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【摘要】文章針對目前我國農村在生活垃圾處理方面存在的不足，如現有立法不完善、政府和農村基層組織監管不到位、村民環保意識不足等問題，從法律角度提出了解決這些問題的應對之道：如構建相應法律法規；優化環境執法督查體系；強化人大代表和村民自治組織監督；提高村民環保意識等。
【關鍵詞】農村生活垃圾；鄉村振興；農村基層組織；立法
改革開放四十年以來，人民的生活水平顯著提升。2018年的中央一號文件提出：2035年農村生態環境要根本好轉，這不僅是近年來頂層面對層出不窮的環境問題作出的積極反應，更表明了我們對于關乎國計民生的根本性問題的態度。處在中國特色社會主義新時代中的鄉村，是一片大有作為的廣袤之地。目前，農村生態環境問題比較突出，其中我國的垃圾處理問題尤為棘手。近年來，公眾已經認識到生活垃圾不當處理的危害，并開始在多數城市中采用垃圾分類回收和無害化處理技術，但由于城鄉差距，農村地區在垃圾處理問題上仍舊滯后。與建立有完備垃圾處理系統的城市相比，原始的焚燒和自然降解仍普遍存在于廣大鄉村。這就導致環境的日益惡化。本文旨在從法律角度出發，對當前我國農村生活垃圾存在的問題進行研究，以期提出可行的建議，使得農村人居環境整治三年行動計劃得以順利實施。
一、我國農村生活垃圾處理的現狀調查
1、農村生活垃圾的定義及其分類
《固體廢物污染環境防治法》第六章附則中將生活垃圾定義為：在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。根據該規定，筆者將農村生活垃圾定義如下：農村生活垃圾是指居住在農村的村民在其日常生產生活過程中產生的各種固體廢物。根據固體廢物被棄置前的用途和產生過程不同的標準，農村生活垃圾分為以下三種：一是日常生活垃圾。日常生活垃圾主要指村民在日常生活過程中產生的各種菜葉果皮和廢棄的生活用品。在飼養家畜的農戶家中，上述生活垃圾中的廚余垃圾可以投食家畜，實現了生活垃圾的再利用。二是集體經濟組織生產活動廢棄物。鄉鎮企業和工廠在生產過程中產生的固體廢棄物是其主要源頭。集體經濟組織中的集體成員的另一個身份是村民，所以這些企業尤其是工廠的工業活動屬于村民的生產活動，因此按照定義其產生的固體廢棄物屬于農村生活垃圾。三是農業殘留垃圾。這主要指村民務農時所產生的垃圾，主要包括殘留的農藥垃圾和固體包裝物，如尿素袋、農藥瓶、植物套袋。
2、農村生活垃圾處理的立法現狀
隨著近年來我國環境立法步伐的明顯加快，目前已形成了以《憲法》為依托，以《環境保護法》為主體，由環境單行保護法律、行政法規以及部門規章、地方性法規和地方政府規章、環境標準以及其他法律中有關于環境污染的規定的體系?！稇椃ā返诙鶙l規定了國家有保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害的義務。[1]這條規定是我國農村生活垃圾處理的基本法律依據和指導原則。《環境保護法》第四十九條規定縣級人民政府對農村生活廢棄物的處理進行安置和指導。第五十條規定各級政府應當提供資金支持農村的各項與生態環境有關的工作。該法雖然對農村生活垃圾處理無細節性規定，但其作為環保立法體系中的主體法，提綱挈領的對農村生活垃圾的處理起到指引和規范作用?！豆腆w廢物污染環境防治法》第四十九條規定了地方性法規負責規定農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法。除此之外，農業法、循環經濟促進法等也對農村垃圾污染防治作了部分規定。國務院及其有關部門等的行政法規、規章等相關性規范文件也有農村生活垃圾處理的相關規定，主要有《生活垃圾填埋污染控制標準》、《生活垃圾焚燒污染控制標準》、《生活垃圾填埋場環境檢測技術標準》等。[2]以上法律法規涉及農村生活垃圾處理的多個方面，在一定程度上可以使我國農村地區垃圾處理工作有法可依，也有助于保護鄉村生態環境。但反觀目前我國的環保立法體系，這些法律法規比較零散，且“重城市，輕農村”問題比較突出，鮮有針對農村垃圾處理的專門性立法，對于農村生活垃圾處理更是沒有明確的法律規定，這對于城鄉融合事業起不到有力的助推，因此環境保護立法亟需完善。2018年中央一號文件，明確提出要進行農村人居環境整治三年行動計劃。為了塑造鄉村的美麗新風貌，文件指明要以農村垃圾治理為主攻方向，努力補齊影響村民生活品質的短板。在補齊短板的過程中，要著重發揮和深化村民自治的實踐，推動生活垃圾治理重心的下移，并重視村規民約在農村生活垃圾處理和防止農村生活垃圾污染環境中的作用。
3、農村生活垃圾處理的實踐現狀
我國大部分農村地區并沒有建立起統一的垃圾處理機制，對于垃圾的處理方式采取的是焚燒和填埋方法。在工業和農業活動中，缺乏環保意識的村民肆意堆放固體垃圾，村集體缺乏專門的回收方案，任由垃圾成山。目前，我國少數地區開展了有益探索。東南部分地區在政府的幫助引導下建立了較為完善的垃圾防治機制，出臺了地方性法規與條例來規制農村生活垃圾的處理。如《安徽省農村生活垃圾處理技術指南》，該文件細化了農村生活垃圾處理的原則性規定，使安徽省農村的生態環境得到了有效改善。陜西千陽縣采用試點方式探索垃圾處理方法也取得了良好的效果。但是，除了少數試點有益的實踐，我國大部分農村生活垃圾處理都處在無人管理的尷尬局面中。
二、我國農村生活垃圾處理的問題分析
1、現有立法不完善
在我國現有的針對農村環境保護的法律體系中，對于農村生活垃圾的處理絕大部分只規定了原則性和方向性的處理意見，并沒有具體細化以及相應的法律責任分配。明確法律責任分配能夠保障環境法律規范所設定的環境義務的實現，真正落實環境法的義務本位精神。[3]盡管《環境保護法》自1989年實施以來，先后進行了四次修改，但是這四次修改均鮮有提及農村生活垃圾處理問題。不完善的現有立法不但沒有有效處理農村生活垃圾，反而激化了相鄰村落、集體之間的矛盾。我國《環境保護法》與《固體廢棄物污染防治法》等法律法規中只是對農村生活垃圾的處理做了抽象性的規定，但法條之間缺乏體系性，各自獨立分散，且規制對象多為城市生活垃圾，法律條文的規定過于簡單。[4]由于我國面積廣大，各地的垃圾處理又有不同的現實情況，缺乏適應性的全國性立法無法良好運用于各地區的實際問題中。政府考核中對GDP的過分追求以及村民和集體經濟組織在生產生活中追求省事、降成本的心理，致使當事主體不積極制定適應自身發展程度的生活垃圾處理辦法，最終導致缺乏垃圾處理規范的局面。
2、政府和農村基層組織監管不到位
當前，改革進入深水區，原有將經濟效益放在第一位的發展模式既不適應鄉村振興的要求，也不符合政府轉變職能的理念。然而由于慣性，社會利益與經濟利益之間的平衡點還未找到一個普遍的參考，一些政府工作人員對農村生活垃圾不作為。一方面，大部分的農村地區沒有專門的環境保護監督機構，從而也就沒有專門的監督執法人員，農村的生活垃圾處理自然而然缺乏外部監管。另一方面，村民對于日常生活產生的垃圾不以為然，認為隨意傾倒堆放只是少數人的行為，不會對生活環境產生較大影響，更不會涉及農村生態環境質量，不論村民個人還是農村基層自治組織均不管不問，從而缺乏內部監督。換句話說，即地方政府不重視，環保機構不健全，垃圾問題愈發嚴重，環境日益遭到破壞。究其原因，其一，農村生活垃圾處理工作量大，且需要資金支持。其二，農村生活垃圾處理沒有明確進入政府工作考核的硬性指標范圍，這導致了政府怠于行使職權處理相關事務。其三，監管部門自身的工資水平低導致工作動力不足。其四，執法隊伍的素質參差不齊，甚至某些執法人員認為農村生活垃圾處理不是當前的工作重點。其五，基層自治組織和村民為了自身短期利益不惜犧牲長遠的環境利益。正所謂“從農民行動邏輯的角度，其行為主要受私利的驅使。”[5]其六，村規民約的制度化沒有盡快落實。
3、村民環保意識差
由于農村長期處于落后的發展水平，村民的科學文化水平普遍較低，大部分地區尤其是西部的農村仍舊非常困難。大多數村干部沒有意識到農村生活垃圾處理問題對于農村人居環境的重要性，村民對于生活垃圾不能科學處理從而導致嚴重后果的因果關系認識不足。如之前的“限塑令”，村民認為使用厚度不達標的塑料袋無可厚非，因此在我國廣大農村地區白色污染情況非常嚴重。又比如部分集體經濟組織的領導者不熟悉相關法律法規亦或是了解但不尊重遵守法律法規，其控制企業未經處理直接排放廢氣廢水，工業垃圾隨意傾倒堆放，村民對此行為的普遍做法卻是沉默或者支持，基本不會拿起法律武器來維護自己的環境權益。因此，村民缺乏環境保護意識，環境保護科普和普法工作亟需加強。
三、我國農村生活垃圾處理的法律建議
黨的提出,推進生態文明建設，把建設美麗中國、美麗鄉村作為重要的基礎工程。農村人居環境工作是生態文明建設重要的組成部分。當前農村生活垃圾處理急需規范化，法律法規、鄉規民約作為有效的手段可以化解農村生活垃圾處理、農村人居環境和農村經濟發展三者之間的矛盾。因此，作者從法學的角度提出如下建議。
1、構建相應法律法規
之所以強調構建和完善法律法規建設，是因為一些在農村生活垃圾處理方面取得良好成績的國家均在早期制定了環境保護方面的法律法規。如十九世紀六十年代英國頒布的《垃圾法》規定不許隨意傾倒廢物。我國建立完備的農村垃圾處理機制，應著重從以下三個方面醞釀：第一，完善全國性環境立法和法律體系。在《環境保護法》中增設農村生活垃圾處理的相關條款，這些條款主要包括農村生活垃圾處理的主體是誰、農村生活垃圾處理的方式、監督和執法機構是誰、處理不當的責任分配、造成環境污染的民事賠償和行政處罰五個方面。從而在整體上對農村生活垃圾處理進行規制。比如處罰方面，對當事人批評教育后其仍不全面履行義務的，可以給予行政處罰并強制其擔任衛生執法志愿者；針對情節嚴重、性質惡劣的，可以追究相應的刑事責任。[6]第二，彌補地方立法缺失。一部地方性法規是否落地有聲、行之有效，即是否有質量，可行性是其諸多評判標準中最為重要的標準。[7]前文中已經提及由地方性法規規定農村生活垃圾污染環境防治的具體辦法。因此，應從客觀情形出發，制定符合當地實際情況且具有可操作性的地方性法規。第三，各地各村的村規民約雖然不屬于法律法規的淵源，但是其在約束村民行為和解決農村實際問題方面具有填補法律法規空白的作用。因此，不僅是現有的具體立法需要完善和重視，村規民約的制度化也要盡快落實。
2、優化環境執法督查體系
農村生活垃圾處理問題長期得不到有效解決，除了立法上的原因，還有我國環境執法督查體系尤其是基層督查機構沒有得到優化的緣故，也就是我們常說的農村生活垃圾處理執法隊伍不明確的問題。針對該種情形，首先需建立專門的農村環境執法隊伍，由鄉鎮人民政府派出專員會同各村村民自治組織即村委會組成基層的垃圾執法隊伍，做到環境問題“零容忍”。其次，定期對相關工作人員進行培訓，開展專題知識宣傳教育，并制定切實有效的隊伍考核制度，以此提高工作人員的執法水平和環保意識。再次，鄉鎮一級政府的環境衛生部門、司法部門與同級公安機關定期聯合執法，從而保障執法督查工作順利進行。
3、強化人大代表和村民自治組織監督
在完善一系列立法和執法督察體系之后，還需要加強人大和村民自治組織對農村生活垃圾處理的監督工作。一方面，人大代表通過走訪村民進行農村生活垃圾處理的調研，了解法律實際的運行情況、執法督察的實際效果以及存在的問題，從而更好地制定和修改相關法律。另一方面村民自治組織能夠從內部規范和監督村民的行為，并能夠確保相關機構順利開展執法督查工作。不僅如此，村委會可以設立專門的農村垃圾處理意見收集處，發揮鄉賢能人的作用，設身處地的解決生活垃圾處理問題。村委會設立專門的垃圾處理公示板，對于污染環境的行為進行批評和整改。最終通過村民自治組織來確立村民在農村生活垃圾處理問題上的主體地位，以此實現村民規劃參與權、整治決策權、經費知情權、自我管理權。
4、提高村民環保意識
政府直接管理農村生活垃圾治理模式，一定程度上忽視了公眾參與,[9]所以要重視村民的參與作用，因此村民的環保意識培養就尤為重要。除此以外，農村生活垃圾的防治需要重視污染源頭，因此，需要提高村民的環境保護和知法用法守法意識，通過約束自身的行為來降低農村生活垃圾污染環境的程度。鄉鎮一級人大和政府應該定期開展宣傳教育，提高村民的意識。各級政府應該提供財政預算支持農村進行生活垃圾處理方式改革。同時，運用互聯網和電視廣播等新媒體，進行普法宣傳，廣泛傳播農村生活垃圾隨意處理的危害，讓村民作為公民自覺的產生垃圾分類意識，不隨意運用不合理方式處理生活垃圾，提高垃圾處理效率，積極引導村民在垃圾處理過程中正確處理生活垃圾。另一方面，也要提高相關村干部的法律意識，準確運用自身的職權，制定相應的村規民約，約束村民的行為，引導村民正確合法的處理生活垃圾。通過積極的政策引導，提高村民的環境保護意識，從根源上杜絕垃圾的產生。
四、結語
用法律的視角規制農村生活垃圾處理問題意味著法律的價值追求在農民權利發展的過程中占據主導性地位，村民有享受更好的居住環境的權利。在近期召開的第十三屆全國人民代表大會上，主席作為人大代表多次提及鄉村振興，大會通過了國務院的機構改革方案，其中新組建的農業農村部和生態環保部備受矚目，這將助力黨的提出的鄉村振興，并且為現有立法中農村生活垃圾處理不具體、行政部門不重視、督查人員不積極、村民自治不徹底提供有效的制度保障。本文的研究是建立在我國垃圾處理的現狀之上，因此仍舊有許多問題沒有解決，隨著農村人居環境整治三年行動計劃的不斷深入，我國村民的法治意識愈加強化以及我國國力的不斷提升，我國農村一定會建立起完備的垃圾處理體系。
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作者:劉子豪 單位:西安財經學院法學院