，外籍海員從培訓到就業的政策渠道無法打通，境內招收留學生和境外開展合作辦學的國際化培訓模式難以形成規模效應，直接制約中國航海院校走出去的規模、效率和效益，海員教育培訓國際化面臨困境。
二、新時代我國海員教育培訓國際化存在的問題
（一）配套制度或具體措施與政策銜接錯位
十八大以來，國家陸續出臺關于進一步提高航海教育質量的若干意見、關于加快發展現代交通運輸職業教育的若干意見等政策文件，肯定了航海教育國際化是全面提升我國海員教育質量的手段和途徑之一。但遺憾的是，在上述政策性文件出臺后，針對國家層面或各部委層面的政策文件，并未見配套制度或執行措施。在海員教育培訓以及就業市場方面，我國在船員條例、船舶登記條例、船員適任考試和發證規則及實施辦法等法規規章的立法上，從船員注冊、申領證書到在中國市場就業，全面限制外籍船員進入。如2017年修訂的《中華人民共和國海船船員適任考試和發證規則》以及實施辦法、2016年修訂的《中華人民共和國海員外派管理規定》、2014年修訂的《中華人民共和國船舶登記條例》以及我國現行的其他關于外國人在華就業的法律法規等政策仍然在不同程度上限制了外籍海員培訓、考試與就業。航海院校在境內外培訓外籍學員，無論與國家政策怎樣契合，仍然無法在培訓結束后幫助學員申領中國證書、在中國市場就業。
（二）輸出機制與標準不統一
目前，我國海員教育培訓國際化國家層面缺乏清晰政策導向，未建立對接國際上認可的統一規則、標準，也沒有最佳實踐。各航海教育培訓機構的認識和實踐并不統一，各自為政，未形成合力。同時，不同層次機構、不同輸出模式、不同類型項目，輸出資源的內容和范圍均不相同。各海員教育培訓機構對外籍學員航海教育培訓的目標并不一致，培訓標準和內容也缺乏統一的規劃，培訓的效果和質量難以控制和衡量。從長遠看，不利于我國航海教育機構在國際航海教育服務和航海人力資源市場競爭力的提升，也不利于我國航海教育自有品牌的確立。
（三）考試發證制度存在海員教育培訓國際化瓶頸
能否取得中國船員適任證書是我國海員教育培訓國際化進程中的一個焦點問題，這個問題關系到海員教育培訓機構能否持久吸引外國學生或學員來華學習培訓，實現真正意義的“走出去，請進來”。目前，我國船員條例、海船船員適任考試和發證規則、海事行政許可條件規定等法規、規章對海員申請注冊、取得船員服務簿以及申領適任證書均無明確國籍限制。但船員注冊條件要求提供居民身份證復印件，海船船員適任考試和發證規則實施辦法在申請表中均包含身份證號碼一欄，這兩項要求條件變相對申請船員注冊和申領海員適任證書主體的國籍進行了限制，使國際化培訓的外籍人員很難申請中國海員適任證書。雖然立法層面的限制能夠通過修法解決，但從實踐來看，無論是來我國航海院校學習的外國留學生還是來我國參加短期培訓項目的外國船員，考取我國船員適任證書的難度仍然很大。
（四）就業制度制約了海員教育培訓國際化開放程度
取得中國船員適任證書并能在中國船員勞動力市場就業，是外籍船員來華參加海員教育培訓的重要動因之一。目前，外籍船員經中資培訓機構培訓后，到中資方便旗船舶就業基本可以實現，但外籍船員在中資五星旗船工作的政策法規仍有諸多限制，是制約我國外籍船員教育培訓發展的重要原因。同時，人力資源與社會保障部2017年修訂的外國人在中國就業管理規定中，外籍船員即使能夠申領到中國船員適任證書或承認簽證，若要真正在中國籍船舶就業，需滿足如下條件：有明確聘用單位，由單位申領就業許可證書，持Z字簽證到勞動部門辦理就業證，到公安部門辦理居留證。種種條件無疑對外籍船員在中國籍船舶就業增加了阻礙。
三、推進新時代我國海員教育培訓國際化的建議
（一）健全完善規章制度，系統構建我國海員教育培訓國際化制度規則
在貫徹實施海洋強國、交通強國戰略過程中，依托關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見、關于進一步提高航海教育質量的若干意見以及推進共建“一帶一路”教育行動等教育、海事政策指引，健全和完善海員教育培訓國際化相關規章制度，如完善船員條例、船舶登記條例，修訂有關船員的考試發證規則及其實施辦法、注冊管理辦法、培訓管理規則、船員服務管理規定以及海員外派管理規定等具體制度，構建外籍船員教育培訓、考試發證、證書互認、就業管理等方面的制度框架；確立海員教育培養國際化航運人才的培養目標；對航海教育機構進行分級管理并明確培養外籍學員的資質條件；確立中外航運企業參與航海人才培養全過程的基本制度；確立航海教育與船員適任證書的銜接制度，明確外籍學員的考證資格等。在未來可能出臺的船員法中明確外籍船員注冊、考證、就業等問題的基本制度，明確海員外派機構的性質、職能以及外派海員的范圍，為實現海員教育培訓國際化提供保障。
（二）逐步推進建立海員教育培訓國際化統一標準
人才培養是航海教育培訓和航運可持續發展的核心。海員教育培訓國際化本質上也是航海人才培養國際化的過程。海員教育培訓國際化的政策制度應當貫穿招生、培訓、考試發證、就業等航海人才培養全過程。
1.確認培訓資質
加強最佳實踐的探索，建立海員教育培訓國際化質量管理體系，加強培訓機構培訓質量的監測和評估，對達到條件的海員教育培訓機構頒發國際化辦學資質。探索與境外海事培訓機構合作，參照英國、巴拿馬等國的經驗，通過特別授權的方式，對滿足我國船員培訓管理規則要求的外國海員培訓機構的培訓結果予以確認，允許其學員參加中國海員適任證書考試，在符合中國法律法規的前提下取得中國適任證書。
2.劃定合作區域
加強政策引導和風險提示，在“一帶一路”倡議、“中國—東盟海事教育培訓發展戰略”基礎上，結合各國海員教育培訓水平，建立我國海員教育培訓國際化重點合作區域，如將招生重點向與我國簽訂雙邊合作協議的東盟及南亞發展中國家傾斜，對中東歐或者非洲諸國，在加強國家間海事教育政策溝通的同時，逐步開展有限合作。
3.強化培訓質量標準
嚴格按照STCW相關國際公約要求，對標IMO示范課程，在我國海員培訓考試大綱基礎上，建立海員教育培訓國際化培訓課程控制標準，對培訓過程和結果進行質量監控和評估，提高我國海員教育培訓的國際認可度，推動更多的航海院校獲得更多國家的學歷認可。
4.推進海員培養國際化新模式
通過修改考試發證規則，借鑒國際通行的“三明治”培養模式，規定學校教學與企業實踐交叉的方式，探索校企合作共同培養兼具理論與實踐能力的應用型人才，解決在校學生實船經驗少、動手能力差的問題，以最佳實踐探索國際化培養模式新標準。
（三）完善國內海員考試發證等規章制度
縱觀我國現行政策法規對海員教育培訓國際化的制約，主要集中在考試發證規則對外籍船員的限制。破解這一政策瓶頸，將極大增強我國航海教育在國際社會的吸引力，解決我國航運企業人力資源短缺的問題。鑒于船員條例作為上位法未對我國注冊船員的國籍加以限制，應當取消船員注冊管理辦法中“申請船員注冊，應當提交居民身份證復印件及原件”的規定，代之以“提交合法身份證件”即可。考慮到國家利益和國家安全因素，注冊辦法中可以對外國人申請船員注冊設置特殊申請條件進行單獨規定。修改海船船員適任考試和發證規則實施辦法附件，取消對申請人國籍的限制，取消考試申請表及證書申領表的身份證號碼一欄或對外國申請者明確證件申報條件，只要符合考試和發證要求，均應允許申領相應級別中國海員適任證書。
（四）加大海員國際化開放力度
1.擴大就業條件
《中國船員發展規劃（2016—2020年）》提出，要“建設開放共贏的船員市場”“擴大我國船員市場對外開放，規范外國籍船員在中國籍船舶上任職的管理”。明確了“十三五”期間我國開放船員勞務市場的原則以及具體措施，即有條件的開放，有限制的允許外國人在五星旗船工作。通過增加證書互認擴大我國船員就業渠道，確認外資外派機構的適用范圍等。從事國際航線服務的海員是特殊職業，工作地點基本是在海上，在中國境內登陸的機會相當有限。應借鑒“持有《外國人在中華人民共和國從事海上石油作業工作準證》從事海上石油作業、不需登陸、有特殊技能的外籍勞務人員可以免辦就業許可和就業證”的規定，在免辦就業許可和就業證的項目中增加一項“持有《中華人民共和國船員適任證書》在中國籍船上從事國際航線運輸工作，不需登陸、有特殊技能的外籍勞務人員”。
2.拓展國際合作
除了搭建國內海員教育培訓國際化制度框架，還可以通過與“一帶一路”沿線國家簽署雙邊或多邊的合作辦學協議開展國際化合作，實現海員培訓國際化目標。加快落實中國—東盟海事教育培訓發展戰略、中國—緬甸海事培訓合作備忘錄，在確定協議原則與合作方的權利義務、促進人員交流、學位互認與跨境就業等方面出臺具體制度措施，實現合作共贏。
3.逐漸開放外籍船員中國船員市場就業程度
在擴大船員就業市場開放程度的原則下，在中國境內外通過參加中國航海教育培訓，取得相應適任證書的外籍船員，應當有如下就業方式選擇：與中國船公司簽訂就業協議在中國籍遠洋船舶任職；與中國甲級船員服務機構簽訂協議在中國籍船舶任職；與中國船公司簽訂就業協議在中資方便旗船舶任職；與外國船公司簽訂就業協議在外國籍船舶任職；與中國海員外派服務機構簽訂協議在外國籍船舶任職。不同方式，開放程度應有所區別。
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作者:周嘯 單位:江蘇海事局