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地條鋼整治工作方案范文1
關鍵詞： 瀆職案件； 定性； 難點
中圖分類號： D920.5 文獻標識碼： A 文章編號：1009-8631（2010）07-0098-02
隨著我國社會的飛躍發展，在人民檢察院事業逐漸進步的同時，瀆職案件也由此層出不窮，瀆職問題日漸凸現出來，在社會經濟和國家安全中的位置也越來越突出，產生了許多不和諧不穩定的因素，影響著我國社會的和諧與穩定。在這種新的形勢下，群眾的呼聲要求我們反瀆職侵權部門的重視，去探索應對的方法，在查處瀆職案件的時候，切實關心群眾之聲，將事實傳遞到群眾中去，為維護社會和諧安定而作出不懈的努力。因此如何加強反瀆職侵權能力建設，開創反瀆職侵權新的局面，就是我們應該認真思考，并著力解決的首要問題。
一、當前我國瀆職侵權犯罪偵查工作中面臨定性難點
由于瀆職犯罪案件線索匱乏、隱蔽性較大、侵害對象不具體明確等特點,使各個檢察院反瀆職侵權部門，在案件的查辦過程中往往受到以上不利因素的約束。加之許多法律規定仍然不是很健全，各個方面矛盾突出，干擾阻礙力量滋生，尤其是在瀆職案件的定性問題突出，其產生許多不同的見解，成為開展查辦瀆職案件工作的瓶頸，阻礙了反瀆職工作順利進行，此問題亟待解決。
南寧市某反瀆局對一瀆職案件中所遇到的定性問題進行分析：
2009年，南寧市某反瀆干警局在工作中發現的本市某局執法人員涉嫌放縱制售偽劣商品犯罪線索，經南寧市院指定管轄，該反瀆局于2009年12月28日開展初查，基本案情如下：
2007年10月22日，北京一專業周刊的兩名記者來到廣西南寧市某城區的工商行政管理局分局，舉報位于該城區某鎮的一家小型鋼鐵廠正在非法生產“地條鋼”，要求工商人員立即前往查處，接到舉報后，該工商分局由副局長劉××帶隊，帶領經濟檢查大隊的大隊長方××、副大隊長周××、隊員梁××共四人隨兩名舉報的記者到那家鋼鐵廠進行執法檢查，當晚約8時40分到達該企業的生產現場，經檢查，該企業在工商部門有注冊登記，企業的經營范圍是：鋼材軋制、加工成品鋼材、次料加工。該企業現場有四臺中頻爐，兩臺軋鋼設備，工商人員到達現場的時候，有工人正在使用中頻爐熔化廢鋼筋、廢鐵絲及其他廢舊的鋼材，并將已熔化的鋼水倒到旁邊的約100多個模具里，凝成長135厘米重20多公斤的鋼錠(坯)，也就是人們平常所說的“地條鋼”。除中頻爐旁剛生產出來的鋼錠外，加上該廠的一間庫房里的“地條鋼”鋼錠存庫。經清點，共有15000條“地條鋼”鋼錠。另外，在該廠的軋鋼設備上，還有工人正在用這些鋼錠作原料，分別軋制規格為φ12mm×9m的螺紋鋼和φ8mm×9m的圓鋼。軋鋼車間旁，有一間存放已打包好捆扎好的螺紋鋼和線材成品。在工商人員檢查期間，該廠有人切斷照明電源，并趁黑將部分螺紋鋼成品吊上當時在現場的重型貨車拉走。工商人員發現后，冒險堵住該廠大門，并報警叫來當地派出所民警協助，才得以控制該廠的行為。后經清點，該廠剩下螺紋鋼的總量有6噸，圓鋼的總量有42噸。鑒于這樣的情況，工商執法人員認為該廠已涉嫌非法生產“地條鋼”建筑用材，屬于應受到查處的行為。但根據現場情況，該廠的違法行為處于生產環節，依據國務院國辦法［2001］56、57號文件的規定，該違法行為應由質量技術監督部門管轄。由于當時已是22日深夜，不便通知質量技術監督部門，工商人員遂暫時封存該廠產品，并守護現場待次日通知質監部門處理。
2007年10月23日，先到現場開展執法檢查的工商分局經濟檢查大隊的大隊長方××通過電話向有管轄權的某局通報了案情并要求他們派員查處。當天，某局先有稽查支隊三大隊的兩名執法人員林××、劉×趕到現場，隨后又有稽查支隊副支隊長李××帶領劉××、武××、彭××共四名執法人員也趕到現場。某局的執法人員到達現場之后，先向工商人員詢問了基本情況，然后依據相關管轄分工規定及職責要求依法開展執法工作，制作了現場檢查筆錄，對現場生產設備、地條鋼、螺紋鋼、圓鋼等物品進行清點并向該廠發出查封通知書，對經過清點的設備、鋼錠及鋼材成品貼上質監局的封條依法進行查封。
但是，從10月23日某局到這家非法生產“地條鋼”及地條鋼建筑用材的鋼鐵廠現場進行執法活動以后，此事再也沒有下文。而且，有群眾反映這個被查處過的鋼鐵廠隨后又繼續生產，得知此事的北京某專業周刊的記者又先后向南寧市、自治區的相關主管、監督單位反映、追蹤此事。但某局的上級并不符合事實的“工商部門沒有將案件正式移交給某局”作為未立案的理由答復北京某專業周刊的記者。
檢察機關某反瀆局在對以上問題進行查處時，在取證及對案件的定性方面遇到了一些阻力及一些難以解決的法律問題：
鑒于“地條鋼”的危害性，我們國家從來都沒有認可生產地條鋼的合法性，特別是從2003年以來，國家及我們廣西都多次開展整治生產地條鋼及地條鋼建筑用材的專項行動，明確把生產地條鋼及地條鋼建筑用材列為嚴厲打擊的對象。其通知文件下發：
2003年6月，由廣西區政府辦公廳發了《廣西壯族自治區開展建材市場專項整治工作方案》
2004年6月1日，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家發展改革委、公安部、監察部、建設部、商務部、國家工商行政管理總局、國家環境保護總局、國家電力監管委員會九部委聯合發出《關于深入開展建材市場專項整治工作的通知》
2004國家發展改革委、建設部、商務部、工商總局、質檢總局、環?？偩?、電監會七部委又聯合下發《關于進一步打擊地條鋼建筑用材非法生產銷售行為的緊急通知》
2004年9月國家質檢總局、國家發展改革委、國家電監會《對“地條鋼”生產企業和“窩點”斷電實施辦法》……
這些通知文件，要求各職能部門嚴格按照國家《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》（第二批、第三批）等法律法規和產業政策，清理、取締所有生產地條鋼的企業，對其生產設備必須就地銷毀，不得轉移；電力部門要立即依法停止向其供電，拆除相應供電設施；涉及行政許可的，由許可機關依《中華人民共和國行政許可法》撤銷行政許可，辦理注銷行政許可手續。對“地條鋼”生產窩點做到“五徹底”，即徹底斷電、徹底搗毀生產設備、徹底清理廠房、徹底沒收原材料、徹底沒收不合格產品等等。
根據國務院2001年[2001]56號、[2001]57號文件規定，國家質量監督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局在質量監督方面的職責分工為：國家質量監督檢驗檢疫總局負責生產領域的產品質量監督管理，國家工商行政管理總局負責流通領域的商品質量監督管理。國家工商行政管理總局在實施流通領域商品質量監督管理中查出屬于生產環節引起的產品質量問題，移交國家質量監督檢驗檢疫總局處理。
在本案中，違法生產行為所在的轄區工商部門接到舉報后，于當天到達違法現場進行執法檢查，檢查發現違法行為尚處于生產環節便通知有管轄權的某局來查處，符合程序規定。而某局接到工商部門的通報后，已經派執法人員到達違法生產現場，并依職能開展了現場檢查，制作了現場檢查筆錄，清點了違法生產現場的生產設備及“地條鋼”和用“地條鋼”為原料軋制的建筑用品，并對這些設備和產品生產發出了《查封通知書》，并貼上該局執法部門的封條。就是說，從接到工商部門通知，到派員到現場開展執法，某局已經按規定正式履行了管轄職責，但在其后的時間里，某局沒有進一步履行職責，對前期已開展的工作也不了了之，由于該被查過生產企業事后又再繼續生產，引起了群眾對執法部門履行職責的質疑。
根據現場的情況，非法生產的300多噸“地條鋼”、及用“地條鋼”軋制建筑用鋼材，屬于特大案件，按某局執法的內部規定，此案應移送上一級執法單位查處甚至應移交公安機關按刑事案件進行查處，但某局在回復舉報人及相關部門對其不履行職責質疑時，竟然是以“工商部門沒有正式移交案件給某局”這個理由來推脫，這完全違背事實，是故意推卸自己責任的行為。并且，在檢察機關介入調查，要求某局提供他們到涉嫌違法生產鋼鐵廠執法時的相關執法卷宗時，竟以卷宗丟失為由，不提交相關材料給檢察機關。
另外，某反瀆局在對上述事實繼續往下深查的時候，遇到了如何去對此案件定性的困難。從以上事實看，某局的執法人員確實存在嚴重不履行職責行為，并且他們的行為已涉嫌瀆職，不嚴厲查處會失去群眾在這方面對國家機關的信任，同時由于放縱這類瀆職行為，給國家繼續打擊生產“地條鋼”違法犯罪的行動帶來不利，但對其瀆職行為進行查處，本案又存在立案上的法律問題：
1． 如果以涉嫌立案偵查，會涉及到這個罪名所造成的損害后果問題。由于某局對航寧鋼鐵有限公司的設備、產品只在現場查封并沒有扣押，最后由于不了了之。這些物品，特別是鋼材產品的去向目前無法查明，即使查清去向，在尚未發生樓倒橋塌、人員傷亡等后果的情況下，很難依立案標準的具體損害結果條款認定，而是否可以以立案標準第8條“嚴重損害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的”來認定，又由于存在偵查、審查、審判等不同辦案環節的不同承辦人有不同的理解的情況，所以在初查階段檢察人員很難把握。
2． 如果以放縱制售偽劣商品立案偵查，會首先涉及到所放縱的制售“地條鋼”是否屬于偽劣商品并構成犯罪，由于某局沒有對航寧鋼鐵有限公司非法生產“地條鋼”行為進行查處，也沒有移交其他機關查處，因此目前也就未能確定航寧鋼鐵有限公司是否構成制售偽劣商品犯罪。
3． 如果以不移交刑事案件立案偵查，同樣由于公安機關沒有對前述涉嫌非法生產“地條鋼”的企業的違法行為進行查處，還沒有得到該企業涉嫌非法經營或涉嫌制售偽劣商品的犯罪證據，在公安機關應以刑事案件進行立案偵查的結論前，我們檢察機關立案就缺乏必要的依據。
面對此問題，某反瀆局提出了對該問題的考慮：
①依據本案事實及質量技術監督系統內部案件管理規定，以及根據九部委《關于深入開展建材市場專項整治工作的通知》第四條第二項“對案情沒有搞清的不放過、假冒偽劣商品的源頭和流向沒有查明的不放過、制假售假責任者沒有依法處理的不放過、該移送司法機關沒有移送的不放過、支持或參與制假售假的機關工作人員的責任沒有受到追究的不放過”等“五不放過”要求，向某局的上級機關執法部門發出檢察建議，責令其依法對非法生產“地條鋼”違法企業進行查處，經查處確認該鋼鐵企業的行為構成犯罪的，檢察機關才能適時對涉嫌瀆職的人員立案查處。
②通過通報或立案監督程序，要求公安機關對有非法經營或制售偽劣商品得犯罪嫌疑的鋼鐵企業進行查處，經查處確認該鋼鐵企業的行為構成犯罪的，檢察機關才能適時對涉嫌瀆職的人員立案查處。
二、造成案件定性難的原因
綜觀以上事實，某局有關人員顯然存在工作嚴重不負責任，涉嫌瀆職，但在認定其瀆職性質的時候卻難以定性，我們認為主要原因在以下幾個方面：
（一）定性難具有普遍性。在我國現階段，查辦瀆職侵權案件中，普遍存在由于案件的性質多樣性，當沒有具體的事實證明及事件的后果、影響來反映的情況下，則很難將案件的性質定性，而這一現象目前仍阻礙著反瀆職侵權部門的健康發展。
（二）造成事件后果的具體事實表現不完整。在上述案件中，其廠方的機器及生產的鋼材產品不知去向，即使查清去向，因為在未造成對社會的危害，損壞國家聲譽的前提下還無法以去定性。
（三）事實認定缺少前提。某局對于那家涉嫌違法生產企業非法生產“地條鋼”行為沒有進行查處，也沒有移交其他機關查處，檢察機關也就未能確定該企業是否構成制售偽劣商品犯罪。沒有這個前提所以就無法進一步證實某局存在故意放縱的瀆職行為。
（四）缺乏充足的事實依據。沒有公安對其工廠的查處和該廠的犯罪證據以及沒有得到具體的偵查結論前，我們檢察機關便無法去認定該行為存在瀆職嫌疑。
（五）法律規章制度不完善。目前刑法對某些瀆職罪采用了簡單的規定方式，如刑法第397條規定的罪和最等。由于表述過于簡單，對該罪的主觀罪過和行為特征沒有具體、明確的描述，造成了理解上的歧義和執法上的混亂。這樣的規定也和修訂刑法所規定原則不相適應[1]。
瀆職案件往往沒有直接的被害人和相關物證，多憑言詞證據定案，案件具有多變性和反復性。如前所述，一方面，多數瀆職案件沒有直接的被害人，辦案工作缺乏積極的、穩定的、有利于控方的言詞證據的支持，而瀆職案件的犯罪嫌疑人與原案當事人之間利益的一致性，又使得據以定案的言詞證據極具消極性而缺乏穩定性；另一方面，多數瀆職案件沒有可供勘查的犯罪現場，這就給偵查工作中發現、收集各種物證，確定犯罪地點和場所增加了難度。
三、完善查辦瀆職案件的機制體系，為案件定性提供對策
瀆職侵權犯罪具有極大的社會危害性。檢視查辦瀆職犯罪中所遇到的定性難而面臨的窘境，我們不難發現，造成目前的狀況是多方面的，有立法的不完善，也有工作人員不認真履行職責，也有規章制度不健全等等。要解決此問題，必須確保有法可依，不斷完善法律法規等方面。具體應從一下幾方面著手：
（一）要提高認識，進一步加大反瀆職侵權檢察工作的宣傳力度。使社會、人民接納反瀆職這一部門，支持反瀆職事業的發展。
（二）要加強溝通，健全完善案件移送制度，拓寬案件線索來源渠道。一方面，要大力加強外部聯系，另一方面，要加強內部協作，建立檢察機關內設機構之間的情況通報、信息共享、線索移送、偵結反饋等制度，從而達到資源共享；自覺把其他檢察業務部門與查辦瀆職侵權犯罪案件工作有機地結合起來，協調配合，共同促進。
（三）要切實提高反瀆職侵權檢察隊伍素質，確保辦案質量。目前，瀆偵隊伍的素質與執法水平還不能很好地適應形勢和任務的需要，加之辦案力量不足，辦案經費緊缺，裝備落后等不利因素，使得瀆職案件的偵查缺乏深入性和持久性。因此，加強瀆偵隊伍建設迫在眉睫。
（四）建立偵查一體化機制。幾年來的辦案實踐證明，高檢院倡導的以“省級院為指導，以市級院為主題，以縣級院為基礎”的偵查一體化機制，著眼于基層院的實際困難，強化省自治區、市院在辦案上的主導作用和基層院的偵查實體作用，形成上下級院的工作合力，可以有效地整合辦案資源，解決困擾基層院查辦瀆職侵權犯罪案件所面臨的困難和阻礙，是推進反瀆職侵權工作健康發展的必由之路。
（五）加大對證據的收集、鞏固力度，為案件定性鋪路。在辦案過程中，要使辦案干警走辦精品案件的路線，深入案件的各個細節，使各個線索最終形成證據鏈，甩掉無法將案件定性這一劣勢格局，從而使案件的定性有充實的法律事實依據，最終辦成鐵案。
總之，在今后的工作中，我們要針對瀆職侵權案件中存在的各種難點問題，更新偵查理念，提高辦案效率，樹立現代科學偵查理念，從社會關注的熱點、焦點問題抓起，把獲取線索的目光集中到行政執法機關中那些權力比較集中，容易滋生瀆職侵權犯罪的領域和部門上來，依法運用科學偵查手段和秘密偵查力量，加大對新領域、新罪名瀆職侵權案件的偵破力度，力爭攻破如何定性這一難題，提高辦案質量，增強瀆職侵權檢察工作成效。
