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現代行政制度范文1
關鍵詞：支農再貸款 工具 制度 缺陷
支農再貸款是支持擴大“三農”信貸投放、改善農村金融服務的重要貨幣政策工具。近年來，人民銀行通過加大支農再貸款投入和拓寬適用范圍等措施，對支持農村金融機構提高資金實力、引導信貸資金投向、擴大農戶貸款和緩解農民貸款難等方面發揮了重要的作用，取得了較好的政策效果。2012年末，全國支農再貸款余額1375億元，比年初增加281億元。但在實際運用中，支農再貸款仍然存在著適用條件、額度、期限和管理模式等方面的制度性缺陷，阻礙了支農效應的進一步發揮，值得關注。
一、存在的問題
（一）適用條件不夠普惠，政策輻射和擴散效應受限制
一是按機構劃分支持主體與經濟發展存在矛盾。目前，“三農”信貸投入的內涵和外延不斷擴大，特別是隨著近年來“三農”經濟的飛速發展，經營主體和參與服務的金融機構都發生了巨大的變化 ，一些發展較好和實力較強的農業龍頭企業、專業合作社和家庭農場等新型農村經濟主體早已成為國有銀行和股份制銀行的重點客戶，作為“三農”發展的主力卻因為選擇了實力更強的銀行而無法得到支農信貸政策的支持。目前，除了信用社等農村傳統農村金融機構外，其他金融機構均非常重視支農支小業務，其支農業務也面臨著資金來源缺乏和成本高企的問題，迫切需要支農再貸款的支持，但目前支農再貸款的對象卻僅為信用社和村鎮銀行等農村小法人金融機構。
二是涉農貸款統計制度不盡合理。當前支農再貸款的適用對象需滿足涉農貸款余額占各項貸款余額的比例不低于70%的條件。但由于涉農貸款統計制度對地市本級的農村區域的企業貸款不納入涉農統計，導致地市本級農村金融機構相對于縣市的機構涉農貸款比例較難達到70%的要求。一些屬地市本級的農村金融機構達不到業務申辦要求。
三是村鎮銀行借款擔保難。根據規定，向村鎮銀行等新型農村金融機構發放支農再貸款一般由發起行擔保。但一些村鎮銀行由于自身資本金少、抗風險能力相對較弱，尋求擔保難度大。特別是一些國有大型銀行發起設立的村鎮銀行，盡管支農再貸款需求旺盛，但總行一般不愿為其擔保。即便愿意擔保，層層手續需要很長時間，無法滿足貸款申請時效性和客戶用款的及時性要求。
（二）業務額度規模偏小，對現代農業發展的支持力度有待加強
一是總量和結構問題降低了信貸資金效率。從總量上看，支農再貸款無法滿足“三農”信貸需求，特別是當前大多數農村發達地區在現代農業轉型升級、城鄉一體化建設方面需要大量的資金支持。從地區分布看，西部地區和糧食主產區支農再貸款余額占全國的比重超過90%，東南部農村較為發達地區貸款比例較低。地區不平衡導致支農再貸款的效率不高，一般條件下農村經濟發達地區的貸款效率更高。另外，值得關注的是部分地區金融機構由于對支農再貸款長期依賴，對管理機構產生“倒逼”壓力，自身存款籌措能力無法提高，一定程度上增加了再貸款資金風險。
二是單戶發放額度限制難以滿足現代農業發展需求。隨著農業產業化規范經營的發展和農業產業結構的調整，養殖業、高效農業、特色農業的資金需求量將越來越大。但目前農戶貸款100萬元，小微企業300萬元的最高額度，難以滿足現代農業實際資金需求。
（三）貸款管理模式不夠靈活，難以有效滿足資金使用需求
一是貸款期限與生產周期匹配問題。目前，支農再貸款期限不超過一年，已無法匹配新型現代農業投入與產出的發展周期?，F代的畜牧、養殖等生產周期一般都在三到五年，在未獲得生產效益的情況下，為了償還貸款，企業個人常求助于民間借貸，加重了資金負擔。
二是貸款發放時點與農業生產資金需求時點的匹配問題。如農戶春耕備耕一般是在每年的3、4月份，大棚種養集中在9、10月份。而目前支農再貸款的發放，還沒有做到根據涉農資金需求變化適時調整發放時點，往往是需要資金時無法及時滿足。
三是實際使用期限短于貸款名義期限。支農再貸款實行的是額度管理、逐筆審批的制度，業務辦理手續較為繁瑣。多層審批導致借款金融機構的支農再貸款實際使用期限小于名義貸款期限，很少用足一年，影響了支農再貸款的使用效率。
四是支農再貸款封閉運行增加了借款機構成本。目前規定金融機構在支農再貸款科目下再設 “已使用資金”和“未使用資金”兩個子科目，并實行單獨會計核算。實際操作中，由于客戶申請貸款期限與支農再貸款期限不能完全匹配，當貸款到期或提前歸還但支農再貸款又尚未到期時，銀行較難有完全匹配的金額與期限進行再次發放，導致“未使用資金”科目資金沉淀，加大了借款機構的貸款成本。
二、相關建議
（一）適度拓寬支農再貸款適用條件
一是建議支農再貸款的適用范圍從按對象劃分調整為按業務劃分，只要是有利于農村經濟發展，有利于提高農民收入的項目，都應該納入支農再貸款支持的范圍，發放對象不局限于農村法人金融機構。
二是針對市區和縣域金融機構涉農貸款統計口徑差異問題，對兩者支農再貸款的發放條件進行差別化規定，降低對市區金融機構申請支農再貸款的涉農貸款比例要求。
三是針對村鎮銀行等新型農村金融機構支農資金實力較為薄弱的現實情況，創新擔保方式，在強化再貸款債權約束、落實償還保證的同時，加大支農再貸款政策支持。
（二）靈活調劑支農再貸款限額
支農再貸款發放應適應農業發展變化，在支持傳統農業發展的同時，支持和促進農業產業化發展。建議取消再貸款的額度管理，進一步完善利率定價機制，從金融市場需求出發實行額度規模的動態管理。靈活調劑支農再貸款額度，改善支農再貸款地區間的結構分布，在重點向西部地區和糧食主產地區傾斜的同時，加大對東部沿海地區現代農業轉型升級發展的支持力度，增強支農資金實力，提高支農再貸款的使用效率。建議根據支農再貸款的使用量、涉農貸款增長情況，專項匹配支農再貸款額度，更好地引導信貸資金向現代農業領域轉移。
（三）科學設置支農再貸款業務辦理期限和時點
“支農必先知農”。建議結合各地農業生產周期實際、現代農業發展特點，適當延長支農再貸款的期限（不局限于1年以內），合理滿足小企業和“三農”的資金需求。另外，建議對改革成效顯著、內控好、涉農貸款比例高、支農再貸款資金需求季節性波動明顯的借款金融機構試行支農再貸款“核定額度、隨借隨還、循環使用”的授信模式，提高支農再貸款的使用效率。
（四）完善支農再貸款管理機制
完善貸后資金風險管理模式，建議通過同業拆借業務報表監督上存資金情況，通過中國貨幣網監測資金拆出情況，通過借款機構財務報表監測資金是否流向理財市場，防止借款金融機構將支農再貸款上存或在市場上投資套利。另外，建議取消支農再貸款設立二級科目的規定。金融機構可以對支農再貸款的資金進行更加方便和靈活地投放和管理，不必擔心到期日不匹配問題，有助于發揮支農再貸款工具的政策效應。
參考文獻：
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現代行政制度范文2
關鍵詞：行政訴訟附帶民事訴訟 司法為民 行政權力民事行為 行政爭議 民事爭議
隨著社會的發展，社會關系越來越復雜。行政權不斷擴張，越來越多地介入平等主體之間的民事行為之中，越來越頻繁地對平等主體之間的民事行為進行直接調整。相應地，行政爭議與民事爭議的交織越來越多出現在行政訴訟當中。對于當前行政訴訟中遇到的行政爭議與民事爭議相互交織的狀況如何通過訴訟途徑解決，不僅是理論界有不同的認識 ，而且在實踐中做法也是多種多樣 .這樣的結果是不僅造成了理論上的混亂，而且還在實務中讓承辦這類行政案件的法官無所適從。筆者認為，要實現司法為民宗旨，破解在行政訴訟制度發展過程中遇到的這類難題，就應當在體制上大膽創新，對現行的行政訴訟制度進行必要的變革。筆者主張，解決行政爭議與民事爭議交織的如何審理才能最大限度地保護行政相對人的合法權益難題，應當建立行政訴訟附帶民事訴訟制度。下面，筆者從行政法理和行政訴訟法理論出發，就建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的若干問題闡述個人的觀點，請同仁們批評指正。
一 行政權對民事行為的干預—行政爭議與民事爭議交織—行政訴訟附帶民事訴訟
行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立是基于行政訴訟活動中出現了行政爭議與民事爭議相互交織的現實，為了實現訴訟經濟、避免作出相互矛盾的裁判，減少訴累，更好地實現行政訴訟的根本目的，切實保護行政相對人的合法權益，實踐司法為民的宗旨而提出的一種訴訟制度。但是，為什么會出現行政爭議與民事爭議的交織呢？筆者認為，它的終極根源在于近代社會以來出現的行政權力對民事行為的介入。換句話說，如果追本溯源，行政權對“市民社會”的“入侵”是行政訴訟附帶民事訴訟制度得以建立的最終根源 .在自由資本主義時期，政府以“管得最少的政府是最好的政府”為信條，只在稅收、國防、社會治安等方面發揮自己的作用，充當一個“守夜人”的作用，不參與“市民社會”的行為之中。這樣一來，理論上，行政權力不介入每個生活在社會中的人之間的矛盾。如果人們的私權利受到來自私域的侵犯，要么在“市民社會”的框架內獲得解決；要么直接通過司法途徑解決。因此，行政相對人與行政主體之間只存在單純的行政法律關系，行政爭議與民事爭議交織的情形無從產生。然而，“人類社會本不該有什么非得固定不變的教條，人類有權利來選擇自己的出路，只要對人類來講是合理的?！弊越鐣詠?，隨著社會的發展和進步，情況發生了巨大變化?！芭c立法和司法相比，積極、主動和連續性本身即是行政的性格，而今隨著經濟、社會和科學技術的迅速發展，行政的觸角已深入到社會生活的各個社會角落，發揮的作用越來越大，而且廣泛地運用立法手段并行使傳統上屬于法院的權力來裁決社會糾紛，享有廣泛的自由裁量權?！?“市民社會”的方方面面已經被行政權力“侵入”。在當今世界各國都致力于建設福利國家的時代背景下，“現代社會發展與技術進步要求政府盡最大可能去服務于社會?！薄艾F代行政的范圍不僅限于近代傳統的稅收與安全，而是從搖籃到墓地無所不管?！?。 作為人民主權性質的國度，最大限度地保護最廣大人民群眾的合法權益，始終是我國行政權力行使的唯一出發點和最終目的。這就是說，只要是對保護人民群眾合法權益有利的事情，行政機關就要去做；只要對保護人民群眾合法權益有利的方式和手段，行政機關就要采取。這是主權在民的宗旨所決定的。何況，現代社會是一個崇尚權利張顯的社會，人民群眾已經不滿足于行政權力不侵犯他們權利的行使這種消極保護方式，更多的是要求行政機關通過積極行政來保護他們的權利，包括運用行政權來調整民事行為。比如，行政裁決行為，行政確認行為使用越來越頻繁就是這一趨勢的有力反映。因此，行政相對人權利不僅可能遭受來自平等主體的侵害，而且還可能同時遭受行政權力的侵害。如果提起訴訟，就產生了行政爭議與民事爭議交織在一起的情況。理所當然地，如何解決行政爭議與民事爭議的交織問題的時代課題就應運而生。行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立，無疑為這一課題的解決提供了一個良好的出路。
二 行政訴訟附帶民事訴訟概念和特征
所謂行政訴訟附帶民事訴訟，按照筆者的理解，是指在行政訴訟過程中，應本案原告或者第三人的申請，受理與具體行政行為密切相關的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并審理的訴訟制度。 行政訴訟附帶民事訴訟制度具有以下基本特征：
第一，復合性。在行政訴訟中不再只存在著單一的行政訴訟，而是包含兩種不同性質的訴訟即行政訴訟和民事訴訟。
第二，關聯性。行政訴訟與民事訴訟之間有著內在聯系，即二者之間存在著關聯性。具體而言，本來平等主體之間的民事行為就可能產生民事爭議，由于行政權力的介入，使行政糾紛和得民事糾紛交織在了一起。這樣一來，一旦進入司法程序，民事爭議的解決必須仰仗于行政爭議的解決。
第三，主從性。行政訴訟附帶民事訴訟從本質上講是一種具有特殊性的行政訴訟。在行政訴訟附帶民事訴訟制度中，兩個訴有主從之分，行政訴訟處于主要地位，民事訴訟處于附屬地位，如果沒有行政訴訟，附帶民事訴訟將不復存在。沒有附帶民事訴訟，不影響行政訴訟的成立。
第四，目的特定性。行政相對人提起行政訴訟附帶民事訴訟的最終目的是獲取民事利益。在行政訴訟附帶民事訴訟制度中，對于行政相對人而言，他們起訴最終的目的是為了獲取民事利益。行政爭議的解決，只是他們尋求權利司法救濟的中間環節而已，他們的真實目的是尋求民事實體權利的救濟。
第五，當事人的特定性。附民訴訟的原告、被告只能是行政訴訟附帶民事訴訟的原告或者第三人。行政訴訟的被告不能成為附帶民事訴訟的原告。
第六，分合性。從性質上講，行政訴訟附帶民事訴訟的行政部分和民事部分，是兩種不同性質的法律關系，因此完全可以分開審理。所以，符合行政訴訟附帶民事訴訟的案件，當事人可以就民事部分另行起訴，進行單獨的民事訴訟。法院也可以就民事部分作為民事案件另行審理。即使將行政部分和民事部分合并到行政程序中，一般也不應該將行政爭議和民事爭議混合進行審理，而應該在行政爭議審理之后再進行民事訴訟的審理。也就是說，附帶民事訴訟的行政訴訟和民事訴訟在性質上是可以分的，也是應該分的?！盎旌线M行訴訟活動，容易導致法律關系的混亂，破壞訴訟程序的階段性和完整性。附帶民事訴訟的合，并不是混合。合是在分的前提下的合，分是在合中出現的結果?！?是否進行行政附帶民事訴訟，取決于行政相對人是否提起。
三 行政訴訟附帶民事訴訟制度是處理行政與民事爭議交織的理想選擇
解決行政爭議與民事爭議的交織，為什么要建立行政附帶民事訴訟制度而不是其他制度。這是我們首先要解決的一個問題。我們認為，建立行政附帶民事訴訟制度是解決前述問題理想的制度。理由如下：
（一）訴訟程序效益原則的內在要求。“在訴訟程序中，各主體的行為如同市場競爭一樣，彼此地位平等、機會相同，同時都要做出成本支付，才能獲得相應的收益。恰當的審判程序不僅應當通過裁決使資源分配達到效益最大化，而且審判程序本身必須作到盡可能降低成本，提高判決收益。 一般而言，行政程序越復雜，訴訟費用就越高，訴訟周期就越長。在行政爭議與民事爭議交織在一起的行政案件中，按照目前的行政訴訟制度，只能解決行政爭議而不能對其中的民事爭議一并解決，這樣以來，就存在著這樣一種尷尬的狀況：通過行政訴訟，即使原告勝訴，撤銷了被告對行政相對人的具體行政行為，那最多是使行政上的爭議得以消解。但是，行政相對人之間的民事爭議卻沒有得到絲毫的解決。要解決這一爭議，行政相對人要么繼續求助于行政機關重新作出行政行為，可能引發循環訴訟；或者放任該民事爭議的存在，影響社會關系的和諧；或者直接求助于司法力量提起民事訴訟，增加當事人不必要的經濟、精力上的負擔?！边@種不符合訴訟效益原則的做法，不僅造成司法資源的浪費，同時使民事爭議當事人的權利長期處于不穩定的狀態。“ 這與司法為民的現代司法理念也是格格不入的。建立行政訴訟附帶民事訴訟，將與行政爭議密切相關的民事爭議在一個訴訟程序解決，有利于實現訴訟經濟。
（二）從根本上保護行政相對人實體權利的保證。盡管通過行政訴訟程序，將具體行政行為納入司法救濟的軌道，將違法的具體行政行為撤銷，可以消弭行政權力對行政相對人的權利的侵害。但是，在行政爭議與民事爭議交織在情況下，作為行政相對人來講，一般來說，他們最關心的還是其民事實體問題的解決。因此，人民法院最終對他們的民事爭議予以解決才是最根本的，也是他們打官司的真正目的所在。因此，當一個民事爭議與行政爭議交織在一起的案件進入審理的時候，原告最關心的還是其實體權利，即民事權利是否得到解決，行政爭議的解決只是解決矛盾的一個中間環節。按照目前的制度模式，行政爭議解決了，相關的民事爭議卻沒有得到解決，形成“官了民不了”的局面。建立行政附帶民事制度，就可以在解決行政爭議的同時，將與行政行為密切相關的民事爭議一起解決，“官了民也了”。因此，“盡管《行政訴訟法》規定了具體行政行為是行政訴訟的審理對象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關的所有事實，包括民事爭議的有關事實，人民法院可以置之不理?！?我們認為，人民法院不僅要審理與行政爭議相關的民事爭議，還應該做出相應的裁判，這才符合行政訴訟的目的。 這才能最大限度地保護行政相對人的合法權益，實現司法為民。
（三）確保人民法院裁判結果的一致性。司法必須具有權威?！胺ǖ臋嗤侵杆痉C關應當享有的威信和公信力。司法的權威性是司法能夠有效運作，并能發揮應有作用的基礎和前提。”“司法的權威性主要體現在兩個方面：其一是對于當事人而言的權威性，由于司法本質上是一種自由裁量權，因此具有一定的強制性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員、進行訴訟活動，而且必須服從法院做出的裁判；其二是對于其他機關、社會團體和個人而言，必須尊重司法機關的地位及其司法權的行使，不得對法院審判增加不適當的干涉，妨害司法公正進行?！?司法裁判的最終性、唯一性是司法權威的重要體現。如果司法機關針對同一案件所做出的裁判相互矛盾必然會影響法院裁判的一致性和統一性，在很大程度上削弱司法的權威性，從而使司法權不能發揮應有的作用。在司法實踐中，“近幾年來，在法院審理的行政案件和民事案件中，往往存在基于同一事實而產生的行政案件和民事案件分別審判實體內容相互沖突的情形行政庭和民事庭就同一案件作出不同的判決的情況并不鮮見。 ，不僅有損司法裁判的嚴肅性，也影響了當事人合法權益的實現?！?這些都嚴重地影響了司法的權威。建立行政訴訟附帶民事訴訟制度就可以解決這一問題。
（四）促進行政審判制度向健康的方向發展。自建立行政訴訟制度以來，我國的行政審判總體來說是發展良好的。但是，最近一兩年，行政案件總數卻有下降的勢頭 .究其原因，其中一個很重要的方面就是行政訴訟制度建設的缺失。行政訴訟只能對被訴的具體行政行為做出評判，而對與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議卻無法解決，對于行政相對人來講，“贏”與“不贏”差別不大，勝者很難得到好處，被戲稱為“假判”?！鞍虢刈庸こ獭焙汀肮倭嗣癫涣恕钡男姓讣缺冉允牵嗣袢罕姶祟愋姓V訟中不能得到實實在在的好處，極個別人逐漸對行政訴訟制度喪失信心。通過建立行政附帶民事制度，可以理順行政爭議和與此密切相關的民事爭議的關系，把行政相對人提起的與行政訴訟密切相關的民事爭議放在一起進行審理，對行政相對人真正關心的民事爭議一并審理，一并裁判，可以使老百姓對行政訴訟制度充分信賴，以確保行政訴訟制度的健康發展。
（五）通過擴張司法變更權處理附帶民事爭議局限性非常明顯。 目前，對于處理行政爭議和民事爭議的交織問題，除了現行司法界采取的措施外，有學者和實務界人士提出可以通過擴張司法機關的司法變更權等方式來解決。筆者認為，這種處理方式具有很大的局限性。首先，司法變更權是在認可行政行為合法性的基礎上對其合理性的否定，不能應用于對行政行為合法性的否定，而不否定行政行為的合法性，解決附帶民事爭議無從談起；其次，民事爭議與行政爭議是兩類性質完全不同的訴訟，司法變更權始終是行政行為的合理性的調整，解決的是行政爭議，不是民事爭議；最后，司法變更權對民事爭議的裁決會造成訴判不一致的情形發生，違背根本的司法原則。因此，筆者認為，不同應過擴大司法變更權的方式來解決行政爭議與民事爭議的交織問題。
四 建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理論和實踐基礎
我們認為，行政訴訟附帶民事訴訟制度不僅有必要建立，而且無論在法理上，還是實踐操作上都是行得通的，具有堅實的理論和實踐基礎。
（一）行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立不會造成司法權對行政權的干預的消極后果。建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的建立最大的理論問題莫過于擔心司法權會不會干預行政權？筆者的答案是否定的。理由可以從以下幾個方面來闡述：
1、行政權與司法權各自不同的屬性決定他們只能發揮不同的作用。“在國家權力結構中，行政權與司法權雖然同屬于執行權，但是兩者大有區別。他們之間最本質的區別在于：司法權是判斷權 ，而行政權是管理權?！?他們之間的具體區別是：司法具有被動性，行政權具有主動性；司法權具有中立性，行政權具有鮮明傾向性；司法權注重權力過程的形式性，行政權注重權力結果的實質性；司法權具有穩定性，行政權具有應變性；司法權具有權力專屬性，行政權具有可轉授性；司法職業具有法律性，最初意義上的行政主體不具有法律職業性特征；司法具有終極性，行政權效力具有先定性；司法運行方式的交涉性，行政權運行方式具有整體單向性；司法管理關系具有非服從性，行政權的管理關系存在官僚層級式的服從性；司法的價值具有公平優先性；行政權的價值取向具有效率優先性。 因此，兩者不同的屬性決定了他們只能發揮不同的作用，在國家權力構成中只可能是分工協作的關系，而不可能是“誰干預誰”的關系。
2、法律賦予行政機關調整民事行為的權力與司法機關的民事審判權是兩個完全不同的概念。首先，賦予行政機關解決民事爭議的權力并不意味著剝奪了法院解決民事爭議的權力。隨著社會的發展，法律賦予了行政機關解決民事爭議的權力。“現代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業技術性，由普通法院來審理這些案件難以勝任。因此，專門行政機關被法律賦予權力以解決此類，民事爭議，如有關房屋、土地、自然資源、專利、商標等的爭議?！?因此，在社會關系復雜多變的現代社會，賦予行政機關一定的解決民事爭議權力是非常必要的，但是，人民法院卻并不沒有被完全剝奪解決這些領域民事爭議的權力。這是一個行政權和司法權的共管領域。在共管領域，他們都是可以管的，只是方式、順序和目的不一樣而已。 其次，從理論上講，對于復雜的民事爭議，法院也是能夠管的。誠然，如果每一件民事爭議都由人民法院來審理，人民法院的確力不從心。但是，只要進入訴訟程序，人民法院有義務審理盡管它感到困難的行政案件。人民法院審理有困難，在審理過程中遇到技術難題，人民法院完全可以委托專門的機構甚至交給行政機關的技術部門進行處理。 最后，在法治社會，司法是最終一道屏障。那就是說，雖然法律賦予行政機關解決民事爭議的權利，但是最終解決爭議的權力保留在法院手中，任何爭議都應當可以通過司法途徑來解決。這是法治國家的應有之義。因此，法律賦予行政機關解決民事爭議的權力與司法機關的民事審判權是兩個不同的概念。
3、司法權尊重行政權不能理解成是“司法權應當避讓行政權”。筆者認為，目前理論界和實務界特別是實務界對司法權應當尊重行政權存在著誤解。認為司法權尊重行政權就是只要行政機關處理過的事項，人民法院就不能處理該事項，否則，就構成對行政權力的侵犯。相應地，對于民事爭議，只要行政機關處理過，即使處理違法，人民法院也只能對錯誤的行政行為表態，卻不能對爭議的事實表態，繼續任由行政機關作出可能再次錯誤的裁判。筆者認為，這種看法是有些片面的。 正如前面筆者所指出的那樣，在當代社會，司法權和行政權的管轄領域已經有一定程度的重合。在這些重合的領域，司法權為什么就不能代替行政權對民事爭議逕行裁決呢？我們認為，理解司法權尊重行政權應該有正確的認識，應從下幾個方面理解：首先，人民法院不侵入行政權所特有的領域，如軍事、國防、外交等，這方面的爭議，法院不應該受理；其次，司法權尊重行政權體現在尊重行政權的積極主動行使上，體現在不為行政權在的正當行使設定障礙。通過設定規范為行政權的行使設定“障礙”那是立法機關的事情；再次，司法權不干預正在行使的行政職權，不對行政主體依法行使職權“說三道四”；再次，不對行政機關已經生效的行為進行主動審查。如果當事人沒有起訴，人民法院充分尊重行政行為的效力，不應主動“關心”行政權是否合法。哪怕行政行為違法，如果當事人沒有起訴，法院也只能不聞不問。但是，一旦行政相對人向人民法院起訴，人民法院就應當對行政行為進行“干預”，不“干預”，何來監督？ 最后，在司法權和行政權都可以管轄的民事爭議領域，客觀上講，人民法院更能作出公正的判決。
4、人民法院對與行政爭議密切相關的民事爭議進行審理是基于當事人的請求，是司法權的正當行使，包括行政機關在內的自然人、法人和其他組織不得侵犯。附帶民事訴訟成立的前提是被訴具體行政行為違法，在這種情況下，行政行為實際上已經被人民法院否定，民事爭議卻沒有解決。法院基于附帶民事訴訟原告的請求對民事爭議進行審理，是司法機關行使司法權的體現。對被訴具體行政行為的否定在前，審理密切相關的民事爭議在后，從理論上講，行政相對人提起附帶民事訴訟，已經非常明確地表明對行政權處理該民事行為的極端不信任，轉而求助于人民法院，已經和該行政行為沒有任何關系了。
（二）對行政行為合法性的審查實際上已經包含了對賴以支撐行政行為合法性的相關民事行為的審查。在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決有賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋棄民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議。在行政爭議于民事爭議交織在一起的行政訴訟中。盡管《行政訴訟法》規定了具體行政行為以外不是行政訴訟的審理對象，但是，這并不意味著具體行政行為以外的與具體行政行為有關的所有事實，人民法院可以置之不理。行政管理領域的廣泛性使許多行政行為的作出立足于對相關民事爭議的裁決或對有關民事爭議的確認、變更或撤銷。這些行政行為所建立的行政法律關系便涵蓋著一定的民事法律關系。民事關系因行政行為而得到鞏固，而行政行為則因民事關系的客觀表現和證據證明得到合法性方面的保證。同時，由于行政行為的存在，一些民事爭議或民事關系的調整與處理在方法、手段以及實體內容上受到一定的限制。民事主體如果要實現自己的民事權利，有時不得不首先對有關的行政行為的合法性提出異議。請求有關機關依法定程序撤銷或變更，這樣，行政行為的效力因民事爭議而產生質疑。因此，“既然關系的客觀狀態和證據收集影響著行政行為的合法性基礎，在行政訴訟中就不可能脫離有關的民事事實及其證據去進行單純的對被訴行政行為的合法性審查。否則，這種合法性審查就成為無源之水，無本之木。”“無論是判決維持，還是判決撤銷，人民法院在進行合法性審查時都必須將與被訴行政行為有關的民事關系或者民事爭議的事實及其證據作為合法性審查的內容之一，才能保證合法性審查的全面與準確?！?因此，既然在行政爭議與民事爭議交織的案件，人民法院已經對與行政行為密切相關的民事爭議的事實和證據已經做出了審理，為什么人民法院就不能再進一步，對民事爭議做出裁判呢？筆者認為，答案應該是肯定的。
（三）最高人民法院反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理由值得商榷。目前，“學術界理論上設置的關于行政訴訟附帶民事訴訟的訴訟程序仍然沒有被最高人民法院所認可?！?筆者認為，這不能成為反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度的理由?，F在實務界反對建立行政訴訟附帶民事訴訟制度建立的一個主要觀點是“因為在有的情況下，有些民事案件，特別是涉及復雜的民法及訴訟法疑難問題的案件，不適宜由行政審判庭審理。因為，畢竟行政審判庭的法官不如民事審判庭的法官熟悉相關的法律規范。我們不能因為效率而犧牲公正?！?我個人認為，這種說法值得商榷。筆者認為，首先，行政案件不一定必須都由行政庭來審理。 不管行政庭也好，還是民庭也罷，都是人民法院為了更好地審理案件而做出的內部分工，對外代表的都是人民法院，只要對審理案件有利，完全可以在全院范圍抽調法官組成合議庭審理案件。其次，從法律規定的角度來講，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條規定“各級人民法院行政審判庭審理行政案件和審查行政機關申請執行具體行政行為的案件?！钡牵]有規定必須全部由行政審判庭的法官來審理這類案件。為什么不能采取以行政審判庭的法官為主，吸收民事審判庭的法官組成行政庭合議庭來進行審理的這種模式呢？再極端一點，民庭的法官出于辦案的需要臨時充實到行政庭，在某一案件也可以代表行政庭嘛，誰說民庭的法官就只能代表民庭。再次，從目前我國行政審判隊伍現狀來講，崗位之間的流動是非常頻繁的，行政審判庭的法官大多都有刑事、民事審判和其他崗位工作的經歷，一直從事行政審判而沒有從事過其他審判的行政審判法官少之又少。簡直是鳳毛麟角。 說行政審判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知識是不符合實際情況的。筆者倒還同意這種觀點：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一作出了如下規定：被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。這一規定設定了行政訴訟附帶民事訴訟的條件：一是被告所作的裁決違法；二是當事人要求一并解決相關的民事爭議；三是這個民事爭議與行政爭議具有關聯性。當這三個條件同時具備時，人民法院可以采取行政訴訟附帶民事訴訟的方式。 我們的理解是，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已經為建立行政訴訟附帶民事訴訟制度開了一個口子，我們完全可以在此基礎上建立完善的行政訴訟附帶民事訴訟制度。
因此，提起行政訴訟附帶民事訴訟制度是切實可行的，是不存在理論和實務上的不可逾越的障礙的。
五 提起行政訴訟附帶民事必需具備的條件
我們認為，不是任何行政訴訟都可以提起附帶民事訴訟的，要提起行政附帶民事制度必須滿足一定的條件，并且提起行政訴附帶民事訴訟和成立行政訴訟附帶民事訴訟的條件是不同的，具體是：
（一）提起行政訴訟附帶民事訴訟的條件：
1、附帶民事訴訟必須由原告或者第三人提起。行政訴訟附帶民事訴訟必須由原告或者第三人提起只能由原告或者第三人提起，即民事爭議的當事人提起。附帶民事訴訟提起應當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果民事爭議的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權主動對民事爭議加以審理并做出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院 只能針對行政爭議做出裁決，這是基于對當事人訴權的尊重，也是民事權利自由處分原則的體現。但是，人民法院在受理起訴后發現符合行政訴訟附帶民事訴訟其他條件的，應當告知當事人有權提起附帶民事訴訟，這是司法為民的具體體現，但是，有權提起附帶民事訴訟的當事人放棄訴訟權利的，人民法院應當允許。
2、具有關聯性。關聯性是行政訴訟附帶民事訴訟的本質特征。關聯性主要包括：第一、行政爭議與民事爭議具有關聯性。這種關聯性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的做出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。一種是民事爭議并不存在，但由于具體行政行為而產生了民事爭議；第二種是民事爭議已經存在，行政機關為了解決民事爭議而做出行政決定，當事人不服而產生行政爭議。第二、兩種性質訴訟之間具有關聯性。行政訴訟附帶民事訴訟必須有一個（或數個）行政訴訟請求，及行政訴訟原告認為具體行政行為侵犯其合法權益，要求人民法院對該行政行為進行審查；同時原告或者第三人必須提出相應的民事訴訟請求，即要求附民訴訟的被告停止侵害、排除妨害等等，并且，兩種不同性質的訴訟請求之間必須具有內在關聯性，這種關聯性在于不同性質的訴訟請求均來自同一法律事實。
3、附帶民事訴訟必須在一審中提起。行政訴訟的成立是附帶民事成立的前提。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時提起，也可以在行政訴訟一審結束前提出。當事人逾期提出附帶民事訴訟的一律作為民事案件另案處理。對于行政訴訟已經存在的，附帶民事訴訟的請求最遲應當在一審判決做出之前提出。一旦進入二審，當事人就不得再提起附帶訴訟。
4、屬于受訴的人民法院管轄。行政爭議之受訴法院對附帶民事爭議應當具有管轄權，否則只能另行提起民事訴訟，而不能作為附帶民事訴訟提出。由于我國行政訴訟與民事訴訟遵循的都是“原告就被告”的原則，且我國的司法區劃和行政區劃是一致的。因此，必要附帶民事訴訟之管轄法院與行政訴訟之管轄法院實際上大體是一致的。
5、在法律規定的時效內提出。根據《行政訴訟法》的規定，“公民、法人和其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道或者應當知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外” 而規定民法通則的規定，“向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，法律另有規定的除外?！?行政訴訟附帶民事訴訟的訴訟時效應當分別符合行政訴訟和民事訴訟之規定。鑒于民事爭議之訴訟時效通常長于行政爭議之訴訟時效，在一般情況下，我們認為，行政訴訟附帶民事訴訟應當在《行政訴訟法》規定的時效，超過《行政訴訟法》規定的時效的，只能另行單獨提起民事訴訟。
如果要使行政訴訟附帶民事訴訟成立，除了上述條件外，還必須滿足：
1、 行政訴訟成立。行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。行政附帶民事訴訟的本質是當事人在提起行政訴訟時附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進行過程中提起附帶民事訴訟。附帶民事訴訟是附屬于行政訴訟的，如果行政訴訟的起訴被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下附帶民事訴訟的起訴方只能提起單獨的民事訴訟。如果行政起訴被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。皮之不存，毛之焉附？如果第三人在提起行政訴訟時附帶提起的民事訴訟被法院裁定不予受理，卻不影響行政起訴被法院受理，同樣地，即使法院駁回附帶民事訴訟，也可以繼續審理行政訴訟?？偠灾?，如果行政案件不成立或不存在，就不附帶民事訴訟的問題，當事人只能提起單獨的民事訴訟。
2、具體行政行為違法。如果具體行政行為不違法，那就意味著人民法院認可了行政機關對民事爭議的裁決，人民法院和行政機關對民事爭議的裁判結果是一樣的。在這種情況下，人民法院再通過行政附帶民事制度來解決民事爭議就毫無意義。因此，行政訴訟附帶民事訴訟成立的前提條件必須是被訴具體行政行為必須違法。
六 對哪些行政行為不服可以提起行政訴訟附帶民事訴訟？
筆者認為，根據前述的對行政附帶民事訴訟制度相關理論的分析，要提起行政訴訟附帶民事訴訟，應當滿足：首先，該行政案件內存在著民事和行政兩類性質完全不同的爭議；其次，民事行為或民事爭議的存在是行政行為的原因而不是結果；最后，行政爭議和民事爭議緊密聯系，不宜分開審理。按照此標準，筆者認為，對以下行政行為不服可以提起行政訴訟附帶民事訴訟，主要包括兩類：一類是對行政裁決不服提起的行政訴訟；一類是對具有行政裁決性質的行政行為不服提起的訴訟，包括：行政確認行為和存在被告人的行政處罰行為引起的訴訟。 具體是：
（一） 對行政裁決不服提起的行政訴訟。這是典型的一類可以通過行
政附帶民事訴訟解決行政爭議和民事爭議的訴訟。從傳統意義上講，這類訴訟中的民事爭議本來就應該屬于法院管轄的范疇。但是“隨著社會經濟發展和行政權的擴展，突破了民事爭議最終法院由法院裁斷或只能由法院裁斷、行政機關不裁決民事爭議的傳統。在一些特殊領域，法律明確授權行政機關有權處理民事爭議。” 行政裁決包括：權屬糾紛的裁決，即當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬爭議時，雙方當事人依法向有關部門請求裁決，如土地使用權裁決、林地所有權裁決等；侵權糾紛的裁決，即一方的當事人的合法權益受到他方的侵權產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，比如對專利權糾紛的裁決，商標權糾紛的裁決等；損害賠償糾紛的裁決。即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛這種糾紛運用面很廣，食品衛生、醫藥管理、環境保護等。對于這類行政案件，通過建立行政訴訟附帶民事訴訟，就可以將行政爭議和民事爭議一并解決。
現代行政制度范文3
論文公共行政價值中立效率現代性正義
論文摘要經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非和道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實和價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值新問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政和其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探索的主題和此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一新問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證實，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政和道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非和行政學的創立者們所想象的和政治全然無涉，而是扎根于政治和道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離新問題，作為現代探索行政新問題的普遍方式，盡管可以探索得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治和道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治和道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。聞名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治和倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德和政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐和印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變?！?/p>
按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它和政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數新問題上，它甚至和憲法探究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體新問題的“價值中立”原則和韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治和行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政和道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實和價值兩分的價值中立。
二、新問題：現代行政邏輯和道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過和道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，預備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的新問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德新問題如同現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一新問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的新問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用新問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其功能本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證實其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的功能，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的新問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思索公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注重到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參和，作為民主政治的基本特征之一，政治參和是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參和和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判定能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判定和價值篩選起著關鍵的功能，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，新問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參和的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素經常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些新問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。
假如在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而和正義和非正義、善或惡、美德、至善等道德新問題全然無涉，那么行政本身也難以證實其合法性和基本的效率優越。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為新問題。
假如我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決新問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證實的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判定和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參和社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能?！币虼?，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思索行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的布置，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和布置的正當性程度，深入探究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和布置的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供給、社會公民的政治參和、政治責任和政治美德狀況，以及非凡重要的是制度選擇、設計和布置和社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。
現代行政制度范文4
論文摘要：經過現代性的三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性證成，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是證成行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，還是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德、甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更無法證成行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧說更需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：行政為何游離道德?公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?
一、溯源：公共行政的發展為何游離道德
公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得迫切肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負，以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離不可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。
行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一“二分法”作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是證求行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致人微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題需回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。
自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善’。在傳統意義上，行政本身也包涵追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機?！罢h分肥制”便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。恰恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則，與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。
由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。
二、問題：現代行政邏輯與道德之間
行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?
顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性”，追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。
因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略了行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。
誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德證成的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷人非此即彼的困境，毫無效率可言。
三、回歸：公共行政的道德價值性辯護
若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、證成行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。
羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！边@一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎?，F代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的。”因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。
然而，正義要成為現代行政新原則的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求?！皩τ谝粋€社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！盵8社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能?！盵9]因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動性和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。
因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。,I[1013~4這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。
現代行政制度范文5
關鍵詞 文化 行政文化 政治文化
上世紀80年代以來，隨著我國當代行政學的重建和發展，行政文化作為一個外來的研究術語也被一同引入到行政研究的工作中?，F在，行政文化研究已經成為我國當代公共行政研究的重要領域。不過作為一種學術研究領域，它還處在一個探索發展階段，對其研究對象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒有形成一致的認識。這無疑對行政文化研究的深入帶來極大的困惑。本文針對目前行政文化概念的不一致認識，試圖對行政文化的概念進行界定。
一、行政文化概念的提出
（一）文化―行政，當代行政學研究的新視野。早期行政理論和現代行政理論都是建立在傳統實證主義方法基礎之上的，在這種方法指導下，行政學理論盡管取得了一系列成果，但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后，這些思想受到了批判，胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態理論后尖銳地指出:行政生態理論“象所有功能主義有關現代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發達的世界和欠發達的世界之間歷史的和當代的結構關系考慮在內”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果［1］”。在這里，胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應的、實在的具體環境。行政不僅與環境相關，而且是特定條件下的特定環境，對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環境基礎之上。
而要研究特定的、具體的環境下的行政問題，就必然地與文化聯系在一起。因為在很大程度上來說，正是文化高度體現了一個社會、民族所特有的那種特殊意義，也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強烈。當代西方管理學者也都強調：“管理不僅是一門學問，還是一種文化，即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化。”至此，文化與行政的問題就成為當代行政學關注的一個熱點問題，行政文化也正是在這一認識基礎上被提出的。從此，文化作為一個新的角度，為行政學的研究開辟了新的空間，也提供了一個更為科學恰當的分析行政的方法。
（二）政治文化概念的誕生，是行政文化引起世人關注的邏輯原因。我們知道，行政學是從政治學分出來的一門學科，自從威爾遜的《行政學研究》以來，行政作為“國家意志的執行”才徹底獨立出來。但是，在研究行政學的同時不能完全撇開政治學，它始終都是受政治的影響的。概括地說，就相對而言，行政與政治關系緊密；就被包含而言，行政與政治不可分割。因而，在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后，行政文化也相應地引起人們的關注。
二、目前我國關于行政文化概念的各種認識
行政文化不論是作為一門學科還是一種研究行政學的方法論，在我國都引起學術界的重視，但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學界還沒有形成統一的認識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法，主要有以下幾種代表性的觀點：
（一）第一種觀點是從行政文化的主體界定的，臺灣著名學者張金鑒認為“行政文化是政府官吏和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關系及價值觀念［2］”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務人員所表現的環境主體的行政文化，不過對于行政文化的內涵卻沒有明確的指出來。
（二）第二種觀點從精神層面界定，“行政文化的內涵，有廣義和狹義的不同界定，就廣義而言，行政文化是指行政意識形態，以及與之相適應的行政制度和組織機構。從狹義來說，行政文化僅指行政意識形態，即在行政實踐活動基礎上所形成的，直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態［3］”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態，卻沒有明確指出行政文化的主體。
（三）第三種觀點認為，“行政文化是文化在行政管理中表現出來的一種獨特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創造并公認的文化，是行政物質文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結合的整體［4］”這是從文化與行政的關系揭示了行政文化的內涵，但這里的文化是包含了物質、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領域內的表現這一說法。
（四）第四種觀點從心理層面定義的，“行政文化是人們在行政實踐中產生的并反映行政實踐的觀念意識，是客觀行政進程在社會成員心理反映上的積累和積淀，是人們在一定社會內由學習和社會傳遞獲得的關于行政的態度、道德、思想、價值觀等觀念［5］?！毙姓幕恰笆窃谔囟v史階段，社會民眾在社會化過程中所形成的關于公共行政系統的普遍性認知、情感態度和價值取向等心理活動的總和，是公共行政系統及其運行過程在社會成員心理上的穩定反映與沉淀［6］?！睆男睦韺用娑x行政文化比較準確地突出了它的本質，也與政治文化的概念相一致，都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾，顯然擴大了其狹義的范圍。
三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題
我們認為，合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關系，搞清楚這一概念的內涵與外延的準確定位，從而才能得出比較科學合理的定義。
（一）行政文化概念的理論前提。
1、合理界定行政文化概念必須找準“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執行，是國家行政機關為了實現國家目標而依法管理國家政務和社會公共事務的執行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀，是人的一切目的性行為的心理動力，是推動行政過程有序進行的精神動力。可以說，將文化引入行政學研究，具有一定的必然性。但是，我們要清楚的是，將國家政務和社會公共事務的管理視為一種文化現象，將文化引入行政的領域是為了行政學領域開拓一種新的研究方法。要知道，行政文化首先是公共行政研究的一個領域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向，行政文化也不是萬能的工具。轉貼于
關于文化的定義眾說紛紜，主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內容豐富、復雜的概念來講，只能用哲學抽象的方法給文化確定一個大致的范圍，一般包括三種文化觀：廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社會歷史實踐過程中所創造的物質財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態以及與之相適應的制度和組織機構。狹義文化觀是指社會的意識形態或社會的觀念形態。為了便于對行政文化下定義，不使概念過于寬泛，我們從狹義文化觀的角度對進行分析。因此，分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。
2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關系行政是政治過程的一部分，政治主導行政，行政反作用于政治，與行政活動有關的行政文化以及與政治活動有關的政治文化是一種既有共性，又有個性的辯證統一關系。政治文化主導行政文化，政治文化的改變必將帶動行政文化的改變，行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態，政治文化引導著行政文化的前進方向，從這一意義上說，其概念的內涵必須與政治文化概念相吻合。
二戰后，隨著比較政治學研究的興起，政治文化研究開始引起學者的關注。特別是隨著大批民族國家的建立，西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度，但西方模式在廣大發展中國家的推廣并沒有達到預想的效果，有的甚至引起了嚴重的社會動蕩和社會危機。于是，部分學者將研究眼光深入到制度背后的文化因素，研究文化與制度的互動關系，指出一定的制度必須建立在相應的文化基礎之上，必須不斷培育相應的社會文化氛圍，并提出了“政治文化”這一嶄新的概念，開啟了比較政治學新的研究領域。其中，以阿爾蒙德為代表的比較政治學體系最具權威性，他給政治文化下的定義也得到學術界的承認。“政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰、和感情［7］。”我們認為，政治文化從狹義角度即從觀念形態來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發展的，對政治活動、政治關系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應該從狹義的角度來界定，從觀念形態、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。
（二）行政文化內容的合理界定。
1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體，我比較認同臺灣學者張金鑒的看法，把行政文化的主體界定為政府官員和公務人員。有的學者從生態學的角度認為，行政文化是政府官員和人民大眾相互認同、相互作用而形成的，所以行政文化的主體既包括政府人員，也包括行政系統外的廣大人民群眾。對此，我們認為應該從狹義的角度來界定行政文化的概念，是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的，而這一系統外的人民大眾是被影響者，他們雖然也參與了行政活動，但最終是通過行政人員來界入行政過程的，所以從根本上說不屬于行政文化的主體。
2、合理界定行政文化概念的內涵與外延。行政文化是從文化的高度來認識和研究社會公共行政管理工作，從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規律性，從文化底蘊角度來研究如何全面提高國家公務員整體素質的一種思想道德文化體系，一種精神文化的復合體，包含著極其豐富的內涵。
首先，從文化的角度把握行政文化的本質。行政文化是文化的下位概念，是社會文化中行政活動中表現出來的一種獨特的政治文化形式，它與社會行政活動有著直接的關系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面，是上層建筑中意識形態領域的一種特殊文化，是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統的態度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化，要從文化的角度來看：既要把握行政中的文化，又要看到行政文化中的行政，從文化的角度看行政，把握行政中的文化，這才是行政文化的本質。
其次，要充分認識行政文化的特征。行政文化同文化一樣，是人的后天實踐的產物，是通過學習、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說，行政文化有三個特征：①時代性。行政文化是階級社會的產物，具有鮮明的時代特征。另外，作為一種社會文化形態，不是凝固不變的，它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統文化的影響，并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統文化的基礎上形成和發展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀，表現出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環境、民族性格、生活習慣及價值觀念的不同，各國行政系統所反映和表現出來的文化意識和特色，即不同的國家存在著不同的行政文化模式。
一個概念在正確反映對對象本質的同時，也要反映具有這些本質屬性的對象，即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值，行政態度，行政道德，行政思想以及行政習俗。
行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領域內的具體化，是行政主體對行政活動及其目標、結果的穩定的心理取向、評價標準和行為定勢，實質是行政主體需要和利益的內化。行政價值觀是人的行為的內在驅動力，是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識，從根本上決定了行政活動的走向。
行政態度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態度是行政主體在行政過程中所表現出來的比較穩定的評價和行為傾向，突出表現為行政情感，即行政主體在行政過程中的直觀評價和內心體驗，如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內心并以一定的善惡標準調整行政關系、指導行政行為的規范準則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質的、自覺的反映，并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現出來。
行政習俗是行政文化的行為樣式 和載體，是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習慣和風俗。
四、結論
基于以上對行政文化的分析，我們認為應該這樣定義行政文化：所謂行政文化是指行政人員在一定的社會文化文化背景下所形成的對行政體系行政活動的態度、情感、信仰、價值觀等觀念，以及行政人員中行政實踐中所遵循的行政原則、行政傳統和行政習慣等。作為行政管理深層次的軟件因素，行政文化綜合反映了政府管理的進步狀，是行政管理之魂。
參考文獻
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現代行政制度范文6
論文摘要：作為政府行政活動的靈魂，行政文化對于確保政府行政目標的實現，協調組織內部關系，促進行政精神的建立有著重要的作用。數千年輝煌燦爛的文明史使中國傳統行政文化有著厚重的歷史文化積淀，但同時也使其保持著顯著的舊特征并頑固地影響著中國行政。當前的經濟和社會發展日新月異，對政府的行政活動及相應的行政文化提出了更高要求，我國的行政文化已進入激變．再生的重要關頭。本文將著重從現實應用的角度審視中國傳統行政文化的正價值，即傳統行政文化中對于現代行政具有指導作用和借鑒意義的積極因素，并分別探討將各項積極因素應用于當代中國政府行政的合理途徑。
一般來講，行政文化有廣義和狹義之分。廣義的行政文化是指行政意識形態以及與之形式應的行政制度和組織機構。狹義的行政文化是指在行政實踐活動基礎上所形成的、直接反映行政活動與行政關系的各種心理現象、道德現象和精神活動狀態，其核心為行政責任、行政倫理和行政品德等。
中國傳統行政文化是在封建社會中長期形成的，建立在自給自足的自然經濟和封建君主專制基礎上的一種文化形態。
縱觀國內有關行政文化研究的諸多著作和論文，對于行政文化的研究多關注其負價值，即行政文化中對行政改革存在消極影響的因素，具體觀點總結如下:
(1)傳統行政文化的倫理色彩十分明顯，行政管理也隨之呈現出明顯的“德治”特征，重人治而輕法治;(2)傳統行政文化主要以個人的文化價值為取向，突出表現為人格化的服從關系和人際關系;(3)傳統行政文化在很大程度上帶有封閉和排他的特征;(4)傳統行政文化所倡導的行政結構和方式形式主義特征明顯，重形式而輕效率，(5)傳統行政文化帶有濃厚的官本位色彩，崇尚權威，偏愛特權;(6)傳統行政文化倡導的行政模式缺乏透明度，“不在其位，不謀其政”的傳統非參與意識影響很深。
對于中國傳統文化的正價值，過往研究成果也有相應闡述，但缺乏顯著的“中國”及“傳統”特征，也沒有明確和系統地提取出傳統行政文化中的積極因素。已有觀點如下:
1)傳統行政文化有助于確保政府行政目標的實現。傳統文化所倡導的行政價值觀，不僅在一定程度上激勵入世，鼓勵個人奮斗，而且強調以民族和國家的利益為基點將個人與社會進行凝聚和融合。2)傳統行政文化對于協調行政組織內部的關系有積極作用。傳統行政文化中關于人倫關系的某些有價值的思想，如“貴和”、“和而不同”等，可以作為協調行政關系的重要誰則。3)傳統行政文化有助于促進政府行政精神的建立。政府行政精神是行政組織及其行政人員在行政管理活動中形成的團結戰斗的精神。傳統行政文化中不乏塑造行政文化的真知灼見。孟子所主張的“富貴不能，貧賤不能移，威武不能屈”的獨立人格對于構建廉潔奉公的、注重原則性的行政文化就具有借鑒意義。
在先前的研究成果基礎之上，本文將著重審視中國傳統行政文化的正價值，明確地總結提取出傳統行政文化中的積極因素，并分別探討將各項積極因素應用于當代中國政府行政的合理途徑。
作為歷史悠久的文明古國，中國很早就形成了一套體系嚴密的行政管理體制。與此對應，行政文化也源遠流長，內容豐富，它們對數千年電國行政體制的形成和發展，選官制度的不斷完善及歷代政治家的行政行為產生了不容忽視的影響。
中國傳統行政文化是在封建社會中長期形成的，建立在自然經濟和官僚行政體制的基礎上，以儒家思想為核心，濡道法諸家融合互補，影響甚至決定封建國家行政人員行為的一系列思想意識、心理、規范和道德規范等的總稱。
關于傳統行政文化對當代中國政府行政的正價值及其合理應用途徑，本文從政府的內部管理(包括公務員制度建設)和面向社會的行政活動(包括政府與公民關系)兩個角度進行闡釋。
1政府內部管理及公務員制度建設方面
1 .1傳統行政文化主張積極入世，與當代政府倡導公共精神的價值取向具有相通之處
傳統行政文化倡導一種積極入世的精神，《禮記大學》中提出“正心，修身，齊家，治國，平天下”的主張，一直以來都是中國知識分子尊崇的信條。清代顧炎武在《日知錄》中所言“保天下者，匹夫之賤，與有責焉耳矣”，時至今日演變成為大眾耳熟能詳的“天下興亡，匹夫有責”。這樣的人世精神與當代公職人員增進民眾福利的價值追求具有共同點。
當代中國政府應倡導公共精神的價值取向，在社會大眾中形成一種文化和輿論氛圍，鼓勵有志之士擔當公職，服務人民，奉獻社會，不斷強化公務員群體的綜合素質，從而提高政府的行政效率。
1.2傳統行政文化中具有顯著的人格化特征.對當代中國政府的人力資源管理和開發具有啟示作用
上文在總結傳統行政文化的.負價值時曾提到傳統行政文化表現出顯著的人格取向，具體體現為人格化的服從關系和人際交往關系，這種思想可能會對政府中的人際交往及行政行為產生嚴重影響，突出表現為“人情風”盛行，公職人員在行政活動中置制度及原則于不顧，不僅影響行政活動的公正性，而且滋生腐敗，引發“尋租”行為。但同時我們應該看到，傳統行政文化的人格化特征還包含以人為本的思想，強調舉賢任能，主張對公共部門人力資源進行開發，在人才使用方面采取情感激勵的措施，重視人的價值和追求。這種人本思想與現代管理學中的人本主義及組織行為學中的激勵理論不謀而合。
當代中國政府在進行行政改革的過程中，一方面應警惕人格化特征帶來的負面影響，加強制度建設和行政監督，限制個人權威;另一方面應當借鑒傳統行政文化人格化特征的精華部分，堅持以人為本，加強人力資源的開發和管理，結合行政人員的價值追求，采取激勵措施。從而降低成本，提高效率，實現行政管理的最優化。
1.3傳統行政文化中的世俗化特征，是當代中國政府改革和發展的有利條件
所謂“世俗化”，社會學家帕森斯將其概括為4個主要傾向，觀察事物方式明確而非籠統，中立而非感情，判斷標準普遍而非單一，角色錄用重成而不重世襲。中國傳統文化價值體系中，居于主體地位的儒教一直代表著中國傳統文化的世俗幕?帕森斯所主張的“在評定價值和錄用人才擔任社會角色時，現代文化注重成就不注重世襲地位”早在中國古代科舉制度中得到充分體現。傳統行政文化強調“治國之要，擇吏為先”，任人唯賢，以德能為宮。當然，科舉制度對中國傳統行政具有積極性作用的同時也夾雜著巨大的消極性影響。我們在進行當代政府行政改革的時候，應客觀公正地審視其歷史作用。
當代中國政府的行政發展尤其是公務員制度的建設應對科舉制度不拘門第、公平競爭、公開考察、優勝劣汰的世俗化特征加以借鑒和應用，構建公平公正的公務員選拔和錄用制度，提高公務員隊伍的整體水平和綜合素質，進而改善政府工作效果，更好為社會大眾服務。
1.4傳統行政文化中固有的自律性和奉獻精神，對當代公務員的思想和行為具有啟示作用
毋庸置疑，當代行政系統強調制度建設和法律規范，但這并不意味著不需要道德力量。道德作為行政權力的自我約束機制，具有不可替代的作用。范仲淹的“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”就一直被封為行政官員修養的格言。古今中外行政管理的實踐都證明，單純強調他律的制約作用而丟棄道德自律的作用是不可取的，制度難以盡善盡美，公職人員缺乏自律就會千方百計利用制度的漏洞為自身牟利，損害公共利益。
當代中國政府在進行公務員制度建設的同時，應加強公務員的思想道德教育，倡導傳統文化中的自律性和奉獻精神，將公務員的自律與制度約束及監督結合起來。如此一來，既可以提高行政效率，提高公眾滿意度，又有助于降低行政監督的成本。
2政府面向社會的行政活動及其與公民的關系方面
2.1傳統行政文化為當代“德治”提供依據.對構建社會主義和諧社會有啟示作用
誠如上文“文獻綜述”中所說，在儒家思想影響下形成的“德治”傳統確實存在重人治、輕法治的弊端，對構建法制社會具有一定的阻礙作用。但“德治”同時具有“倫理本位”的內涵，從總體歷史進程而言，不可否認其積極意義。構建社會主義和諧社會，在某種程度上就是對單純追求經濟發展，片面強調發展的物化成果而忽略道德內涵這一傾向的糾正。我們所要構建的和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，其中顯然蘊涵了社會倫理這一重要因素。
當代中國政府進行社會治理的過程中，在認識到“德治”局限性和阻礙作用的同時應對其積極意義加以利用。一方面，應在社會中普遍確立法律至上意識，提倡契約精神，培育公民意識;另一方面，將“依法治國”與“以德治國”有機結合起來，提高治理效率，構建社會主義和諧社會。
2.2傳統行政文化中集體主義的原則，對當代行政治理具有借鑒意義
隨著我國改革開放的不斷深入，重視個人利益的價值取向在市場經濟條件下逐漸覺醒，傳統行政文化中的集體主義取向開始受到質疑。實際上，傳統行政文化中的集體主義主要是為權力私有服務的，一定程度上具有封建性和落后性。“封建專制社會要求以全社會的‘公’來為少數統治者的‘私’服務，這實際上將統治集團的利益置于公共利益之上的利己主義，早在延安時期就已遭到批判?！碑斀竦募w主義已經有了全新的內涵，強調個人利益服從集體利益，維護公民合法的個人權益等價值取向。
在當代中國政府的行政活動中，一方面應將集體主義作為公務員的道德準則，倡導為人民利益而工作，全心全意為人民服務等原則，反對公職人員假公濟私;另一方面，政府層面的行政文化與公眾層面的社會文化必須進行互動，形成一致的行政認同意識，才能產生推動社會進步的能量。
2.3傳統行政文化中的民本主義思想，與構建服務型政府的相關要求具有一致性
儒家強調的“民本”思想在漫長的歷史進程中歷久彌新，從西周的“民之所欲，天必縱之”，到戰國時期孟子的“民為貴，社櫻次之，君為輕”，再到盛唐君主李世民所言“民為水，君為舟，水能載舟，亦能覆舟”，無不包含豐富的治理智慧和謀略。當前我國提出的“以人為本”理念在操作層面和社會效應層面上與傳統行政文化中的民本思想具有共同點，都主張把人民利益放在首位，關注人民群眾的需求，從而得民心，促進社會和諧發展。
可見，傳統行政文化中的民本主義思想也可為當代政府行政管理所用。政府應增強服務意識，拋棄“官本位”思想，切實關注民生，尊重民意，強化公民的主人公地位，鼓勵公民進行政治參與，增強政府行政權力的合法性。
2.4傳統行政文化強調公平，對當前的分配制度和政府的公共決策具有借鑒意義
中國傳統行政文化主張公平，早在《論語》中就有提出“不患寡而患不均”的思想。
這樣的公平理念對當今我國的分配制度具有啟示作用。隨著我國經濟和社會的發展，公平問題愈發提升至重要地位，“效率優先”，但更要關注公平。此外，政府作為公眾利益的代表，其在制定公共決策時應注重公平導向，兼顧社會各方利益，出臺的政策、法規應體現公平性，盡量為群體和個人提供平等的發展機會，以促進社會的穩定和和諧。
