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十六屆三中全會公報范文1
推行政務公開是實踐“三個代表”重要思想堅持立黨為公、執政為民加強黨執政能力建設的具體體現。把我們黨建設成為始終立黨為公、執政為民的執政黨是加強黨執政能力建設的重要目標。黨只有一心為公立黨才能立得牢只有一心為民執政才能執得好。政務公開是深入貫徹黨的群眾路線實現好、維護好和發展好最廣大人民群眾根本利益的重要措施。
推行政務公開是堅持和發展社會主義民主建設社會主義政治文明構建社會主義和諧社會的必然要求。堅持和發展人民民主是我們黨執政為民的本質要求和根本途徑。政務公開是新形勢下堅持和發展人民民主建設社會主義政治文明的基礎性工作。實行政務公開有利于健全民主制度豐富民主形式切實保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。
推行政務公開是落實依法治國基本方略推進依法行政建立法制政府的重要舉措。黨的十五大確立了依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略十六大和十六屆三中全會又把依法治國、依法行政作為全面建設小康社會、完善社會主義市場經濟體制的重要任務。依法治國最關鍵的是要求政府要依法行政。而推行政務公開有助于促進行政機關及其工作人員提高依法行政的能力帶頭守法、嚴格執法按照法定的權限、程序、方式和時限履行職責行使權力不斷提高工作效率有助于促進行政權力行使有規、監督有效做到依法治“官”、依法治權防止行政權力的缺失和濫用帶動全社會尊重法律、遵守法律、維護法律。
推行政務公開是建立健全懲治和預防腐敗體系形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容。當前腐敗現象在一些領域依然易發多發一個重要的原因是對權力運行的一些重要環節監督不力。推行政務公開增強政府工作的透明度把政府行使權力的行為始終置于廣大人民群眾的監督之下對權力進行有效制約和監督有利于用制度的辦法使廣大公務人員真正做到情為民所系權為民所用利為民所謀預防和減少腐敗現象的發生。版權所有
當前和今后一個時期我省推行政務公開工作重點是要認真貫徹落實中辦發號和黔黨辦發號文件精神堅持“嚴格依法、全面真實、及時便民”的原則按照“統籌規劃、突出重點、切合實際、穩步實施”的要求進一步加大工作力度不斷拓展政務公開的內容提高政務公開工作的針對性和實效性確保政務公開工作取得明顯成效。工作目標是經過不懈努力使政務公開成為各級政府施政的一項基本制度政府工作的透明度不斷提高政府與群眾溝通的渠道更加暢通人民群眾的知情權、參與權和監督權得到保障主要任務是明確各部門政務公開的內容和形式抓緊編制本地本系統對外、對內公開的詳細目錄對外公開的目錄要向社會公布對內公開的內容要在機關內部向機關干部、職工公布逐步從內容、形式和時限等方面對政務公開加以規范。
在推行政務公開工作中各級、各部門要因地制宜結合本地本部門的實際通過政府新聞會、政府網站、政府公報、窗口式辦公、電子觸摸屏、公開辦事指南、政務公開欄等多種形式公開政務內容真正做到方便群眾辦事、便于群眾知情、有利于群眾行使監督權。根據我省的實際情況為使政務公開工作順利開展當前和今后一段時期在進一步完善政務公開形式方面重點要做好以下工作一是要加快政務服務中心建設市州、地以及有條件的縣市、區、特區政府行署要建立政務服務中心加掛行政投訴中心牌子。二是要按照“統籌規劃、資源共享、面向公眾、保障安全”的要求加強電子政務建設建立健全政府網站逐步擴大網上審批、查詢、交費、辦證、咨詢、投訴、求助等服務項目的范圍。特別是縣以上政府要加快建立政府網站。三是建立和完善政府新聞會制度定期政務信息。四是要建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度和社會聽證制度逐步擴大社會公示和聽證、專家咨詢和論證的范圍開展邀請人民群眾旁聽政府有關會議的試點。與此同時要充分利用報刊、廣播、電視、網絡等媒體發揮其在政務公開中的作用。
在不斷完善政務公開形式的同時還要不斷完善政務公開工作制度。一是要建立健全主動公開和依申請公開制度。對應當讓社會公眾廣泛知曉或參與的事項各級政府及主辦部門或單位要采取有效形式及時主動向社會公開對暫時不宜公開或不能公開的要進行審核并說明理由報上級主管機關備案公開事項如有變更、撤銷或終止要及時公布并作出說明。對公民、法人和其他社會組織根據自身需要向政府申請公開不必讓社會公眾廣泛知曉的事項各級政府要根據有關法律法規的規定按照規定的程序向申請人公開確實不能公開的要及時做好解釋工作。受理部門要高度重視公民、法人和其他組織的申請及時對申請進行登記并在規定期限內作出是否公開的答復。二是要建立健全政務公開評議制度。要運用民主評議形式把政務公開納入社會評議政風、行風的范圍。通過組織人民群眾對政務公開的內容是否真實、準確、全面公開時間是否及時公開的程序是否符合規定公開的制度是否得到落實等進行評議接受群眾監督并根據群眾評議的意見和建議改進工作。三是要建立健全政務公開考核責任追究制度。要把考核結果作為黨風廉政建設責任制和領導干部年終、屆中和屆末考核的重要內容考核結果作為干部任免和獎懲的重要依據。
政務公開的各項措施要落實到位必須要建立一套科學規范的監督保障機制。要把內部監督與外部監督結合起來構建多主體、多渠道、多層次的監督網絡。一是各級政府要自覺接受同級人大及其常委會和政協對政務公開工作的監督要采取聘請人大代表、政協委員、離退休老同志、群眾代表擔任政務公開工作監督員等形式定期或不定期對政務公開情況進行檢查或視察。二是各級監察、審計等機關要按照各自的職責對政務公開工作實行專門的監督。三是要廣泛接受社會監督認真聽取群眾意見和建議通過設立舉報電話、舉報信箱、舉報電子郵箱等方式認真受理群眾投訴接受群眾監督。四是要加強輿論監督各新聞單位要加強對政務公開工作的宣傳和監督既要宣傳好的典型又要及時報道政務公開工作中群眾反映強烈的問題為推進政務公開工作營造良好的輿論環境。
十六屆三中全會公報范文2
關鍵詞:透明政府;政府信息公開;政府環境信息公開
中圖分類號:D60
文獻標識碼:A
文章編號:16723198(2009)20006202
1透明政府的提出及其內涵
1.1透明政府提出的歷史背景
2003年3月19日,在國務院第一次常務會議上,總理提出,要建立一個“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府。十六屆三中全會也強調要增強政府工作的透明度。透明政府的提出和建設是多種原因共同作用的結果:(1)民主化要求。透明政府是近代民主政治的產物,是工業社會基于人民與社會契約理論為基礎的民主理念而提出的,從國家和公權力的起源上說,透明政府的提出是為了實現公民委托人對政府這個人的監督,防止公權濫用和政府官員的腐敗,維護社會公平正義。(2)全球化的要求。中國入世后,必須嚴格履行世貿組織的關于透明度的基本原則。根據這一原則,成員國必須公布并以統一、公正和合理的方式實施其有關外貿的法律、行政法規和政策措施。這就要求各成員國政府應當信息公開而且更加透明化,不論政府行為的正確與否。政府透明已經成為世界潮流,國外許多國家美國、法國、韓國、日本和一些北歐國家等都紛紛建立透明的政府,形成了相對完備合理的透明制度。(3)市場化要求。市場經濟要求有發達的信息平臺,市場主體依靠信息導向,來調整產業結構和投資方向,控制生產規模,制定銷售計劃等,政府處于社會的樞紐位置,搜集和控制了各種經濟信息,成為巨大的信息中心。
1.2透明政府內涵詮釋
結合國內學者對透明政府的界定,筆者認為透明政府至少有三層涵義,從操作層面上來說透明政府的核心是政府信息公開,公共管理活動涉及非常廣泛,政府應該公開的信息也非常廣泛:諸如政府體系,公共管理中所涉及的組織、機構、職責、規章制度、辦事程序等制度性的內容;行政動態過程,包括公共問題出現、討論、議程設立、決策、執行、監督、評價與反饋等環節;政策是指公共部門履行職責的結果或產品,如法規、決議、決定、文件、命令等廣義的政策。從制度上,說透明政府是一系列透明化制度有機組合的政府范式,有序的公民參與機制,透明政府的法律體系,電子信息技術和基礎服務設施的配套等;從文化上看,透明政府是一種透明文化,根據比較文化學的觀點,社會事物可分為器物層次、制度層次和文化層次,并認為社會變遷的真正體現應是文化層次,但該層次的演進卻是最慢的。透明政府背后反映的是政府執政理念的變革,服務行政行政倫理觀的形成,這也是透明政府建設的最高層次,政府自覺公開透明并且內化為精神。
2政府環境信息公開的內涵解讀
2.1政府環境信息公開的概念詮釋
對于政府環境信息公開國內外學者的看法不盡相同,至今也沒有一個嚴格的定義,筆者在此引用官方對政府環境信息公開的界定:是指環保部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。這里的環境信息應該包括國內外環境質量信息、環境資源信息、環境污染破壞信息和政府環境管理活動、政策法律法規等等。
2.2政府環境信息公開現實意義
(1)有利于社會環?；顒拥倪M行。環境問題相比其他涉及到個人群體和區域利益的公共問題具有全球性和高度依存性,可以說現在人類所面臨的最大的挑戰就是環境生態問題。從國內看,廣大的公民是環境保護的新生和重要的力量,政府把環境質量狀況、環境資源狀況,重污染企業的排污情況等告知公眾,有利于公眾特別是本國環保團體參與環境保護有助于監督政府的行政行為和企業的環境污染行為,促進政府及時準確公布環境信息包括環境資源信息,公布環境危機信息等對于解決和建立環境危害應急預警機制,應對突發環境災害減少由此帶來的損失,挽救人民生命財產安全有著重要的作用。放眼全球,隨著全球化的進程,世界越來越處在密不可分的聯系之中,環境問題錯綜復雜不能單純靠某國就能解決,從全球治理概念來看,全球治理所強調的是多元主體共同參與、協商,形成有序、自治的、非正式制度化的管理機制,由過去的政府自上而下的單線管理發展到多中心治理,這個提前就是要實現信息的充分公開和交換。
(2)有利于政府更好的履行環保義務和職責。在環境決策方面,通過環境信息公開,政府可以從公眾組織那得到足夠的環境信息,為科學民主地制定環境政策奠定基礎,而且可以知曉公眾社會對哪些環境問題比較關注,切實去解決這些環境問題,協調各個利益主體之間的關系。在環境監測和環境監理方面,政府公布監測數據,如對監測數據有異議的企業和個人可以通過一定的途徑要求政府重新測定污染數據,減少環境信息公開工作有關數據準確性的爭議,使得環境監測工作得到改善;通過信息公開可使環境監理工作由被動轉向主動,環境信息公開工作及其強大的媒體宣傳,迫使企業對其環境形象給予高度的重視。企業為了贏得企業形象這個無形資產,會主動接受政府的監管,主動解決自己企業的環境污染問題,而不是像過去躲躲閃閃,給政府部門監管工作帶來極大的不便。從某種意義上說,環境信息公開本身也就是一種環境宣傳教育,信息公開就是要將信息傳達給公眾,以前公眾對環境資源信息、環境狀況、環境污染情況和治理情況沒有足夠的了解,現在環境信息公開釋放了諸多信息,公眾可以促進環境、環境上訪,這也為環境教育提供充分的材料,這些都有助于環境管理工作的開展。
3從透明政府看政府環境信息公開
3.1透明政府與政府環境信息公開之間的關系
T.S庫恩指出范式的默會性,明確區別了規則和范式,并且十分強調范式對于規則的優先性。范式存在于示范性的題解之中,往往很難話約為完全清晰的知識。規則來自于范式但無法窮盡范式。透明政府是一種政府范式,政府環境信息公開則是具體的操作路徑。如上所述透明政府包括理念、制度、方法技術三種層面的內涵豐富的統一體,而環境信息公開更加側重的是一種層面上的方法和渠道。透明政府的提出不僅為環境信息公開提供了一個大的環境背景,而且能夠矯正我們對環境信息公開的錯誤認識,為其更好的施行指明了正確的方向。
3.2透明政府的實施為政府環境信息公開提供了建設思路
(1)打造環境信息公開的透明行政文化。一是對政府官員做透明行政的道德教育,道德教育作為內生力量有自己獨特的優勢,能夠深入到人的內心,觸及到法律制度等剛性約束無法發揮作用的領域。有些官員存在著忽視公眾參與的重要性的錯誤思想,沒有認識到公眾參與對防止腐敗權力濫用,防止決策出現重大失誤的作用,所以要加強對官員行政倫理學知識的教育,道德倫理教育,培養他們的行政責任意識,形成公開透明的行政精神。二是要培養公眾參與意識與環境保護責任意識。解決生態環境問題的根本途徑是發動廣大人民群眾的力量,生態問題的本質屬性――社會性要求公眾具有環境保護的意識,具有科學生態的生活消費方式,知道節省能源資源,這也是解決生態問題的源頭所在,政府環境信息公開無疑對培養公民環境保護意識,參與環境保護有著重要的意義,發揮社會輿論、媒體的宣傳教育作用,培養其生態責任意識和社會責任,成為社會公眾的望哨。
十六屆三中全會公報范文3
關鍵詞:基本養老保險;全國統籌;利益沖突;組織形式
截至2016年，中國60歲及以上人口達到2．22億，約占總人口的16．15%。預計到2020年底，老年人口將增至2．48億，約占總人口的17．17%，越發嚴峻的人口老齡化趨勢將對省級統籌下統賬結合的現行基本養老保險體制產生巨大沖擊，進一步放大其區域間養老基金調配不暢、財政負擔失衡、中央與地方事權扭曲等固有缺陷。作為多層次養老保障體系中最高層次的基本養老保險持續低效的運行，不僅違背了大數基礎下公平的實現、阻礙了中國養老事業的進一步發展，也關乎到中國社會保障事業的持續性發展［1］，因此應盡早建立起基本養老保險全國統籌制度?；攫B老保險全國統籌是解決當前我國跨區域資金調配不暢，養老保險基金運作效率低下，各個行政主體利益沖突等問題的直接解決方案，也是我國養老保險制度進一步完善與發展的必然選擇。
一、基本養老金省級統籌的現狀
基本養老保險由切實的省級統籌轉化為全國統籌并不是件一蹴而就的事情，自20世紀90年代頒布的《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》與2005年頒布的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》等法令的規定與指示，中國于2009年底基本完成了全面建立基本養老保險省級統籌的目標。但如果以“五個統一”，即“統一制度、統一標準、統一管理、統一基金管理、統一系統”［2］為是否真正建立省級統籌的評判標準，我國除北京、天津、上海、陜西、、青海等地真正建立起部門垂直管理與省內養老金調劑金制度外，其余省份都因統籌層次較低所導致的基金調劑不暢、管理模式錯位、異地轉接受限、征發比率差距過大等緣故沒有建立起真正意義上的養老金省級統籌體系［3］。世界上共有160余個國家建立了養老保險制度，其中絕大多數都施行了全國統籌的基本養老保險。由于我國特殊的經濟社會環境與漸進式社會保障事業的推進，尚未正式施行全國統籌，但早已將其納入國家發展戰略目標之中。2011年國家在“十二五”規劃中提出要于“十二五”期間制定出完備的養老金全國統籌實施綱要。2013年的十六屆三中全會審議通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》再次指出要逐步“實行基本養老金的基礎部分全國統籌”，由此可見中央政府對實行養老保險改革的長算遠略與強烈意愿。
二、實現基本養老保險全國統籌必然性與可行性
(一)全國統籌是現階段我國民生的客觀要求
我國的基本養老保險是以現收現付為實現方式的統賬結合制度，在依靠個人資金賬戶積累與企業職工保險征繳的基礎上還需政府予以財政補貼。據人社部的《人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2006～2015年間，由各級財政補貼組成的養老金金額高達23367．8億元，平均每發放100元養老金，就有18．3元財政補貼包含在內。伴隨著我國經濟由高速增長轉變為中高速增長，并可能長時間處于“L”型的發展態勢與2016年21省再次上調退休職工養老金的政策影響，政府財政補貼壓力進一步增大。據2015年全國社會保險基金預算顯示，包括黑龍江、河北、陜西在內的6個省份當期養老保險基金收不抵支。與此同時，以廣東為代表的經濟增速較快地區則實現了養老保險基金的足額結余。其中2015年廣東企業養老金累計結余6158億元，可支付月數達53月，居全國首位。相對應居全國末尾的黑龍江年度虧損183億元，累計養老金結余僅能滿足1個月的養老金支付。同時由于人口流動性與年齡組成結構的差異，在現行省級統籌體系下，經濟發達地區的養老保險征發負擔要小于經濟增速較緩的地區。2015年底我國養老保險基金累及結余3．41萬億元，因現有的“碎片化”低層次統籌體系，導致各地區間無法有效調度養老基金，這不但違背了養老保險“共濟性”原則，也是造成部分地區虧損與因征發比率不同而形成的負擔差異的主要緣故［4］。同時，因地區間養老保險政策的差異所導致的養老關系轉移壁壘，也阻礙了勞動力自由流動，這也違背了市場經濟體制下資源最優配置的原則。因此只有盡快建立起完善的全國統籌制度，實現不同地區間資金的自由調配與養老金征發比率的平衡，進而削除養老關系轉移壁壘，才能在當前經濟下行環境下最大程度滿足人民的養老保障需求。
(二)全國統籌在我國具備了可施行性
首先，在政策制定領域，通過一系列相關法令的頒布，截至2009年底，我國大部分省份已建立起省級統籌制度，具備了一定的資金統籌、調配、監管與投資的經驗，只要以多年積累的理論研究與工作經驗為基礎，建立起統一完善的制度與調劑模式、評判與量化標準、流程與監管制度、系統與承接平臺等頂層設計，并給予數年的政策過度期，養老保險由省級統籌是可以平穩過度到全國統籌的。其次，進入21世紀以來，我國的財政收入水平呈穩定高速的發展態勢。截至2016年底，全國一般公共預算收入159552億元，作為財政補貼主體的中央一般公共預算收入72357億元，而作為基本養老保險體系中不可或缺的一般公共預算本級收入，也在2016年底達到了87195億元［5］。雖然同2015年相比全國一般公共預算收入增速只有4．5%，但伴隨著新型城鎮化工作的推進，養老保險待遇水平的屢次提升，參保人群基數也隨之增加，良好的國內環境與養老保險上行發展態勢，未來10年內中國經濟依舊呈平穩增長態勢，這為全國統籌的實施提供了客觀環境。同時，因為各省份間經濟增速與養老財政負擔的差異，在政府轉移支付金額較多、養老保險結余不足的地區，會偏向由養老保險轉為全國統籌，地方政府是中央政策的承接者與實際操作者，部分地區的支持也為政策的推行提供了助力。最后，我國于2009年底初步建立起高效完備、實用便捷的全國性社會保障信息系統，實現了所有省級人保單位與中央數據中心的網絡聯接與進九成的地級單位與省級數據中心的聯接。完善的社會保障信息系統的建立有利于跨地區流動人口的養老保險的轉移安置，進而為全國統籌的基本養老保險的建立提供技術上的支持。
三、制約基本養老全國統籌制度推行主要因素
(一)各方利益難以協調是根本原因
自20世紀80年代我國首次提出養老保險省級統籌的概念至今未能按時于“十二五”期間出臺全國統籌指導綱領，近30年的統籌改革之路前途無期，步履維艱，究其根本緣故，是由于全國統籌改變了舊有的中央與地方、不同地方政府之間的利益分配［6］。基本養老保險全國統籌不僅是社會保險政策修繕，更意味著各個主體間利益的重新劃分，如部門事權的變更、資金調度的方向以及權利義務的重新確定，這些盤根錯節的利益矛盾是阻礙基本養老保險實現全國統籌的根本矛盾。1．中央與地方的矛盾1994年我國實行分稅制改革，以稅收為出發點進行中央和地方財政收入與事權的明確劃分，相對于之前的“包干制”，雖然分稅制實現了中央財政收入的激增，但使得中央與地方因不同的利益出發點產生了利益沖突。著眼于社會整體利益的中央政府必然大力推進全國統籌工作的開展，這便與以東南沿海經濟增速較快的省份產生利益矛盾。一旦施行全國范圍內的統籌，地方結余的養老保險基金將不再局限于當地的養老事項，而會在中央調度下以全國調劑的方式在結余和虧損的地區間配送。即便經濟增速同年輕化人口結構抵消了因結余基金減少而可能帶來的養老負擔提升，但依舊意味著地方喪失了因超額利潤所帶來的資金管理權與行政管理權，這些省份無論是地理位置還是經濟利害均保持高度協同，如若消極甚至抵制態度應對養老保險的全國統籌，勢必會影響改革進程［7］。2．地方間的矛盾因為省級統籌制度下地區間按不同負擔比征發養老保險，養老負擔較輕、養老基金結余較多的經濟發達省份其實際繳費率低于養老負擔較重、養老基金結余較少甚至出現年度虧損的省份。同時因為各個地區相異的養老保險征發比率與管理制度，對于跨地區勞動力流動人口來說形成了實際意義上轉移壁壘，一定程度上影響了全國范圍內勞動力的流動方向。全國統籌下的基本養老保險會平衡各地區間養老負擔比重，利于自由流動的勞動力市場建立。據測算，采取全國統一的繳費基數與繳費率后，有23個省份的實際繳費率會相對下降，這些省份多集中在中西部經濟欠發達地區，相對于以東南沿海為主的8個地區的實際繳費負擔會有所加重。繳費負擔的變動和統一的養老保險制度的會影響當地勞動力成本變動與自由流動的意愿，有利于當前因勞動力折舊補償及養老負擔的沖突，進而實現養老保險的共濟性與社會性。但是這也會因統一的資金調配與繳費比例引起經濟較發達地區的不滿，增加了東西部地區因利益糾葛產生矛盾的可能。3．地方與企業間的矛盾目前中央對地方政府的績效評價體制中GDP的增速依然占了很大比重，這就致使地方政府在政策制定出發點上會側重于短期內能帶動當地經濟提升的事項。無論是從本質還是實際行為來看，企業都具有明顯的逐利性質，地方政府對其經濟帶動效應依賴程度越高，就在政策制定中越容易考慮資本逐利的訴求。我國的養老保險基金有相當部分是由企業代為職工上繳的，在省級統籌下不同地區的企業有著相異的養老保險負擔率，如北京、上海等地的企業最低繳費基數比例為20%，廣東深圳為14%，山東為18%，而全國統籌下的基本養老制度勢必會對當前出現的不同繳費基數做出統一制定，這便使原先負擔較輕地區的資本與政府產生了利益矛盾。同時統一的繳費基數也會使政府無力為擬招商引資企業或當地龍頭企業提供養老保險繳費層面的稅務優惠，增加政企間發生摩擦的可能，并為企業試圖用各種手段影響或干涉全國統籌政策的制定與推廣提供可能。
(二)制度的“碎片化”提升了全國統籌的難度
雖然在全國范圍內省級統籌制度已經基本確立，但真正滿足地區內部資金自由調劑與實現經辦部門垂直管理要求的只有少數省份，嚴重的“碎片化”是目前我國基本養老保險基金的現狀，也是制約全國統籌方案制定與正式實施的重要因素。1．不同制度間養老待遇的碎片化基本養老保險是一種帶有普惠性質，滿足公民退休后養老需求的社會福利制度，因此除了社會性、共濟性外，制度的公平性也不可或缺。而目前現行省級統籌下不僅缺失統一的主體制度，而且各個養老制度待遇差距過大。以河北省為例，在屢次上調職工基本養老保險金后，目前河北省職工平均養老金約為平均工資收入的30%，而公務員和全額撥款事業單位職工的養老金約為退休前平均工資收入的90%。2016年河北省企業離退休人員月人均養老金為2253元，與此相對應的農村新農保月均補貼僅30～60元，被征地農民出征地補償款外，每月養老補貼款也僅為437元。退休后滿足生活保障的可得收入是參保人參與養老保險的主要動因，而制度間待遇差距過大，有悖于養老保險公平性的要求，容易引發心理上的失衡，也降低了參保人群對政府開展養老保險改革事業的信任程度。2．現階段監管體制的碎片化由于中央在省級統籌的初期階段將養老保險改革具體細節下放至地方政府，允許其按照當地實際情況與具體利益自行制定養老政策或將權力進一步下放至下級單位，導致頂層設計與地方制度的相互脫離，形成了監管體制碎片化的局面。截至2016年，我國累計養老金結余約4萬億元，這筆款項廣泛且非均衡分布于兩千余個市、縣級管理機關。全國統籌的養老保險制度需要中央政府直接承擔，而當前紛雜繁多的管理機構削弱了中央與省級政府對具體事項的掌控力與影響力。全國統籌的養老保險制度需要將經辦機關與監管機構納入到高度專業的統一垂直管理模式中，而當前負責養老保險事務的部門普遍從屬于各級地方性社會保險行政部門，這種管理模式和全國統籌存在著內在沖突，增加了改革過程中可能遇到的因機構、人員和事權變動而引發的政府內部結構性矛盾，進而阻礙全國統籌工作的頒布與開展。3．高耗低效的基金管理的碎片化由于缺少一個完善的頂層設計對養老保險結余基金進行監管與投資，中央政府乃至省級政府都難以有效利用基金進行恰當的增值運作，進而實現基金結構的優化升級，面臨日趨復雜的國內外經濟環境，只進行儲蓄與購買國債等低收益投資行為的結余基金面臨縮水貶值的壓力，也會因基金池減小的緣故提升年度結余虧損的省份通過運作彌補缺口的難度。同時因為養老保險基金廣泛分散于各個地區，提升了基金監管難度，增加了因人為緣故造成基金損失的風險?；鸸芾淼乃槠粌H造成了資金損失，浪費了推行與完善全國統籌事業的社會財富，同時也未能培養與積累專業的基金監管人才與投資經驗。
四、養老保險全國統籌的實現途徑
(一)以財權事權為出發點，劃分中央與地方責任
在全面實行基本養老保險全國統籌后，不僅基金管理權由地方上交至中央，隨之而來的資金運作壓力與行政監管壓力也一并歸屬中央政府。作為中國養老事務最主要的責任承擔者，一旦財政壓力超過了中央獨立承受能力時，人民的養老保障將面臨巨大風險。所以應在改革之初便以不同層級間財權、事權為出發點，建立健全財政分擔機制，明確劃分中央與地方各自承擔的責任權限與財政分擔比重。鄭功成提出，可通過建立基本養老保險專項預算制度來明確中央與地方政府之間的責任分擔和激勵約束機制，即通過建立一套單獨的基本養老保險預算機制，行政監管部門通過地區內納入養老保險體系的人數與平均工資水平制定年度養老保險費預算征收額，通過離退休人數制定預算支出額［8］。地方養老保險經辦機構以預算征收額為依據征收養老保險費并全部上交至中央經辦機構，由其以預算支出額為憑證將養老資金發放至各個地區。全國統籌下的專項預算制度不僅建立了行之有效的養老保險金上下通達的經辦管理機制，也從根本上厘清了中央與地方的權責范圍。
(二)注重公平與效率的協調，平衡政府間利益的沖突
中國現行社會統籌與個人賬戶相結合的養老社會保險制度的設計初衷是想達到公平與效率的統一，然而在省級統籌下的養老保險實施細則、征發比率等基礎政策不盡相同，導致社會統籌的出發點被扭曲，制度運作效率低下且有損整體公平。因此在推進全國統籌的過程中，需要在最大程度保證公平的前提下盡量發揮市場化調節的作用，即在統籌政策的制定上把控好各地區間利益平衡［9］。因為全國統籌不僅是養老保險制度的改革與完善，更是一次涉及全國財稅、社保機構的利益調整與再分配的過程。在改革初期應保障各省，尤其是頗有結余的東南經濟發達省份的養老保險待遇水平不因基金全國統籌而下降，同時協調各利益主體間的關系，減少可能發生的結構性阻力，因此，可施行“剝離舊賬，差別補貼”的方針政策。將改革前發生的個人賬戶欠賬與視同繳費的資金單獨分隔，由地方政府全權處置，不必上交中央，以明晰新舊政策間的責任，減少因歷史遺留問題造成的改革阻礙。中央政府應切實履行自身在全國范圍內的公共產品供給職責，依據各個地區不同的經濟發展條件、人口組成結構、政府財稅征發制度等因素實行差異化補貼。同時，政府也應把握好新的養老保險征發細則下的程度問題，不但使全國統籌滿足基金結余欠佳地區對公平的追求，也能維護結余豐厚地區對效率的追求，從而在盡可能減小各利益主體財政資金損耗的基礎上實現公平與效率的相互統一。
(三)建立以垂直管理為組織結構的全國統一集中基本養老保險經辦體制
當前碎片化的屬地管理體制為我國主要的養老保險經辦模式，經辦機構只需向當地機關部門履行職責，無需承擔上層機構下派的指令。在這種經辦模式下，如果地方養老保險基金出現缺口，就會由下而上的增加國家整體層面的財政支出壓力。而在集中統一的垂直管理體制后，中央只負責全國范圍內基金資料管理與預算的編制，具體財務管理、業務操作等事關養老保險金收繳審核的工作則由地方經辦機構承擔，同時建立上級管理下級，中央管理地方的組織結構［10］，通過不同層級部門的明確分工最大限度減少因部門監督不暢，管理職能交叉等現象造成的行政成本，縮短全國統籌改革的進程，提升處理養老保險業務的效率。
(四)維持區域經濟協調發展，實現全國統籌平穩過度
隨著多年漸進式改革的經驗積累與政策間承接產生的自發慣性，基礎養老保險全國統籌的發展方向與最終確立已具備了可預料性，而一項制度能否充分發揮應有的效用需依賴適當的承載環境。因沖擊了原有利益分配格局且需要在地區間利益失衡的前提下全國統一進程，全國統籌注定是一項紛繁復雜的系統性工程，需要以實際國情為出發點，在堅持改革方向不變的前提下將經濟社會的穩定，人民利益的保障視作首要考慮因素。除繼續給予財政補貼外，中央也應通過完善基礎設施建設，鼓勵資本引入，發展區域特色產業，建全勞動力培養與轉移安置機制等措施縮小中西部地區與東部地區的經濟差距。同時也要在各地區現有養老保險制度基礎上全面建立統收統支、垂直管理的真正意義上的省級統籌，在推進全國統籌工作時也應提供數年的緩沖期，從政府層面對因制度變革而利益受損的單位和個人予以補償。
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