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農民承包土地土地法范文1
[關鍵詞]土地流轉 農民權益 現狀 法律問題 法律建議
本文所稱農村土地流轉，即為農村土地承包經營權流轉（下文簡稱土地流轉），是指在土地承包經營權有效存在的基礎條件下，不改變土地所有權性質和農業用途，擁有土地承包經營權的承包方將土地經營權轉讓給其他人或經濟組織的行為。但在土地流轉的過程中，農民權益受到了不同程度的損害。筆者基于綿陽市農村土地流轉過程中農民權益保護的調查，從法律角度出發，對維護農民權益進行探討。
一、土地流轉過程中農民權益保護的現狀
（1）土地流轉市場不完善，農民利益易受到損害
一是土地市場流轉市場還未真正形成。根據調研數據顯示，全市的土地流轉主要是通過政府相關部門牽線搭橋為主，農戶間的自發流轉為輔。二是土地流轉價格體系不完善，土地價格評估還沒有統一的參考標準，流轉價格不一。例如鹽亭縣八角鎮，土地流轉價格由每畝400-600元/年不等，而涪城區關帝鎮則是每畝500-900斤黃谷/年，而黃谷價格以每年政府指導價為準。由于流轉價格混亂，土地流轉價格不能真實地體現土地應有的價值，導致農民的利益受到侵害。
（2）土地流轉程序不規范，農民利益易遭到侵害
一是農戶間土地流轉多是口頭協議，無書面合同。例如涪城區某鄉鎮的一個土地流轉案例，李某因外出務工將自家承包的3.7畝土地出租給張某，僅口頭約定李某每年支付租金3000元，至于租金支付的時間、方式、糧食直補收入分配，農業用水費用承擔等問題都未做約定。后因相關費用支付問題訴至法院。二是部分大宗土地的流轉，農戶雖然與業主簽訂了書面土地流轉合同，但合同文本不規范，內容過于簡單，對流轉雙方權利、義務及違約責任缺乏明確具體的規定，為土地流轉糾紛的產生埋下了隱患。
（3）土地流轉保障制度缺失，農民利益缺乏保障
一是農民合法權益缺乏有效保障。①租金兌現難。據調查，租賃土地的業主（尤其是大宗土地租賃業主）出于對自己經濟利益的考慮，對土地流轉的費用大多采取一年一給付的方式，但農業是一個生產周期長、投入資金周轉慢、受氣候影響大的產業，一旦經營失利，農民的租金難以得到保障。②土地恢復難。土地流轉（特別是集中連片流轉）后，業主大多都會對土地進行田型調整和配套的水利設施建設，這無疑將改變原有農戶土地承包的劃分界線，流轉期滿后很難能按原樣歸還給農戶。
二是農村社會保障制度不完善。在農村，土地仍然具有較強的社會保障和就業功能，因此，一旦離開土地，農民將面臨巨大的社會風險，一是剩余勞動力就業風險，二是生存生計風險。目前失地農民的文化素質、勞動技能和就業能力偏低，流轉后如果不能及時就業，子女教育、父母養老、生病就醫等問題將會很大程度上威脅農民的正常生活。
（4）土地流轉過程中糾紛多，解決難度大
伴著近年來綿陽市土地流轉規模的擴大、面積的增多，因其引發的糾紛也日益增多。據調查，由于土地承包關系變化多、事實認定困難，農村土地流轉行為不規范、部分案件缺乏真實有效的證據，涉及人群多、當事人對立情緒大等因素而導致該類糾紛解決難度大。
二、土地流轉過程中農民權益保護存在的法律問題
（1）土地流轉權利屬性不明確，土地流轉缺乏法律依據
我國相關法律并未明確規定土地承包經營權流轉的權利。如果流轉的是土地所有權，但法律規定土地所有權屬于集體所有，那么農戶根本就無權對土地進行流轉。如果流轉的是承包經營權，農戶雖然可以30年、50年或者更長時間地擁有土地承包經營權，但其并非該項權利的所有者，也無權對土地承包經營權進行流轉。如果流轉的土地的使用權，但《土地承包法》又明確規定農村土地流轉方式中包括轉包，即轉讓承包權，則相互矛盾，這就使得土地的流轉缺乏理論和法律依據。因此農村土地流轉的權利是先天的畸形。
（2）農村土地所有權、承包經營權、土地使用權權能不完整
根據《土地管理法》的相關規定，作為農村土地的所有權者，集體組織既不能買賣農村土地，也無權隨意改變土地的用途；農戶雖然享有土地承包經營權，但并未完整的享有土地占有權、使用權以及收益權等權利；在實際中，代表國家的各級政府則享有對農村土地的最終支配權，這就使得農民對土地享有的權能具有了后天的缺陷。
（3）土地流轉公示方式不確定
一是土地承包經營權的取得公示方式。在《土地承包法》中，第22條規定土地承包合同生效時承包方取得土地承包經營權，但第23條則規定土地承包經營權需要縣級以上人民政府頒發證書確認該項權利，同一法律中對土地承包經營權取得的公示制度分別采取了意思主義和登記生效要件主義。這就使得土地承包經營權取得的公示方式難以確定，在實踐中沒有明確的法律條文可以作為依據。
二是土地承包經營權的流轉的公示方式。《土地承包經營法》第38條，規定采取互換和轉讓方式流轉的，未經縣級以上人民政府登記，不得對抗第三人。這說明對互換和轉讓的土地流轉方式法律采取了登記生效要件主義。但采取轉包或出租等方式流轉，采取哪種公示方式卻未做規定。
（4）土地流轉程序不明確
《民法通則》、《合同法》、《土地管理法》《土地承包法》等相關法律法規都未對土地流轉相關程序及合同做明確規定。農民及基層政府在土地流轉的過程中都沒有可以遵循的具體規定，就導致土地流轉不規范，為土地流轉糾紛埋下了隱患。
三、在土地流轉過程中加強農民權益保護的法律建議
（1）明確農村土地的產權
一是堅持農村土地集體所有制度不變，進一步明確農村土地所有權的享有者。即明確規定是村民小組、村委會或是鄉鎮政府其中哪一個主體來享有土地所有權。二是繼續堅持和穩定農村土地承包經營制，保證農民承包經營權的穩定性、長期性和安全性，從根本上保證農民權益。三是對農戶的承包經營權進行確權，賦予承包經營權更為完整的物權性質。
（2）明確農村土地承包經營權的公示制度
土地承包經營權作為不動產的一種用益物權，應該采取登記生效主義作為其公示制度。一是農戶取得承包經營權，應經過縣級人民政府登記并統一頒發土地承包經營權證書。二是農戶流轉土地承包經營權時，在以轉包、出租、入股等方式流轉時，認定原土地承包關系不變，只需在縣級人民政府登記即可生效；在以轉讓、互換等方式流轉時，原土地承包關系發生變化，在履行登記程序的同時，應對承包經營權證書的內容進行變更，從而保證土地流轉雙方的權利，減少糾紛。
（3）建立完善土地流轉的相關法律法規
一是制定農村土地流轉示范性合同（包括土地承包經營權轉讓、互換、轉包、出租、入股等類型），并將其作為《合同法》有名合同類型之一。二是研究制定《土地承包經營權流轉法》，將散見于黨的政策文件中的土地流轉規定進行細致地梳理，上升為中央立法。同時要進一步細化、規范土地承包經營權流轉的相關表述，明確土地承包經營權流轉程序、雙方權利和義務、相關行政部門的職責（備案、審查、監督等）、救濟途徑（司法、行政、民間等）等內容，使其具有更強的可操作性。
（4）建立完善農村社會保障體系
一是健立完善農村最低生活保障制度、進一步完善農村醫療保險制度、建立農民失業救濟制度，從而全方位保障農民的基本生活，減輕農民對土地的依附性。二是制訂《農村養老保險法》，將其納入社會保障法之中?！掇r村養老保險法》中要對農村養老的宗旨、性質、形式、種類、保險基金的繳納籌集（堅持個人繳納、集體補助、國家扶持有原則）、管理運營、發放方式等內容進行規定，切實保障農民養老問題。
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作者簡介：
農民承包土地土地法范文2
關鍵詞：農村；農村土地，中突；土地法規缺陷
中圖分類號：DF456
文獻標識碼：A
文章編號：1009―9107(2011)06―0144―04
農村土地問題是“三農”問題的核心，已成為政府、學者和百姓的共識。但是，誘發農村土地沖突問題的原因并未引起人們足夠的重視，農村土地沖突已與和諧社會嚴重相悖。農村土地沖突的危機是無法回避的事實，它給脆弱的農村社會帶來巨大的威脅，若處理不當，政府、政策和法制將失信于農民，引發農村社會動蕩。因此，正視農村土地沖突并剖析誘因十分重要，鑒于此，本文著重對導致農村土地沖突的土地法規缺陷進行詳實剖析。
一、征地制度缺陷
1、征地規制相互矛盾。征地引致的土地沖突已成為當前農民最多的領域，成為影響農村社會穩定的一大隱患。據有關調查顯示，農村最激烈的沖突是征地引發的，一是征地權的濫用；二是征地補償不合理，其根源于《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》關于土地征用權的規定相互矛盾。
《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。此條款強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，這表明只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”?！锻恋毓芾矸ā凡粌H沒有對“公共利益的需要”做出明確的界定和闡述，與此相反，《土地管理法》第四十三條還進一步規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體的土地”，從而將《憲法》規定的征地范圍從“公共利益的需要”擴大到包括非公共利益需要的一切用地項目，法律規定陷入兩難境地：不符合公共利益的農地向城鎮國有土地的轉換，若不征為國有，不符合《憲法》第十條規定，征為國有卻不符合《憲法》第十條第三款規定。
我國現行法律關于土地征用方面的規定存在相互矛盾的地方，引致征地權的行使陷入了法律上的兩難困境，從而在巨大利益驅動下導致征地權濫用有恃無恐，導致了農村土地沖突。而法律關于征地范圍的不明確導致土地沖突的數量大大增加?！肮怖妗苯缍ú磺?，掌握解釋權的地方政府很容易擴大征地范圍，使卷入土地沖突的利益相關者不斷增多。
2、征地補償不合理?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第六款規定：“……按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的6―10倍?！恋匮a償費和安置補助的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍”。盡管土地補償倍數有6―10倍，但無法回避一個事實：補償費由政府行政規定，而非由市場決定?！锻恋毓芾矸ā方缍送恋匮a償費的上限與下限相差近1倍，執行難以掌控其層次，征地前三年的年產值難以確定。在現實二元經濟結構條件下，農業處在被剝奪的地位，農產品價格相當低廉，前三年的年產值不足以反映被征土地的市場價值。尤其農村土地被征用后，其補償費根本不足以讓失地農民在城鎮安居和就業。失地后的農民無力支付城鎮生活的成本，在謀生無門的情況下，他們擔心未來，擔心有限的補償不能抵抗社會變故、自然災害和嚴重疾病等風險，再加上地方政府在征地補償總額上大打折扣，拖欠、截留、挪用征地補償款項時有發生。征地補償不合理已經成為征地過程中農村土地沖突爆發最直接的導火索。
二、農村土地產權模糊
土地制度的核心在于明晰土地的產權，我國農地所有權名義是歸集體所有，其實是“一權多主”?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各個該農村集體經濟組織或村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”；《土地管理法》第十四條規定：“農村集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，……”。可見，我國集體土地所有權歸農民集體經濟組織、村民委員會、或鄉鎮農民集體所有，而農民只享有對本集體土地的使用權，即承包經營權。各級政府擁有憑借所有權衍生出的土地征用權、總體規劃權、管理權等重要的實際控制權，農民被動服從的地位決定了其受到多維權力的控制，當多維控制權力相互矛盾時會使農民無所適從，這必然激發農民的焦慮、緊張、不滿情緒，從而導致農村土地沖突的爆發。
三、農村土地承包權殘缺
產權安排規定了每個人在與其他人交往過程中必須遵守的行為準則，或者承擔不遵守的成本，社會通行的產權制度則確立了每個成員相對于稀有資源使用時的地位及人與人之間的社會、經濟關系。土地產權不明確引致土地沖突出現在土地利用和管理過程中，農村土地所有權模糊，其承包經營使用權也面臨殘缺，同樣引致農戶與農戶之間、農戶與村干部之間的矛盾沖突。
1、權能殘缺。(1)農地收益權殘缺?！掇r村土地承包法》第十六條規定：承包方有權“自主組織生產經營和處置產品”，第十七條規定：承包方承擔“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”。土地用途受到嚴格行政管制，在農產品價格與工業產品價格的“剪刀差”無法改變的情況下，農民在比較利益太低且不能得到合理補償的條件下，往往會選擇棄地、或者改變土地用途與政府博弈來獲取利益。改變用途和“用腳投票”，必然要受到政府相應的行政干預。遇到這種情況，地方政府強行執行規定很容易釀成干群沖突。(2)土地承包權流轉受到限制。土地法規在鼓勵承包經營權流轉的同時又做出了種種限制?！掇r村土地承包法》第四十一條規定，“轉讓要經過發包方的同意”；第四十八條規定，“轉讓給本集體經濟組織外成員的必須經過三分之二以上成員同意并經鄉(鎮)政府批準”。這些規定過分強化了發包方在土地流轉中的實際控制力，為以行政權力和行政手段配置土地資源留下了太大余地。為基層干部干預農戶的承包經營權提供了依據。(3)承包權的期限不穩固。盡管《農村土地承包法》第二十條規定了承包權的期限為“耕地三十年、草地三十年至五十年、林地三十年至七十年”，但在城鎮化進程加快的背景下，在三十年至七十年承包期內，農村二代或三代人口必然發生很大變動，有的農地承包后不久
就面臨被征用的狀況，農地承包權“大穩定、小調整”是既成事實，而“小調整”成為農地承包經營權頻繁變動的借口，土地頻繁調整和不可抗拒地被征用，使承包地的繼承權成為虛化。
2、物權內容債權化?！掇r村土地承包法》確立的土地承包經營權，從本質上說已經實現了物權內容，在權利的地位、內容、形式、期限、變動要件等方面均作了法律規定，并予以物權保護?！锻恋爻邪ā返谑l至第十七條對土地承包雙方權利義務的確定，是物權法定原則的體現；第三十八條規定在土地承包經營權進行流轉時，未登記的不得對抗善意第三人，此為物權變動的公示方式，采取登記對抗主義；第五十四條規定的發包方若有侵害土地承包經營權的八種行為之一的應承擔的六種民事責任，完全是侵犯物權應承擔的侵權責任；第五十三條規定“任何組織和個人侵害承包方的土地承包經營權的，應當承擔民事責任”，這是關于侵權責任的規定。顯然《土地承包法》是將土地承包經營權作為一個絕對的權利即物權來保護的。
然而，物權內容依靠合同來賦予農民，物權實際被債權化了?！吨腥A人民共和國農業法》第十三條規定：“農民依據承包合同享有生產經營決策權、產品處分權和收益權”；《農村土地承包法》第二十一條規定：“發包方和承包方的權利和義務在承包合同中約定”；《農村土地承包法》第二十二條規定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”；《民法通則》第二十七條規定：“農戶是以同農村集體經濟組織簽訂土地承包經營合同的方式取得土地承包經營權，承包經營合同是這一權利發生的原因”。依合同而產生的債權可以單方面解除，致使土地承包權處于不確定的法律關系之中。由于缺乏合理運作的規范程序和不規范法律體系、制度的欠缺使農村土地承包經營權流轉大多處于自發狀態，缺乏科學管理和規范。從法律上看，發包方之所以敢撕毀承包合同，破壞合同關系，主要是因為雙方建立的是合同關系債權而非物權關系的緣故，其根本要害就在于，債權的對抗效力遠不及物權強。致使在征地、占地環節，蔑視農民土地經營決策權利，違背農民意愿，占農民土地，毀壞農民莊稼等事件屢屢發生。
3、農村婦女土地承包權缺乏有力保障。為了強調對農村婦女土地承包經營權的保護，《農村土地承包法》列出了專門條款。在第六條規定了農村婦女應當享有土地承包經營，第三十條就農村婦女結婚、離婚或喪偶的情況下其承包地不得隨意收回作了保護性規定。而《農村土地承包法》第十五條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，《農村土地承包法》第六條、第五十四條第七項中的“婦女的土地承包經營權”與第十五條關于“農戶”是承包經營權的主體的規定相矛盾?，F實中，婦女只是農戶中的成員之一。法律既然規定“農戶”是承包經營權的主體，沒有主體資格作為農戶中一員的婦女就不能單獨地享有土地承包經營權，又何談保護“婦女的土地承包經營權”。法規的原則性與現實社會農村婦女生活的復雜性，使得以上這些籠統的保護性條款顯得蒼白無力，導致農村婦女沒有承包地或失去土地承包經營權的問題不斷發生，農村女性出現了較為嚴重的土地權利流失現象。
四、土地矛盾調解制度缺陷
1、案件協調者不確定。有關調查顯示，農村最激烈的沖突是征地引發的。農民的維權抗爭主要有兩方指向：一是針對地方政府；二是針對基層干部特別是村干部的，這類沖突數量比較多且激烈。
地方政府既是征地者，又可能是用地者，還是標準的制定者，這如何保證協調的公正性?同時，具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規定對法律規定由行政機關做出裁決的不可提起行政訴訟。因此，當征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議，經縣級以上政府協調但協調不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，農民要么妥協、要么維權抗爭。
村干部既是集體經濟組織成員又是履行政府職能委托者，行政法對其不適用，人民法院又不受理老百姓對這類掠奪行為的申訴。加上一些鄉鎮干部對村干部的偏袒和處理土地問題比較輕率，許多本來屬于耐心協調就可以解決的矛盾糾紛問題，經有關部門直接干預后，往往使群眾受到傷害，矛盾激化，釀成干群械斗，警農沖突等土地沖突，使矛盾問題進一步復雜化，難以有效解決。
2、案件審理機構含糊。《農村土地承包法》第五十三條雖然規定了侵犯土地承包經營權應該承擔民事責任，但該法第二十二條規定：“承包方自承包合同生產時取得土地承包經營權”。在簽訂承包合同之前，村民的權利為有權依法承包農村土地。通過這兩條分析得出，僅以第五十三條的規定就認定此類案件由民庭受理顯然理由不充分。村民有兩種權利，在簽訂土地承包合同和土地承包合同生效之前，是承包權；而簽訂合同并生效以后，是承包經營權，這是兩種不同性質的權利。承包經營權受到損害承擔民事責任有法律根據，侵犯承包權承擔民事責任則無法律依據。此類案件村委會行使的權利屬公共權力范疇，應該由行政庭進行依法處理。其他的土地案件，大多是侵犯承包方承包經營權的行為，根據土地承包法的規定應由民庭進行審理。對這類案件的審理需要合法分工、及時處理，防止內部相互推諉，延誤案件的處理，造成矛盾進一步擴大。
3、案件處理依據不足?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規定：“依法登記的土地所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”但是，法律責任方面沒有界定如果侵犯了權利怎么處罰，應承擔什么樣的法律后果。同時，《土地管理法》中的禁止性條款大部分規定了相應的法律責任，但也有少量缺項。如：第三十六條第三款“禁止占用基本農田發展林果業或挖塘養魚”；第三十九條第一款“……禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地”。這些禁止性條款所述行為，因無相應的法律處置，只能參照相關條款，易引起分歧。《刑法》中已明確規定了土地違法行為構成犯罪的要追究刑事責任，但在《土地管理法》中未明確相應的土地行政法律責任。如：《刑法》第四百一十條規定了非法低價出讓國有土地使用權罪，最高檢察院在司法解釋中對追究這一犯罪行為明確了三條立案標準。那么，對尚不構成犯罪的違法行為是否要給予行政處罰或行政處分，《土地管理法》卻無明確規定。
五、結語
20多年的農地改革實踐常常面臨不完全市場，不完備法規，不完備契約，有限理性的政府、農民和利益相關者的情境，此情境展現了一幅幅畫面：在土地資源稀缺約束條件下，城鎮化過程中當地方政府、農民和利益相關者(集團)有各自的利益需求源于同一地塊時，他們以地生財的謀利行為或謀生行為的互動難免會引發土地沖突，而土地法規時時貫穿于這些沖突的過程之中。但由于相關土地法規的缺陷引起未來土地權益分配的不確定性，由不確定性引起各個土地權益主體的非合作傾向或機會主義行為，這就需要相對完備的土地法規來治理各個權益主體之間的關系，實施公平的獎懲機制，解決矛盾和化解沖突，以維持農村土地市場合作秩序，為農村各權益主體提供合法的、平等的、兌現的救助、福利、保障和優撫，達到促進社會福利最大化的目標。
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農民承包土地土地法范文3
關鍵詞：農村土地承包經營權；制度；和諧社會
在我國農村地區，農村經濟獲得了普遍快速的發展，與此同時，有限的耕地資源與建設用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮化的不斷推進，農村大量勞動力向城鎮發生轉移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴重,流轉農村土地承包經營權的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導下，農戶之間將土地承包經營權進行流轉的行為日漸增多，但農村土地承包經營權流轉在獲取一定發展的同時，土地流轉市場不健全、程序不規范、流轉范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發生[1]，從制度層面觀照和規范農村土地流轉承包經營權的流轉顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設，完善農村土地流轉制度對進一步解放農村生產力，建設和諧社會具有重要意義。
一、農村土地流轉制度存在的問題
農村土地承包經營權又稱農村土地使用權，是指按照約定的承包合同協議，農民對土地所享有的耕種等各方面的權益，包括土地占有權、土地使用權、土地收益權和部分土地處分權[2]。流轉農村土地承包經營權是指農村土地承包經營權的所有者依法將自己承包經營的土地轉讓給他人經營的行為，包括土地所有權的流轉和土地使用權的變動。土地的轉讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉農村土地承包經營權的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權益，并通過法律形式對農村土地承包經營權流轉做出了相關制度規定。但是，當前我國農村土地流轉制度仍存在以下若干問題亟待解決。
（一）土地產權制度不健全。
土地問題是解決“三農”問題的核心所在，農業進步與農村富裕必須制定一套有效的土地產權制度。現實中，法律法規與制度建設往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規定土地承包經營權的期限為三十年，但土地的實際流轉過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規定。另外，我國法律規定，農地的土地所有權歸農民集體所有，但同時又規定國家有權根據規劃征收與征用土地。不明晰的土地產權與不確定的土地承包經營權流轉期限，極大的限制了土地的流轉。
（二）農村社會保障制度不健全。
我國城鄉二元結構長期無法改變，嚴重阻礙農村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫療保險保障。在大多數的農村，大批農民工迫于生活壓力背井離鄉去城市務工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農村，土地對于農民而言，具有較強的社會保障功能，農民多是依賴農地養老。對于新生事物，即流轉土地承包經營權，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農民就會擔心一旦將土地承包經營權流轉出去就會失去生活保障，出于養老的顧慮，即使是外出務工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農收入不穩定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經營權的流轉可以說是舉步維艱。
（三）戶籍管理制度不健全。
我國早在計劃經濟時代就設立了嚴格的戶籍制度，在我國城鄉戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農民進城設置了多道關卡。如今，隨著城市與農村社會經濟的進一步發展，城鎮化水平不斷提高。很多原來屬于農村范圍都被規劃到城市中去，部分農民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當前，戶籍制度已經在一定程度上阻礙了農村勞動力向城市的轉移，農民無法解除與土地的依附關系，農村土地承包經營權的流轉一度陷入僵局。
（四）土地流轉具體實施細則模糊不清。
在農村，農民流轉土地承包經營權行為較為隨意。多數農民在流轉土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經營權流轉的操作過程中，程序不規范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經營權歸屬不清。不規范的土地流轉行為會導致流轉雙方責任不明確，在糾紛中難以維護當事人的正當權益，破壞土地承包經營權流轉的正常流轉與農業生產的穩定性。
二、完善農村土地流轉制度的路徑選擇
（一）完善農村土地產權制度。
我國現行的農村土地產權制度雖從多方面對農村土地的產權和土地流轉做出了相關的規定，但仍不完善。土地承包經營權期限不明，土地產權主體不明確問題突出，都為流轉農村土地承包經營權設置了障礙。因此，為了有效促進我國農村土地承包經營權的流轉，首先就要完善農村土地產權制度。加快土地法律法規的建設，對農村土地產權做出明確的規定，明確土地所有權屬，使廣大農民真正享有集體土地的使用權、收益權、所有權和處分權。除法律規定以外，各級村組織不得擅自更改或調整本村土地承包經營權的期限。對于擅自調整的村集體或村干部予應以嚴格的處分，絕不姑息養奸。
（二）健全社會保障制度。
農民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農民生老病死的社會保障功能。因此，農村土地承包經營權靈活流轉的真正實現，還需借助建立一套從上到下的農村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農民給予一定的物質救助，包括慰問金和食品的發放。對生活沒有保障收入水平極低的農民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農村養老保險制度和土地保險制度。改變農民靠地靠兒養老的傳統思想，推動養老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉，發展現代特色農業，實現農業專業化，在促進農村經濟又好又快發展的同時，給農民發放一定農業福利。最后，完善農村合作醫療制度。為農民的養老看病帶來便利，解決農民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農民脫離土地的不安全感，加快推進農村土地承包經營權市場化進程，擴大土地流轉的比例。
（三）變革戶籍管理制度。
我國現存戶籍管理制度對農村土地承包經營權的流轉起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉，戶籍管理制度必須做出相應的調整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農民進城的限制，促進農村剩余勞動力向城鎮的轉移。另一方面，對于進入城市的農民工，應當賦予其與城市居民同等權利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應該在這兩個方面做出相應變動，從而不斷推進農村土地承包經營權的流轉。
（四）加強監管，規范土地流轉。
在國家的大力宣傳與倡導下，我國農村土地承包經營權流轉現象已經較為普遍，流轉中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現出來。為此，村委應加大土地法規的宣傳力度，向農民普及有關土地流轉的法律知識。告知農民，在流轉土地承包經營權時，不能僅僅達成口頭協議，還應依法簽訂有效的流轉合同，明確承包雙方的權利義務與責任認定。各級土地管理部門應健全健全相應管理機制，幫助農民規范流轉合同，規范土地流轉的手續，做好登記、審批和備案工作，使得農村流轉土地承包經營權合法有序穩步的推進。
三、完善農村土地制度對建設和諧社會的重要意義
首先，完善農村土地流轉制度夯實了建設和諧社會的物質基礎。指出，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎，二者是能動的雙向互推關系。國富則民安，村民富則國家穩定，而國家穩定是建設和諧社會的基礎性條件。衣食溫飽得不到解決會成為農村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經營權的流轉過程中，通過完善農村土地承包經營權流轉的體制機制，能夠減少農戶流轉土地時的顧慮和不安、規范農村土地流轉的一般程序，并且能夠為農戶流轉土地提供制度保證合法律保障。經過村委的正確引導，村民的人均收入普遍得到提高，農民生活水平顯著提高。一方面，農村的富余勞動力轉出務工經商，或者進入當地企業，以此來獲取非農性收入。另一方面，部分農戶承包成片農地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經濟作物來獲取財富。還有少數務工者和年老體弱者，由于無力耕種農地，便將自己的土地轉包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經營權流轉形勢下，收入明顯增長，經濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構夯實了經濟基礎，增添了和諧的社會因子。其次，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創造者，是推動歷史發展的決定性力量。在引導推動農村土地承包經營權的過程中，農村土地制度的改革和農地的擴大規模經營都要求提升農民在知識、技術和等方面的能力?，F代農民要求具有更高的道德素養，以促進農地的合理有序流轉和土地資源的優化配置，從而實現農村土地資源配置的高效化與科學化。而現代農民的形塑是建設和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農業大口，農業人口占據了絕大多數，農民在建設和諧社會和推進社會主義現代化的過程中起著舉足輕重的作用。農民素養的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設和諧社會塑造了合格且優秀的主體，而這只主體定將成為建設和諧社會的中堅力量。最后，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會創造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設是推進和諧社會建構和社會主義現代化的重保障。而“三農”問題一直備受國家與政府的關注，農民生活與農業發展牽掛在黨的心中。農村土地承包經營權的有序流轉，不僅關系到我國農村的現代化進程，更關系到整個社會經濟的健康發展。完善農村土地流轉制度，是推動制度建設的需要，農村土地流轉只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規范。從而有利于建設和諧農村，進而建設和諧社會。
參考文獻：
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農民承包土地土地法范文4
作為教育部人文社科“十五”第一批規劃研究課題———“農村土地法律制度研究”的基礎工作是田野調查。在課題組項目主持人———中南財經政法大學副校長、博士生導師陳小君教授的籌劃下，中南財經政法大學民商法學科中青年師生共五十多位，分成14個小組，從20xx年9月下旬開始，以我國中部省份湖北省為重點，對包括湖北省的10個市、縣、區和山西、江蘇、山東、廣東等省份的4個地區進行了實地調查。調查農戶達406家，訪談農民計五百余人。
課題組主要圍繞農地的權屬狀況、使用狀況、流轉狀況、稅費負擔、征用狀況以及糾紛狀況這六個方面與各地的農民、基層干部和相關部門的領導進行座談和個別訪談，并向農戶發放了問卷。此外，課題組還從各地收集了大量有價值的資料，內容涉及地方性法規、地方性規章、地方性政策、統計數據、法院典型案件判決、土地權證、各地農地運作的試點辦法等等。本報記者在對課題組報告認真整理后，將其主要部分節選刊登，希望對相關人員有所幫助。
一.權屬狀況
問題：土地歸屬一向為法律制度設計的重心。為反映出農民本身對當下土地權屬的認識，課題組提的第一個問題是“你耕種的土地是誰的”。作出有效選擇的問卷430份，選“國家的”占60，“村集體的”占27，“生產隊(小組)的”占7，“個人的”占5，“其他人的”占0.4。
結論：認為土地屬于國家的占有絕對優勢。
解讀：一個從法學視角令人感興趣的問題是，即為何大多數受訪者都認為土地是國家的。雖然同為公有制的具體形式，國有與集體所有的制度旨趣仍是大有不同，而這種不同卻被受訪者所普遍忽視。相當一部分的受訪者還認為，兩者的邊界是模糊的。然而，這樣的模糊或許不能簡單的歸結于農民法律意識的淡薄。譬如，作為農村社區精英的村支書、村主任、村會計都持相類似觀點。課題組認為，影響集體成為適格私權主體的因素一是集體所有權所承載的公法義務淡化了其私權屬性；二是集體所有權本身是不完整的；三是集體所有權主體的“缺位”。
二.使用狀況
問題：在農民對現行土地承包政策是否滿意的問卷調查中，共有404份有效問卷對此作出了選擇，其中266份選擇“滿意”，占總數的64；只有70份選擇“不滿意”，占總數的18。在農民是否愿意種地的問卷調查中，共有413人對此問題作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占總數的48；而有130人表示“如果稅費負擔減輕就愿意”，占總數的31；而72人明確表示“不愿意”，占總數的17。雖然愿種地者為多數，但仍不足50。
結論：我國現行的農地承包政策在總體上雖然受到了農民的擁護，但農民種地的積極性普遍不高。
解讀：一些地區的調查結果反映，農民對現行承包政策普遍持“無所謂”甚至“不滿意”的態度，主要原因一是由于農地上負擔的稅費過重，加之農產品價格(尤其為糧價)上不去，所以種田幾乎無利可圖，在有些地區，甚至種田還要倒貼。這自然削弱了農民對土地的感情，也影響了土地承包政策的聲譽；二是由于承包到戶的政策與某些地區的情況不符，所以實施效果不理想，從而影響了當地農民現行土地承包政策的滿意度。比如，山東平度地區一直在實行“兩田制”，而中央的現行政策是統一實行“均田制”模式的土地承包，這樣的政策調整，在基層牽涉面很大，影響了土地使用模式推行的連續性和穩定性，所以很難推行開來。
三.承包經營權的流轉狀況
問題：在實行流轉是否自愿的問卷調查中，課題組設計了“如何取得他人土地承包經營權”這個問題，回答“通過村委聯系取得”的有29人，占選取總次數的8；回答“直接與別人聯系取得”的有258人，占選取總次數的70；選擇“上述兩種方法都可以”的有84人，占選取總數的20；選擇“不知道”的有8人，占選取總數的2。在回答“如果把地給別人種，你是否會向他收取一定費用”問題時，回答“會”的有153人，占選取總次數的38；回答“不會”的有157人，占選取總次數的39；回答“不但不會，還要貼錢”的有40人，占選取總數的10；回答“視雙方關系而定”的有37人，占選取總次數的9。
結論：在土地承包經營權的流轉時，絕大部分農民可以自愿選擇流轉對象，但38的有償流轉率反映了有償流轉在農村中并不占十足的主導地位。
解讀：承包經營權流轉程序的這種現狀是由我國現有土地制度及中國的鄉土社會所決定的。我國農地為集體所有，而農民為集體中的成員，集體內部成員間土地承包經營權的流轉就像“雞蛋從左手滾到右手”一樣，并不會對原土地所有人在集體土地上所享有的權利產生什么影響，因此集體對承包經營權集體內部流轉的管理與約束極為放松；而中國農村鄉土生活、熟人社會的現狀，使土地承包經營權集體內部流轉(包括與集體外的親友之間的流轉)雙方對流轉契約的態度也頗為隨意。對集體外部人員而言，上述兩種特點均已不再占有優勢，因而此時集體與被流轉人、流轉人之間的權利義務關系、流轉的程序與集體內部的流轉相 比有很大區別。
四.農村稅費、農民負擔狀況
問題：調查的地區在稅費改革上進度不一，有的尚在進行有的已近尾聲?？偟膩碇v，改革成果不小，但仍存在著一些問題。具體可歸為以下兩點：一是稅改后，農民負擔得到不同程度的減輕，但在個別地區、個別時段也出現了“增負”現象；二是費稅改革后，基層政府叫苦，公共事業與基礎設施難以維持。
結論：農民與政府關系的稅款征收程序趨于規范、明確；農村理解、支持稅費改革政策的是主流，但對未來持懷疑和較悲觀無奈的態度，對“負擔反彈”仍有顧慮。
解讀：在全國不少地方，稅改前的農戶負擔是以田畝與勞力結合的方式確定的，在改革后，農業稅則全部攤在田畝上，這樣使無勞力或少勞動力的農戶負擔增加；同樣的原因，種田大戶的負擔也因此增加；在稅改前，農村中的救濟戶、五保戶的各種費用由村集體組織予以減免，在費改稅后，村委會的減免決定權被取消，他們的負擔因此而增加。為維系公共事業運作而巧設名目、收派各種費用的現象有所抬頭,像學校的教育集資、學雜費等，使農民的實際負擔增加的遠不止統計表所顯示的那些項目。
這主要反映了幾方面的問題：(1)農村稅費改革與公共支出、社會救濟優撫的社會保障政策的沖突；(2)農村稅費改革結果與扶持農村適度規模經營的政策相抵觸；(3)基層政府機構改革人員精簡仍做得很不夠，不少地方的鄉鎮政府機構還是疊床架屋。
課題組調查時發現，有些農村道路坑洼不平，水渠斷破；在山西呂梁與鄉村教師的訪談中得知，學校破敗，老師的辦公條件更是簡陋的可憐，工資低又不能按月定額發放，這當然也有歷史的因素，而上級地方政府和中央也是心有余而力不足，說得多，做得少，財政轉移支出力度確實是個問題。
五.農地征用狀況
問題：在我們402份的問卷調查中，有56.30的人選擇“發生過土地征用”，還有32.80的人不知道有沒有發生過征用。土地征用補償費發放率低，問卷調查的結果顯示：發放率僅為49.8，其中約11.40為部分發放，沒有發放的比例為16.30；土地征用補償費數額低，被征用地方的農戶對補償費的發放標準也不清楚，在149份問卷中，有41.60的人都不清楚，知道按田畝數發放補償費的僅為39.6。
結論：在經濟發展程度不同的地區，土地征用情況發生率也不同；但隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征用現象將越來越普遍，將日益成為農村的一個基本問題。
解讀：土地征用已經成為農村，尤其是城市郊區農村中的一個焦點和難點問題。從調查各地的土地征用補償情況看，在征用土地后，國家的收益是村集體和農戶的好幾倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的價值一部分也被征去了。作為對土地所有者的補償，卻由政府拿走了一塊，同時資金使用權又統歸政府。這樣，土地所有者(從土地的收益歸屬的角度看)的角色就模糊了起來。
六.農地糾紛調處狀況
問題：對廣東、湖北、山東等地進行問卷調查的結果顯示，在335個選擇中，有64.2的人面對土地糾紛選擇由村干部解決，有4.2的人選擇由鄉鎮干部解決，有2.7的人認為由法院解決；而除此之外的其他解決途徑也占不小比例，為19.1，這其中還有9.9的人根據糾紛的不同情況采取不同的解決方式。
結論：農村對土地糾紛的解決途徑，選擇呈多元化特點，農地糾紛交由法院解決的比例過小。
解讀：農地糾紛一段時間里在部分地方不被法院受理。某省高級人民法院曾內部規定，對于大面積的農地稅費糾紛、土地承包合同糾紛、征地補償糾紛，法院不予受理。正常解決糾紛途徑的不通暢也進一步造成農民訴諸非正常方式解決糾紛，調查問卷的統計數據表明，有超過19的農民選擇了村、鄉鎮干部調解和訴訟以外的方式進行，這是一個值得注意的動向。
七.規制農村土地制度九條建議
第一、對《土地管理法》第10條進行調整。修改為：農地所有權主體應明確為村一級集體經濟組織，但于土地發包與調整時應尊重歷史性形成的土地邊界。第二、村集體經濟組織的民事主體資格作出確認，并澄清其功能。法律可規定：村集體經濟組織為法人，承擔法律所規定的權利義務。
第三、關于土地權屬登記，可做出如下適當超前的規定：農地所有權由縣級土地管理部門負責登記發證；土地承包使用權由農業主管部門登記造冊，土地管理部門核實后發放使用權證。
第四、探索農業的產業化經營路徑，改變目前農村以一家一戶分散經營為主的小農經濟狀態，建立以農村集體經濟組織為基本單位的農業經濟聯合體，使其逐步走上合作經營的道路。
第五、落實和完善農村集體經濟自主權。一是修改《農地承包法》第3條，將農地實行單一的家庭承包經營制度修改為“以家庭承包經營為主體，多種經營方式相結合的農地使用體制”；二是修改《農地承包法》第20條，將該法規定的30年、50年及70年的期限確定為農地使用的最長期限，而具體每一塊土地的使用期限應由集體經濟組織和使用權人于簽訂承包合同(或其他形式的使用權合同)時在法定最長期限內協商確定；三是轉變政府職能。
第六、對于土地承包經營權流轉制度進行完善。
第七、切實減輕農民負擔。
第八、對農地征用問題，一是把發放對象直接指向被征地農戶；二是為落實土地所有者權利，可以考慮在國家統一的監管體系下，由集體組織直接向市場供應土地；三是遏制地方政府圈占農地的沖動。
第九、對農村錯綜復雜的土地糾紛，應尊重傳統的爭議解決模式，并在此基礎上逐漸增強人民法院在糾紛解決中的作用。
農民承包土地土地法范文5
1、 把保護農民土地財產權放在首位
一旦農村土地流轉放活之后，城市資本允許進入農村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現農民將大量土地賣給城市居民的現象，當然這只是一種假設。如果政府不采取措施強制規定，就會有一些地方政府為了推行所謂的“規模經營”，通過各級政府的權力，很有可能將大片土地轉讓到城市居民手中，導致出現城里的所謂“大地主”。而這不是我省推進農業“適度規模經營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對相關法律法規進行修訂完善。此外，鑒于現階段農村土地的社會保障功能，如果不把保護農民土地財產權放在首位，對個人最高農地擁有量進行限制，則很有可能出現一邊超大規模的“地主”，一邊無地農民的情況，導致農村兩級分化，影響社會穩定。
2、保證土地的使用效率
農村土地流轉的出發點是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實現土地適度規模經營。從目前農村土地利用情況看，“”，經營規模過小，增加了農業生產的管理成本，從而難以形成規模經濟效益，難以形成有效競爭，也不利于農業科技水平的提高1。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進科技成果的應用推廣，提高農業生產率，調動農民生產的積極性，通過規范土地合理流轉，實現土地適度規模經營，防止出現土地拋荒現象。另一方面，改變現有農戶家庭半自給性、小規模土地承包經營基礎上的農民兼業化，追求土地經營目標投入產出收益的最大化，提高土地配置效率。
二、農村土地流轉后的合理使用
1、 嚴格按照相關政策法規進行土地流轉，確保土地農業用途不變
當前，我省仍是一個農業大省，而且土地資源十分有限，耕地數量更是有限，無論從土地作為農民的社會保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴禁借用土地流轉之際隨意改變土地農業用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，不斷完善農村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，規范農村土地流轉及流轉后的使用。
2、加大土地流轉宣傳力度
加大土地流轉的宣傳，提高農民“土地是財富之母”的意識，特別要讓農民了解土地流轉的前提條件和農村土地流轉應遵循的基本原則，熟悉土地流轉的相關政策法規；同時，還應讓農民知道，土地不僅僅是就業和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規范土地流轉，確保土地性質和用途不變。此外，還可通過板報、村民廣播等載體，讓農民了解到除建設依法征用集體土地外，村集體無權在承包期內單方面不簽合同、不發證書、解除承包合同、強行收回和調整農民承包地，進一步規范農村土地流轉，確保土地合理使用。
3、 加強土地流轉監管，規范土地農業用途
當前，各級國土資源部門一定要加強流轉土地用途的監管，堅決禁止以土地流轉為名改變農用地用途特別是基本農田用途的違法行為。同時，要建立健全全省各地農村土地流轉市場體系，培育土地流轉主體，加強農村土地流轉的管理和服務，鼓勵引導專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等主體，發展多種形式的適度規模經營，鼓勵引導農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，防止出現土地撂荒和粗放經營等現象。
三、 農村土地流轉的產權主體
當前，我省農村土地流轉存在由于土地權屬不明而導致的流轉混亂、效率低下等問題，相關法律法規對土地所有權主體的經濟地位、法律地位、財產地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規定，這不利于農村土地流轉的有序健康進行。
1、健全農村土地流轉的相關法規政策，明晰農村土地產權制度
土地是農民的基本生產資料，農民對土地的依賴性很強。因此，有關部門應重視對《農村土地承包法》的修訂和完善，切實解決當前土地流轉過程中的產權主體不清的問題。同時，還應進一步建立和完善土地流轉的其他政策法規，尤其是土地分配政策，應適當體現均衡原則，即實現農村土地經營權的動態監管和分配。區分情況收回符合條件成員的承包權并再流轉或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關規定中，制定成《農村土地承包細則》，使其具有很強的可操作性。
農民承包土地土地法范文6
關鍵詞：集體土地所有權制度；不可分共同共有；所有權主體；農民利益
Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.
Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests
一、我國現行集體土地所有權制度的弊端
農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。
集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。
所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權，但仍具有財產所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產，而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途，其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農村經濟多元化發展的需要。
二、變革集體土地所有權制度的理論創新
我國現行集體土地所有權制度由于弊端明顯，改革已勢在必行，但是在徹底變革的風險與利益無法預測時，以任何暴風驟雨式的運動來改變集體土地所有權的做法不僅是不可取的，而且是危險的。[5]因而需要按照改革穩定穩妥的要求，把我國的特殊國情與傳統民法理論結合起來，在創新的基礎上指導集體土地所有權制度的重構。筆者認為，創立不可分共同共有土地權利制度切實可行，它符合我國當前國情的需要。
我國的集體土地所有權是一種類似于總有而獨具特色的所有權形態。[6]總有是指多數人結合而不具有法律上人格的共同體，以團體資格對特定之物享有所有權，其成員享有收益利用權的制度。這種制度會產生主體模糊的現象。任何一種權利必須和一定的明確的主體相結合，權利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應變革為一種權利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。
共同共有是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系，而共同享有某項財產的所有權[7]；或者因一定原因成立共同關系之數人，基于其共同關系，而共享一物之所有權者謂之共同共有[8]。
不可分共同共有是指兩個以上的權利主體，基于某種共同關系或法律規定，對于同一項特定財產不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。其特征是：所有權是一個，而不是多個；共有關系的主體即所有人不具有單一性，是兩個以上；依據共同關系或法律規定而發生；客體是同一項特定財產；財產不分份額且不能分割；權利主體對財產平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。創立不可分共同共有的意義在于：
首先，它有利于穩定農村土地關系，維護社會主義公有制。公有和私有的劃分標準有二：其一是從所有權的主體劃分，若權利主體是個人，則屬私有，權利主體是多人，則屬公有；其二是從財產權利的性質劃分，若財產屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國衡量公私的標準是前者，那么集體土地由一定社區范圍內的成員共有就沒有改變社會主義公有制的性質。并且這種特殊共有的財產不能分割，可以長期存在，沒有必要擔心私有化的產生。
其次，它明確了集體土地所有權的主體，有利于農民利益的保護?，F行的集體土地所有制是一種團體所有，集體作為單一主體享有所有權，農民個人不享有所有權。變革為不可分共同所有，集體土地的權利主體是每一位集體成員，農民對集體土地擁有的是明確的所有者權利，農民享有的土地使用權是所有者行使的自物權，而不是基于承包合同基礎上的用益物權。這樣，農民土地權利的保護就更有據可依，從而不會出現像征地補償款留于集體而農民無法享有的情形。
再次，它有利于用物權制度規范土地權利，促進市場經濟的發展。市場經濟是資源配置的高效率機制，其要求主體特定，權利明確。不可分共同共有土地權利制度可基本滿足市場經濟發展的要求。盡管在我國當今社會制度下，土地所有權不得買賣，但是，我們可以將土地使用權作為一項獨立的可交易的財產權，利用物權法加以改造，通過土地使用權在一定年限內的出讓、轉讓、出租、抵押、折價入股等多種方式，參與市場流轉，讓其發揮土地所有權的功能，從而達到推動市場經濟運作、促進生產力發展的目的。
三、不可分共同共有：走出集體土地所有權變革困境的最佳選擇
當代中國，在農村集體土地所有權制度的變革問題上，無論是實行農村土地私有化、國有化、股份化，還是國家、集體、個人三者所有并存，都因為存在各種各樣的缺陷而不足取。于是在承認農民既得利益和保持農村社會安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國人多地少基本國情的最佳選擇。改革的初步設想是：
1.明確集體土地的權利主體。農民集體所有就是一定社區范圍內的農民共同所有。對于土地這一特殊財產，規定為不可分共有財產，集體土地所有權主體是集體經濟組織內的每一個成員。這樣，農民個人對集體土地就享有了共有權，農民成了土地的主人，對土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權利。
2.健全行使共有財產管理權的組織機構。雖然集體土地所有權的權利主體是集體經濟組織內的每一位成員，但對于共有財產必須有一個健全的組織機構來行使管理權。在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理的基礎上改革原有的集體經濟組織或農村自治組織不失為一條捷徑。根據各地實際，在尊重農民自的前提下可以選擇村委會或村民小組作為管理機構，法律應承認其為一個獨立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當然享有參與決策的權利與選任和罷免管理人員的權利。對于任何組織或個人侵害集體成員利益，法律應賦予被侵害者訴權來保障其合法權利。
3.完善集體土地所有權的權能和權利行使方式。集體所有權與國家所有權在法律上地位是平等的，具有所有權的全部權能，集體土地使用權應同樣可以進入市場流轉。農民作為享有共有權的集體成員應享有永久性的土地使用權，而不是有期限的承包經營權。我們應考慮在國家統一的監管體系下，開放集體土地一級市場，允許集體土地使用權自由流轉，發揮土地的市場價值，使其進入市場優化配置的軌道，從而促進農村經濟發展。
4.限定集體土地的公法義務。傳統民法認為所有權人對其財產享有充分自；在現代社會，立法指導思想由個人本位向社會本位轉變，社會利益作為一種價值載體被引入所有權制度，所有權承擔一定的公法義務也就成為必然。但這種義務必須合理適度，否則所有權人的利益會受到嚴重傷害。集體土地所承載的公法義務主要是：保證用于農業用途的基本農田保護區內的耕地面積不減少，確保國家糧食安全。因此，必須對集體土地重新規劃分類。筆者認為集體土地應該規劃為：(1)基本農田用地，(2)宅基地與公益事業用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經濟發展用地?；纳?、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒有劃入基本農田保護區的其他少量耕地應劃入經濟發展用地，賦予農民“土地發展權”，可以用于二、三產業，幫助農民脫貧致富。對于土地轉讓因區位優勢而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會保障統籌基金用于全國農村醫療、養老等社會保障事業，以平衡不同地區的利益差別。
5.改革土地法律管理體系。當前，我國的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權利人的權利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現實不符。實際上，土地法律管理體系應是一種綜合法制體系，國家的管理應主要集中在基本農田保護以及國家因公益目的對集體土地征收征用與環境保護上，而對于集體土地的處分，除要求遵守城鄉規劃外，要基于國情給予合理引導。同時法律必須明確，政府應以指導、扶持、服務農業和農村的發展為其主要經濟職能，杜絕政府對集體土地利用的不當干預，把政府的管理轉到宏觀調控上來。
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