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城管執法的困境范文1
當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的，我們習慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現實意義是有限的。進一步觀察已發生的公眾與政府之間的矛盾，我們發現，沖突的根源大多在于公眾和基層公務人員在行政執法過程中的不和。其中以城管執法過程中與執法對象的矛盾最為典型，公眾因為對城管隊員執法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發了全社會對城管執法行為的負面輿論。城管等行政執法類的基層公務人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認為，街頭官僚所掌握的自由裁量權，可能對公眾的利益造成損害。國內學界不乏對這種自由裁量權的討論和研究，但更多的局限在行政法學的領域，使得這方面的研究具有“單點注入”的特點，而其針對自由裁量權的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執法層面，再到對行政自由裁量權的司法審查的法制主義思路［1］。但筆者認為，對自由裁量權的討論應該更多的從行政倫理學的角度入手，通過對街頭官僚執法過程中行使自由裁量權的動機和價值取向的思考，來發現其行政倫理的困境所在，并從內外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。
一、行政倫理學視角下的自由裁量權
自由裁量權是街頭官僚的自我決策產生偏差的重要原因。行政自由裁量權，一般指“在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力?！保?］學界并不缺乏對于自由裁量權的討論，但往往將其視為一種“惡”的權力，并主張用完善立法、加強監督等方式來實現對行政自由裁量權的控制。但事實上，行政自由裁量權并非一無是處，它應該是一種具有獨立價值訴求與正當性的權力，任何試圖通過嚴格的控制來剔除行政自由裁量權的主張與做法既是不適當的，也是不可能的［3］。我們可以從行政倫理學的角度出發，重新分析行政自由裁量權的內涵和定位。行政自由裁量權的行使，其實質是基層公務人員在執法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執法對象采取基于法律基礎的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實踐兩個層面存在密切的聯系。從理論上講，行政自由裁量權可以被視作既處于法制框架之內，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點，正是行政過程中存在的非制度化的權力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規范來討論行政主體執行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實踐的角度看，行政自由裁量權實質上是一種非制度化的具體事務處置權，即行政主體在制度規定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務性行政決定或裁決的權力［4］。因此，行政自由裁量權在行駛過程中是一種非制度的權力，也就是一種倫理性權力，我們觀察現實的自由裁量權行使過程，行政執法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權的行使，進行的正是行政責任的選擇，是對執法主體自身責任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學在實踐中所研究的重要內容，責任也是建構行政倫理學的關鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權的討論，正是行政倫理學研究的現實意義所在。作為一種倫理性權力，行政自由裁量權并不像公眾和一些學者所認為的那樣，是一種“惡”的體現，盡管我們必須承認，自由裁量權的存在為城管執法人員執法過程中的價值和目標偏離創造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規范化的和有效率的治理；但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發揮作用的空間，它恰恰說明了行政機構與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體［1］。也就是說，只有從行政倫理學和行政法學兩個不同的學科角度出發，才能夠對基層公務人員，也就是街頭官僚在執法過程中行使的行政自由裁量權做出全面客觀的認識。
二、城管執法行政倫理困境———責任沖突
弗雷德里克•莫舍（Frederick Monsher）將行政倫理學中的責任界定為兩個主要方面：主觀責任和客觀責任。客觀責任在具體形式上包括兩個方面：職責和應盡的義務。所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、人員管理和實現某一目標負責。職責和義務，對某人負責和對某事負責，是客觀行政責任的兩個方面［5］74。公共行政人員最直接的責任，是對自己的上級負責，貫徹上級的指示或是完成已達到一致的目標任務。另外，公共行政人員還要對公民負責，洞察、理解和權衡公民的喜好、要求和其他利益。對應我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現存法律框架內改變相關方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權來對公眾的喜好或利益訴求做出回應。其次是主觀責任。主觀責任是由我們內心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責任來源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責任則根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。放到我國城市管理執法的實踐中去思考主觀責任的存在和影響，則表現為每個城管隊員作為個體，在面對類似工作的執行和事件的處理時，會因為個人價值理念的差異而做出不同的現場決策。當執法者的自由裁量選擇與執法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經出現了客觀責任與主觀責任的某種沖突形式，而這種偏離在現實中是極容易產生的。這表明，主觀責任和客觀責任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。面臨具有沖突性的不同責任，是行政人員體驗倫理困境的最為典型的方式。當處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進行排序的［5］96，因此它們應當被視為既是實際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現的根本，正在于以城管執法人員為代表的基層公務人員在現實的工作實踐中，需要面對多樣化和多質化的行政責任，這些責任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責任的內部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書中將實踐中的行政責任沖突歸納為三種最常見的形式，即權力沖突、角色沖突和利益沖突。結合我國城市管理執法人員的具體工作實踐，我們可以對這三種責任沖突形式做進一步的論述和介紹。
（一）權力沖突
權力沖突是兩種或兩種以上客觀責任的沖突，這些客觀責任是由兩種或兩種以上的權力來源（如法律、組織的上級和公眾等）從外部強加給行政人員的。如果兩種權力對城管執法人員行為的要求不一致，那么執法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強大的外界壓力下對行政自由裁量權有恰當的使用。具體考察我國城管執法的實際運作過程，我們至少可以發現兩種不可避免的權力沖突形式：第一種是政府部門內部不同權力來源帶給城管執法人員的權力沖突。對于最基層的執法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執法人員的執法過程經常是配合其他政府機關進行的，因此還需要聽從事件主管部門的調配和任務目標，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環保部門、稅務部門，等等。因此，這種權力沖突時常會影響執法人員對自由裁量權的判斷和行使。如果對這種現象產生的原因做進一步的思考的話，我們可以發現其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執法部門的行政主體地位規定不明，城管與工商、稅務、公安等執法機構相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設系統，有的則為部門的內設機構，甚至有專家將城管譽為“單親娃”，沒爹媽管［6］?？偟恼f來，由于中央對于城管部門沒有統一的部門進行歸口管理，使得城管在執法過程中需要面對的行政自由裁量權的判斷和選擇的可能性更為復雜。第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強調其為人民服務的根本宗旨，但在實際的行政過程中，政府部門經常以理性經濟人的效率觀點作為工作遵循的實際準則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執法時，往往關注的是個體的需求和權益能否得到保障。因此，當城管執法人員帶著效率優先，配合宏觀需要的執法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產生行政責任上的沖突。
（二）角色沖突
角色概念是此類責任沖突的關鍵。在特定的情形中，我們所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關鍵的是，我們在現實生活中體驗到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突?，F代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當我們關注作為個體的基層執法人員時，可以發現他們在工作實踐中，其實也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產生沖突。如果把討論的重點進一步具體到我國的城管執法人員，我們可以發現其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執法人員對自我行政人員角色認知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執法過程中認為自己是執法者，代表著政府進行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態，不能將執法對象的利益放在一個較高的位置來考慮［7］。這樣的角色認知已然偏離了作為基層公務人員的價值定位，當他們以高人一等的執法者角色來面對其他可能出現的角色時，也就使得自由裁量的天平向執法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執法人員往往在面對各種各樣的執法對象時缺乏足夠的耐心和細心，一旦執法對象提出質疑、反駁，就用“拳頭”執法，這也就是為什么當下我國城管執法過程中頻現暴力執法現象。
（三）利益沖突
利益沖突在我國的基層行政執法實踐中表現得最為突出，當我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產生沖突時，就給了我們、謀取私利的機會，它們表現為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責任與個人可能利益之間的沖突。從本質上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責之間、私人生活稟性與公共角色義務之間的不可避免的緊張關系”，也就是說，利益沖突更多的表現為客觀責任要求和主觀責任認知之間的沖突。我們同樣將關注的焦點放在我國城管執法人員行使行政自由裁量權的實踐之中，筆者認為，基層執法人員在工作實踐中可能獲取的個人利益可以總結為兩類：第一種是我們所熟知的經濟利益，城管執法人員可能出于對經濟利益的追求，接受執法對象經濟的或物質的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執法對象的決策，這種對經濟利益的偏向，顯然與其公共職責產生沖突，背離了作為基層公務人員的義務和價值；第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學者指出，“街頭官僚在技術上、認知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權來管理他們的工作環境，從而使得他們的工作變得容易和安全?！保?］也就是說，城管執法人員會在行政過程中運用自由裁量權來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執法；沒有填定預定格式的行政處罰決定書；扣押物品、罰款不給收據或者以其它白條代替；先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當性和依法行政的要求。
三、城管執法倫理困境的破解路徑
根據前文的論述，我們發現，街頭官僚行政自由裁量權的行使，實際上就是在客觀責任和主觀責任的復雜沖突中進行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執法人員自身素質的缺陷等原因，城管執法的過程和結果常常陷入行政責任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內在兩個層面進行思考。
（一）外在控制
所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規范、強化監督等方式來防范基層執法人員自由裁量權的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現象。實施外部控制的理論基礎是：個人判斷力和職業水平不足以保證人們做出合乎道德規范的行為。在中國的現實生活中，我們可以通過以下幾種方式來實現外在的控制力：第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現的倫理選擇及其結果進行專門的立法，另一方面還應盡快制定專門的行政程序法，規范城管執法人員應當遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當性。第二是體制控制，一方面要加強行政監察，實現監察行為的專門化、全面化、工作正規化；另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規定，明確規定其執法主體定位，具體化其職權范圍，改變城管部門什么都管的現狀。第三是權力控制，這里的權利控制強調的是行政執法對象的合法權益對基層公務人員自由裁量權的監督和控制。為了保障執法對象的合法權益不受自由裁量權的侵犯，要求法律法規對行政執法對象的合法權益進行事前告知、事后救濟，通過聽證會，申請行政復議，提起行政訴訟等方式來捍衛行政執法對象的合法權益。
（二）內在控制
弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務中的問題》一書中指出：負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”［5］152。他認為，行政責任主要對兩種主導因素作出反應，這兩種主導因素是：技術知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執法人員的內在控制中，同樣具有借鑒意義。第一是技術知識。筆者認為，對于我國基層城管執法人員而言，要加強對法律法規的學習，尤其是對行政執法程序規范的學習，提高其專業素養和綜合素質，使其在行使自由裁量權時受其素質支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務人民，避免因為不懂法不懂程序而造成行政執法中的沖突。第二是公眾感情。城管執法人員應該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉變工作理念，從“對民”執法變為“為民”執法。要回應社會關注弱勢群體的價值導向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應轉變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標的決策；還應提高個人素質，要有足夠的耐心和細心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。當前中國社會矛盾愈發激烈，尤其是公眾與政府之間，大量的爆發使得雙方幾乎已經陷入某種對立的狀態，這顯然與政府的角色定位和服務性宗旨是不相符合的，而城市管理執法人員作為政府基層公務人員的代表，在很大的程度上承擔著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發現城管執法人員與公眾的矛盾，主要產生在行政自由裁量權行使的過程之中，而從行政倫理學的視野考量行政自由裁量權，又可以發現其行使的內在邏輯，即是在以客觀責任和主觀責任為主的各類行政責任之間進行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執法人員所進行的行政責任的取舍和判斷常常會產生偏離和扭曲，從而引發與公眾的矛盾沖突。針對這種在現階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認為，我們可以從內外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現實中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執法這樣的行政正當性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運轉是基于個體的執行，如果能夠將個體行政倫理的角度和整體制度設計執行的角度相結合，對當下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現實意義。
作者:邵慧卓 單位:南京大學
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城管執法的困境范文2
日前，國家住建部印發《關于設立城市管理監督局的通知》，明確設置“城市管理監督局”，并由該局負責擬定城管執法的政策法規，指導全國城管執法工作，開展城管執法行為監督，組織查處住建領域重大案件等。
隨著城市規模的急劇發展和城市人口的迅速膨脹，形成了一系列的諸如占道經營、環境污染、市容破壞、私搭亂建乃至違法建設等問題，成為城市現代化發展的瓶頸。1996年我國出臺《行政處罰法》，1997年起許多城市開始試行一項名為“相對集中行政處罰權”的行政管理體制改革，即將原來由不同部門行使的與城市管理有關的職權剝離出來，交給一個管理部門集中行使。依據這一改革思路，各地紛紛成立了專門的城市管理部門，統一行使城市管理職權，但由于沒有統一明確的執法依據，加上一定程度存在執法方式不規范、不文明甚至粗暴等問題，城管部門仍經常被置于媒體輿論的風口浪尖。
這次住建部設置“城管局”，是國務院層面首次出現負責城市管理的專門機構。如何才能自上而下理順城管執法管理體制改革工作？筆者認為可以從以下幾個方面著手。
一是破解城管借法執法困境。截止到目前，我國依然沒有一部全國統一的《城市管理法》，實際工作中基本上都是“借法執法”。由于沒有專門立法，致使各地城管實際執法過程中都是間接引用其他法律，如《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市規劃法》、《環境保護法》、《城市道路管理條例》等，從行政法規到地方法規、地方規章，橫跨幾十部法規、規章。由于城管“借法執法”所借法規數量龐大，且對城管的身份定位、權力界限、責任義務等都沒有明確規定，常常出現適用法律不當帶來的問題。
“城市管理監督局”的第一項職責就是“負責擬定城管執法的政策法規”，通過全國性的專門立法，保證城管執法有充分的法律依據。通過立法明確相對集中行政處罰權的概念、性質、目的、基本原則；城管執法主體地位及具體的機構設置、領導體制；相對集中行政處罰權集中的范圍；相對集中行政處罰權制度的程序規則；行使集中行政處罰權機關與同級其他政府職能部門的協調制度；相對集中行政處罰權的法律救濟制度；相對集中行政處罰權的法律監督與責任追究制度?？傊?，用國家法律和配套法規的形式，給城管機構體制和城管執法體制以足夠支持，使它能夠獨立前行。
二是規范城管執法監督機制和執法程序?！俺鞘泄芾肀O督局”的“指導全國城管執法工作，開展城管執法行為監督”職能，需要從統一城管執法規范，加強城管執法監督，規范城管執法程序等入手，建立并完善一套完整的城管執法監督機制，以確保城管執法的嚴肅性，規范城管隊員的執法行為。在城市管理機構內部通過建章立制、建立城管執法督察隊、實行重大案件備案審查、行政執法告知制度和執法人員行政執法責任制等方式，實行錯案追究賠償，以此對城管工作人員的執法行為進行嚴格監督，促使他們嚴格履行自己的職責。規范城管執法程序，按照行政處罰法以及有關法律法規的規定，結合本部門的實際，建立一系列程序性制度，如調查取證制度、公開制度、公正制度、回避制度、時效制度、聽證制度、辯論制度、審查決定制度、處罰決定備案制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。
三是推進環境污染、城市違建治理等重點領域執法工作。當前的城市快速發展及擴張過程中，存在著諸如霧霾肆虐、大規模城市違建等對市民日常生活造成較大影響的問題?！俺鞘泄芾肀O督局”的“組織查處住建領域重大案件”職能則需要在這些重點領域的執法工作中凸顯和加強。
城管執法的困境范文3
關鍵詞：暴力執法；失效；人性化執法
城管執法是城市管理的一種具體手段，是城市良好發展的必要條件，但城管執法是一個極其復雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一公民的權利和義務都有著直接且緊密的聯系。作為直接面向老百姓的基層政府管理人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價，而現階段我國城市管理中愈演愈烈的暴力執法行為，不僅損害政府形象，而且嚴重威脅了社會穩定，為群體性突發事件的發生埋下了隱患，同時也與以人為本，構建和諧社會的施政理念背道而馳，使城管執法面臨著失效的困境。
1城管執法中存在的主要問題及其原因分析
在城市管理中，由于作為執法方的政府部門確有權力和責任對城市管理中的違章行為進行管理和處罰，而執法相對人確實有許多是迫于生計而不得不從事違法行為，所以，兩者之間的矛盾是難以調和的，執法問題的現狀主要是執法人員的暴力執法行為，其原因主要表現在下面四方面：
1.1落后的城管執法觀念
當前行政處罰是城市管理部門實現管理目標的主要手段，行政指導是輔助的管理手段，這種方式很難使被管者心服口服，被處罰的群眾不但會叫屈喊怨，而且也不會對法律產生敬畏的思想。在“官本位”執法觀念的指引下，執法方式簡單粗暴。盡管執法部門突破“障礙”，但執法效果并不理想，并引發了很多矛盾甚至沖突。城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了社會處于轉型期的大背景下，經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，政府把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府的管理。公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。
1.2執法人員的素質低下
新形勢下對執法隊伍的素質要求在提高，而我們的執法隊伍構成復雜，其中一部分執法人員沒有受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓，并且有些執法人員公仆心不強，作風不正派，這都與我們重使用輕教育的城管執法觀念有關，為少數利用公共權力謀取私利的行為提供了條件。在執法過程中，以言代法、以權代法，既不出示證件也不說明理由便直接進行處罰，執法無程序或程序被簡化掉的現象造成雙方地位不平等，這也嚴重損害了城管執法隊伍的形象。
1.3城管執法程序不規范
城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，很多情況下并沒有遵循法定的程序。在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法人為剝奪當事人權利的現象時常發生，如沒收商品不開罰單，不說明情況，執法方式簡單粗暴，甚至動用暴力將執法對象的商品、搗亂等，都嚴重損害了城管隊伍的社會形象。根據有關部門在一個城市通過問卷調查的顯示，該市市民對城管卷查工作的滿意率只有29.20％；32.43%的人認為某些監察人員，不依法辦事；22.78%的人認為某些監察人員有貪贓枉法行為；40.15%的人對城管監察部門的總體評價為“一般”；究其原因主要是城管執法中存在、執法違法、隨意收費、任意罰款、等現象。
1.4相關法律保障機制不健全
到目前為止全國還沒有一部關于城管執法的專門法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規定，城管執法的范圍不斷擴大，從市容環境到工商管理，從城市節水到公安交通，幾乎無所不包。此外，缺少有效的監督制約機制，使得行政處罰自由裁量權被城管執法者任意使用，這就使城管執法方式簡單化、粗暴化，增大了發生的幾率。
2化解的相關對策
2.1轉變城管執法理念
城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，而現行的城市管理體制是一種以城市為中心的決策產物，傳統的觀念驅使，使得城管執法者一開始就將被執法者放在了對立的位置上，把自己的思維和行為定位在“如何懲治”上，用管制犯罪的觀念和手段來管理普通民眾，視那些擺攤的小販們只是管理的對象，這種暴力執法行為不僅解決不了弱勢群體生存之艱和權力部門執法之難的困境，長久下去恐怕還會引發更多更大的對抗和沖突。所以，應該將暴力型執法理念向以人為本的人性化執法理念轉變。
人性化的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，但因為執法對象大都是由農村涌入城市的農民和城市里的下崗職工所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。
2.2完善法律保障機制
由于相關法律規范不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，急需國家有關部門盡快制定出一部專門的有關城市管理綜合執法的法律，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。同時加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，壓縮自由裁量權彈性，避免出現隨意收費、任意罰款、的城管現象，不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。
2.3規范城管執法程序
城管執法，不僅要嚴格遵循實體性，而且還要嚴格遵守程序法。程序合法是實體合法的保障，在實體合法的基礎上重視程序，才能保證行政執法行為本身的公正、合理，才能維護行政相對人的合法權益。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。
2.4提高城管執法人員的素質
城市管理行政執法部門，要適應新形勢對城管執法工作的嚴峻挑戰，必須高度重視隊伍建設，提高行政執法人員素質。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。
參考文獻
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城管執法的困境范文4
2013年11月10日，陜西銅川一商販小程在文化宮車站附近擺了一個小箱子賣吸毛刷，結果遇到城管的巡查車。執法者讓他趕緊把東西收走，但因為他動作慢了點，“他們就連貨還有我拽上了車就拉走了”。結果，城管不是將他拉去城管執法大隊，而是拉到距離銅川市區約20公里的軍臺嶺陂溝村，丟在路邊長達5個小時不管。
小程承認自己占道經營不對，但他同時質疑城管如此粗暴的執法方式不妥。最后，孤獨無助的小程被電視臺記者用車接回了銅川山區。遭到媒體曝光后，當時執法的4名城管隊員已被停職檢查。
無獨有偶
延安楊家嶺附近的“美利達自行車行”門口，是延安自行車騎行愛好者的聚集地。2013年5月31日，城管要沒收店門口的幾輛自行車，就和車友、店主爭吵起來，隨后發生沖突。店主劉國峰還被城管圍毆和踩頭，致其臉上、胳膊上、衣服上都是血。
觀點三棱鏡
別把商販不當人
即便商販們街頭叫賣違反了城市管理規定，影響了城市形象，我們的城管人員也斷然不可用極其粗暴的，甚至違法的手段去“規范”，去“整治”。再說，我們不是在提倡依法辦案、文明執法嗎？為什么城管人員執法打人事件還屢有發生呢？也許，這些城管只是把小商販這一生活在社會底層的弱勢群體當作自己的處罰對象，壓根沒想到他們也應是自己的服務對象。小販也是人，竟然被扔到交通不便的荒郊野外。如果該小販沒能想到向電視臺求援，如果救助者未及時趕到，如果出現一點意外……這后果是不是有點不堪設想？
恪守“非暴力”底線
近年來，為擺脫負面形象，多地城管花招百出：“微笑執法”“靜默隊列式執法”“舉牌賣萌執法”……樣式新穎，但合并其同類項，就是“柔性執法”。雖說這非治本之方，但對緩解城管和小販的矛盾不無裨益。事實上，縱然“貓鼠困境”一時難根治，城管執法，至少應恪守“非暴力”底線。我們的城管也只有合法執法，文明執法，多一點人文關懷，少一些霸氣、戾氣，才能贏得商販們的理解、支持與配合。
城管執法的困境范文5
[關鍵詞]城管；大城管模式；執法對策
一、城管執法存在的問題
(一)相對滯后的城管法律法規和規章及其辦案程序，法律規范不統一，導致執法依據不明確、主體地位遭質疑
目前城管執法依據的行政法規都是各行政部門制定的單項法規。以北京為例。城管適用的行政法規有68部，其中只有市容、燃氣、節水、噪聲等少數幾部新修訂的法規，將行政處罰權明確授予給城管，其余各行政法規中的行政處罰權都沒授權給城管，城管的職能多是依據政府的指令行使行政執法權，嚴格地講，其執法地位和執法依據是不夠充分的。
(二)管理體制不順，相關職能部門配合不到位、不順暢，導致城管執法受到阻力，甚至被迫執法中止
相關職能部門推諉扯皮，遇上問題不能及時或不出示執法需要的證據、證明。導致案件緩慢而止。聯動執法時，有些部門不能嚴格履行自己的職責，沒有總負責人管理，不能形成合力。
(三)居民文明意識、法律意識不高。影響了城管執法社會效果，導致人性化執法與依法行政很難找到平衡點，且相互影響
城管自身宣傳的弱勢使得宣傳不到位，宣傳無重點，宣傳不持久、宣傳不實時和社會負面輿論的導向等因素讓城管執法在起步時就淹沒在不理解和抵抗中。同時，社會提出的和諧思想，被法律意識、文明意識淡薄的大多數群眾扭曲理解。根本不懂得和諧必須建立在法律的框架內。從而群眾只知道維護權利不履行義務，讓城管依法行政和人性化執法更加被動。
(四)城管執法人員自身素質不高、缺乏自我監督機制，城管執法公信力不足
1.行政處罰自由裁量權過大。行政處罰是行政主體對違反行政法律規范的公民、法人或其他組織給予制裁的具體行政行為。對于違反城市管理規定的行為，當然是可以處罰的。但如何罰?罰多少?在行政處罰過程中。行政執法機構被賦予了大量的自由裁量權。
2.缺乏完善的監督、制約機制。城管執法中。執法謀私，將國家管理變成個人謀求私利的工具，這樣的問題時有發生。這種問題在實踐中有時表現為城管執法人員的不作為，有時表現為執法中的等現象。歸根結底是當前城管管理體制中缺乏完善的監督與制約機制，才使得執法人員個人利益與政府利益發生背離，才造成上述問題。
(五)城市配套設施落后、城市老舊小區改造、歷史遺留等客觀矛盾，影響城管執法可行性，城管效果在城鄉之間發展不平衡
主城區的城管阿絡還未實現向區、鄉鎮延伸和覆蓋，各區、鄉鎮基本上都沒有專門的城管機構和隊伍，管理內容也僅僅以簡單的清掃保潔等工作為主。農村城鎮管理處于無序狀態、垃圾亂堆亂倒、以路為市、車輛亂停亂放，設施損毀頻繁等現象較普遍，嚴重影響了城鎮形象。
(六)公眾的抵制和不認同
合法的公共政策是人們對權威者地位的確認和對其命令的服從。由于城管許多不法行為多發生在眾目睽睽之下，致使城管的口碑和公眾形象惡化。其惡化的公眾形象直接損害執政黨和一級政府的公眾形象，弱化了城管領導集團的政績，降低了城管部門的利益交涉能力，并使從業人員喪失職業的榮譽感，自上至下陷入迷茫。普通民眾對城管心理上的抵制。
二、緩解城管執法效果不佳的幾點對策
(一)建立普通百姓能參與的行之有效的監督機制
1.保證群眾的知情權。對執法該案件執法人員的不作為等違法行為進行舉報，建立城管執法舉報系統，一經核實即對相關執法人員予以處罰，同時對舉報人公示處理結果。
2.利用科技手段建立群眾巡查案件受理程度系統。此系統要保證可查詢性。明確案件每一個環節內容，所需時間，每一環節負責部門、負責人員的情況，并要時時更新。這樣案件一旦受到阻礙，是哪個環節、那個部門的問題，就一目了然了。然后再根據上一點提出的措施，加以制約，從而保障執法能夠順利進行。也就是用人民群眾來監督執法。這樣就能用社會中最龐大的群體來保證城管執法的有序和公正性。
3.加強輿論宣傳的正面引導。營造良好的輿論氛圍要整合宣傳資源，擴展宣傳平臺，豐富宣傳形式，強化宣傳效果。增強全社會的公眾參與意識。通過開展“進學校、進單位、進工地、進商戶、進社區”等豐富多彩的社會宣傳活動。發動群眾參與城市管理，并樹立城管在群眾中的良好形象。
(二)完善法律法規、規章制度，能提高城市建設管理水平。加強對執法和被執法者的約束和服務
1.加強處罰結果的可執行性。城管執法靠管理。管理靠威信，威信就要靠處罰，如果不能保證處罰的可執行性，那么所說的七分管。也就管不了什么了。特要建立一個可靠的手段來保證處罰的可行性，比如可以和現在中國人民銀行的個人征信系統掛鉤，一旦沒有繳納罰款，就被記錄在征信系統中，從而影響以后的信譽。
2.建立城管環境保障領導出行的等級制度。城管要建立一個機制，就是什么情況應該保障出行，用什么樣的級別保障出行。保障成什么樣的市容市貌。堅決不能濫用市容保障。更不能保摩的離譜，要把環境治理工作常態化。不要領導一出行、一視察就把群眾搞得不知所措，對城管怨聲連連。
3.適當提高城管參與城市規劃的參與權。城管是城市市容環境的直接執法參與者，本身執行300多項法規條款，面對各種各樣的城市環境問題。面對各種各樣的底層人民群眾，而且往往底層的人民群眾話語權少。城管是一個傳達群眾話語權的傳聲器，所以城管比較了解基層百姓的需求和城市建設產生的基礎問題，適當提高城管參與城市規劃的參與權，有利于更好地把城市建設成為宜人、宜居的城市。
4.深入社區與群眾建立堅實的紐帶關系。依靠執法服務轉變城管執法形象，把城管執法為民服務的一面充分、有效地發揮出來。
進社區。建立與群眾良好的基層關系。城管執法歸根結底是為人民服務，所以改善城管形象的關鍵所在就是為人民服務，而為人民服務的大眾群體恰恰是在社區。進社區，建立社區基礎信息臺賬。進社區，發動群眾中的積極分子參與城市管理。群眾參與城管城市管理是城管與群眾互動的非常重要和必要的途徑，是擴大城管執法、法規宣傳最有效、直接的途徑，是減少城管單方面對違法行為壓力的有效方法。
參考文獻：
城管執法的困境范文6
關鍵詞：城管 文明 執法
中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2013）10-0182-02
2013年7月，北有報道哈爾冰道外區城管毆打瓜農致重傷，南有報道湖南臨武縣城管執法發生沖突，當事人倒地身亡…一時間，“瓜農事件”在中國大地鬧得沸沸揚揚，這一系列事件再一次挑起了對城管這一職業的質疑。如何杜絕暴力，讓城管文明執法，這是個值得深入探討的問題。對于城市中的流動攤販來講，無不“談管色變”。城管與流動商販一直扮演著貓捉老鼠的游戲。對于城管來說，他們的職責是維護城市形象，在他們眼里，在道路兩旁占到設攤的商販們就像是“牛皮癬”一樣難以去除。而對于商販來講，城管似乎就是他們的天敵，是這種食物鏈的頂端，無論走到城市的哪一個角落都要被驅趕。這“貓捉老鼠”的游戲，日積月累，兩者矛盾上升為仇恨，最終導致暴力事件頻發。自古民不敢與官斗，自然暴力實施主角大多為這些城市管理者們?！肮限r”只是這暴力事件中的犧牲品?！氨┝谭ā辈坏貌灰鹑藗兊年P注，提升城管形象，加強文明執法迫在眉睫。
一、開展城管文明執法工作的必要性
城管是中國在轉型過程中的產物，其根本職能是約束公民不規范的行為，管理和引導公眾如何在公共空間內正確行止。文明的城管執法是構建社會主義和諧社會的重要組成部分，但由于城管執法落后的管理理念，城管人員的素質不高，不規范的執法程序，以及城管執法保障機制不健全等問題的存在，使得現階段城管執法面臨困境。
1.開展文明執法是踐行群眾路線的具體體現。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線。實現黨的十確定的奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，必須緊緊依靠人民，充分調動最廣大人民的積極性、主動性、創造性。城管執法與老百姓的利益是最直接、最密切的，城管執法人員應依法運用手中權力，文明執法，堅持把最廣大市民的根本利益作為城管執法的出發點和落腳點，真正地恪守全心全意為人民服務的根本宗旨。
2.開展文明執法是依法行政的客觀要求。文明執法是指用文明的方法辦案，保證執法行為規范化，科學化，堅決糾正執法中的野蠻行為。執法部門文明執法是依法行政的客觀要求，這就要求城管執法機關在執法的全過程中，必須把嚴格執法與文明服務兩者有機地統一起來。
3.開展文明執法是提升市容環境秩序的有效方式。城管執法是一個極其復雜的領域，涉及社會生活和生產的各個層面，與每一位公民的權利和義務都有著直接緊密的聯系。作為直接面向老百姓的城管執法人員，其行為方式將直接影響民眾對政府管理體制的信任和評價。執法人員在城管執法過程中以人為本、文明執法、積極構建和諧的執法理念有利于提升市容環境秩序。
二、城管執法中存在的主要問題及原因
1.落后的城管執法觀念
城管執法中暴露的諸多問題實質上反映了經濟發展與社會發展的沖突，傳統管理手段與多元化社會中日益復雜管理對象之間的沖突。長期以來，實行政府社會高度合一的管理模式，把對社會公共事務的管理看成僅僅是政府管理的落后觀念使得公民主體在城管執法中的參與權被剝奪了，執法部門與執法對象處于直接對立的境地。
2.執法人員素質不高
從當前城管執法現狀來看，執法隊伍構成復雜，一部分執法人員沒有接受過系統的法律專業知識和崗位基本素質培訓。不文明、不規范甚至不合法的執法現象仍在一定范圍內存在，甚至在某些地方不文明執法問題還比較突出。一是服務不到位。執法人員還沒有自覺地把群眾對我們的滿意程度作為檢驗工作成效的最高標準，對“服務是我們的天職”的思想體會的不深不透；二是舉止不夠嚴。少數城管執法人員在行為舉止還存在不少問題。主要表現為：衣著不整，佩戴執法標識不規范統一；執法過程中，沒有亮明身份，沒有解釋說明，一哄而上，推與掀；對待少數“釘子戶”，言語不合，發生爭執。三是執法隨意性。有些執法人員不按法定程序辦案，認為只要執法行為實際效果合法，違反法定程序無關緊要。
3.城管執法程序不規范
城管執法人員是代表政府的，一定要嚴格按照法律程序辦事，然而在城管執法過程中，尤其是影響公民權利和義務的具體行政行為時，在行政處罰案件中存在程序違法，徇私枉法、人為剝奪當事人權利的現象，存在、執法違法、隨意收費、任意罰款、等，這些都是執法程序不規范的表現。
4.相應法律保障機制不健全
到目前為止還沒有一部關于城管執法的專門法律法規，現在城管執法的依據僅是《行政處罰法》中關于相對集中行政處罰權的規定。城管執法的法律效力和法律地位明顯不足，城管執法主體在執法過程中處于一種尷尬境地：它不僅面臨著執法相對人的質疑，而且在與其他部門打交道的過程中也處于“弱勢地位”。同時，也沒有法律對城管執法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍等問題做出明確的規定。
三、提高文明執法的有效途徑
1.豎立服務意識，轉變城管執法理念
為人民服務是黨的宗旨，服務意識應當是城管執法人員所具有的首要意識。城市管理人員應該明白他們的職責就是為社會弱勢團體提供完善的公共服務，所以，應該將執法理念向以人為本的服務性執法理念轉變。服務性的執法理念主要表現在“以人為本”構建和諧社會的發展觀念上，但因為執法對象大都是由農村涌入城市的農民和城市里的下崗失業人員所組成的弱勢群體，他們的活動大都是為了維持生計，因此，政府的管理人員更應該做的是優先考慮窮人和弱勢群體的利益，適度降低行業管理的門檻，建立一批攤位費便宜或不收攤位費的公益性市場，實行分梯級管理，將為弱勢群體提供公共服務作為政績的重要標準來對待。
2.加大宣傳，營造良好的城管執法環境。
首先是做好自身宣傳。在社會輿論中，城管評價總是正面與反面各占一半，做與不做都有錯，讓人無所適從。城管執法機關要把城管執法人員特別能吃苦、特別能奉獻、特別能戰斗的精神向社會傳播，以獲得各級領導、社會各界對城管執法工作和執法人員的理解與支持。其次是做好相關法律法規、政策的宣傳，加強對城市管理法律法規的宣傳力度，提高市民的法律意識，營造良好的城管執法氛圍。
3.完善法律保障機制
由于相關法律規范不明確，存在法律空白地帶，處罰設定寬泛，法律規范實效性不強等諸多原因，這需要國家有關部門盡快制定出一部專門的有關城市管理的法律法規，即能為城管執法提供便捷、易懂和全面的指導，又能成為調節共同利益、實現互動的一種依據，使城管執法部門能夠得到執法相對人的更大認同。如甘肅全國首創“城管執法指南”.從制定的目的和依據、適用范圍、量罰原則、考量因素和要求、從重、從輕、減輕或者不予處罰等方面進行了科學合理的編撰，明確了城管綜合執法在整個社會管理中的社會角色、分工及地位，讓社會了解了城管在社會管理事務中有什么責任和權利，增加了社會的認同感。
4.規范城管執法程序
首先，執法人員要有程序意識。城管執法工作，不僅要嚴格遵守執法紀律，而且還要嚴格遵守程序規定，追求程序規范。執法人員有了良好的程序意識，城管執法機關的執法行為才能規范，執法行為才能真正按照法律的要求做到位，任何違反城市管理方面規定的行為才能從根本上解決。其次，執法機關根據法律法規并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。
5.提高城管執法人員的素質
首先，執法人員應具備相應的法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要嚴格評議考核制度，不僅在執法機關內部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社會考核制度，讓公民參與對執法人員執法行為的監督，從而提高執法人員的素質；第三，加強思想教育，通過對城管執法人員進行崇法尚禮的思想道德教育，建立一支知法懂法崇尚文明禮貌的執法隊伍，從而提供真正高質量的文明的服務。再次，塑造文明執法形象。人民群眾對城管執法人員的信任是從外表開始的。因此，實施“形象工程”，養成良好的品行和端莊的舉止，文雅的談吐，整齊的穿戴，給人民群眾一個良好的第一印象，是我們文明執法的良好開端。
參考文獻
[1]本報評論員 郭振綱. 廓清執法邊界是城管文明執法的核心[N]. 工人日報，2008-05-06003.
