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耕地征收補償辦法范文1
20xx年農村土地征收管理條例
一、土地補償費
土地征收的土地補償費是如何計算的呢?土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。
二、土地征收的安置補助費
按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。
三、青苗補償標準
對剛剛播種的農作物，按季產值的三分之一補償工本費。對于成長期的農作物，最高按一季度產值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。
四、其他附著物的補償標準
征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據具體情況和有關部門進行協商，編制投資概算，列入初步設計概算報批。拆遷農田水利設施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養殖場、墳墓、廁所、豬圈等的補償，參照有關標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農業建設時，應當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規定，繳納耕地占用稅。
農村征地補償標準要求
1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規定。
2、土地被征用前3年平均年產值的確定(有關土地補償費、安置補助費的補償標準)：按當地統計部門審定的最基層單位統計年報和經物價部門認可的單價為準。
3、按規定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的30倍的土地管理規定，已經在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。
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現行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條。國務院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。
宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規定沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素，包括土地區位、供求關系以及土地對農民的就業和社會保障功能。從補償標準看，30倍上限規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。
草案指出，征收農民集體土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標準。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農民的土地財產權的精神。
國務院常務會議討論通過的草案，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業化、城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。
報告也提出改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。
按照現行的30倍上限估算，目前農民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一財經(微博)日報》以占比最大的水稻田的產值計算：全國水稻平均畝產470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產值;冬季種植經濟作物的產出，按占比最大的油菜籽計算，國家發改委價格司20xx年報告稱平均每畝產值508元。兩項相加，平均每畝產值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。
耕地征收補償辦法范文2
（一）耕地減少問題
鄉鎮工業園區的建設占用大面積的農村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質發生變化，成為工業用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農民而言，是失業、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設鄉鎮工業園區前應考慮并解決的問題。
（二）原土地權利人參與土地增值利益的分享問題
鄉鎮工業園區征收農村集體土地過程中，補償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補償模式，對于被征地農民是不合理的。
（三）原農村居民的安置問題
現行法規對被征地農民安置的規定比較籠統，對征地安置的目標、原則未作出明確的可操作性的規定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據。實踐中存在貨幣安置、留地安置、就業安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補償款，對于未成年的農村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農村居民，給予社保安置，未達前述年齡要求的，待達到年齡要求時享有社會安置保障。
（四）鄉鎮政府職能與職責異化
鄉鎮政府對土地的管理權力主要體現在：規劃權、用途管制權、土地流轉簽證權三個方面，關乎土地的利用、用途、使用權歸屬等。并且，這三種權力的行使都需要符合法律的規定和土地權利人的利益，經過法定的程序。但是，很多鄉鎮政府在行使這三種權力的過程中，未能符合法律的規定或者土地權利人的利益。
（五）相關法律、政策、制度的欠缺
第一，土地征收程序制度缺失導致程序的不規范?，F行法規對于土地征收只有一些原則性的規定，而操作性規范的缺失使得征收主體在實施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費閑置等現象。第二，土地征收中被征收人權利保護的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應該享有知情權、參與權、處分權、補償權、行政救濟權與民事救濟權。而這些應有權利保護的不足有很多說法，其中一個重要原因便是征收權的商業化。這種征收權商業化的后果便是程序權利不周全、實體權利不充實、救濟權利不完備和缺乏保障力。第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實施，是緩解這一嚴重社會現象的關鍵。關鍵就在于措施的欠缺以及實施的不盡合理。第四，土地權利人補償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現有的法律法規中，對于土地征收的補償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業園區建設所導致問題的重要原因。
二、建設鄉鎮工業園區引發問題之對策
（一）鄉鎮政府職權與職責的回歸
鄉鎮政府職權、職責能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關鍵。鄉鎮政府職權、職責的回歸，需要做到：一是考察被征地的價值。通過對被征地價值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實現。二是對征收主體的資格進行審查。征收方是被征土地的下一個使用權利人，應該對其進行資格審查，確定其是否滿足使用并實現被征地土地效益最大化；同時，也能確定其是否具備違反義務時承擔責任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進一步確定征地是否可行，同時也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預期。四是政府行權時應規范行權方式。職能、職責的異化在很大程度上也是因為行權方式錯誤導致的。
（二）法律、政策、制度的構建與完善
第一，土地征收程序構建。土地征收程序的不完善是導致土地征收問題出現的重要原因，故土地征收程序的構建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實現征地內容法制化?！锻恋卣魇辗ā分?，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責任等都要有明確、具體的規定。其次，完善征地審查機制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實行市場定價，保障被征地權利人的合法利益。實行市場定價制度。再其次，完善征地補償程序。防止征收中，征收補償款被拖欠和截留，保障被征地人補償權。最后，規范征地行為，建立完善的征地監管程序。保障被征收人的合法權益不被征收主體非法侵害，促進征收主體實施征收過程的合法。
第二，被征收人權利保護制度的完善。在充分保護被征收人的知情權方面應做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機關就土地征收事項作出的決定；第三種是補償方面的信息。而在我國，相關的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點和需要被告知的權利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內容。一方面，規定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機關提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機關的審批材料和決定；另一方面，規定征收申請人向每個被征收人提供具體的補償數額和安置辦法及其確定依據。這兩方面的內容在目前我國的征收法律法規中并未涉及。四是強化告知義務人違反告知義務的法律后果。保護被征收人參與權方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協商確定征收補償數額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權利主體的范圍。對處分權的保護可以通過恰當地規定征收申請人范圍的方式來予以解決。當前，世界范圍內征收申請人范圍呈現不斷擴大的趨勢，而我國目前的實際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權益，適當縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟權保障方面可以通過：一是清除運用行政救濟權的實體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟權的客體。土地征收的法律法規中作出明確的規定，使被征收權利人的權利可以通過司法程序得到強有力的保護。民事救濟權方面，被征收人對征收補償爭議應該享有民事救濟權。使被征收人最終獲得的補償在數額及給付時限上都有保障。
第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環境污染的有效控制?；?、化學物質等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉鎮工業園區征用農村集體土地的情形而言，在征收土地前，應該做好各方面的預算、計劃，防止多征少用、癥而不用的現象，浪費土地，減少耕地面積。三是合理開發可耕地。一方面節約合理用地，另一方面也應合理地開發可耕地。
第四，被征收人補償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補償方面，不僅要重視直接損失補償，也要重視間接損失補償。我國目前法律法規對征地補償方面僅包含三方面：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。這種直接損失賠償方式遠不能實現被征地人的利益，有必要增加間接損失的補償。具體包含：一是農民失業、轉業損失等費用。農民大多數文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導致絕大多數農民喪失生活經濟來源，因此，為被征地農民提供失業、轉業費用以助其獲得知識、技能，以解決長遠生計。二是補償方式應以貨幣補償為主，輔之以其他補償方式。首先，鄉鎮工業園區的建設不僅可以發展工業，對被征地農民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經濟來源。故征地方在對被征地人的補償中增加對應的工業就業中所需的知識、技能的培訓機構，提供培訓服務，這種補償方式對于失地農民也是有益的。其次，失地農民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規定。原土地的價值不斷提升，現行法律并沒有規定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產生利益分割態勢，若沒有法律明確規定，這些利益相關主體將難以協調。最后，農村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業園區的入駐對農村居民住宅也同時予以征收，而當前住房保障主要是采取貨幣補償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉為社會保障，未成年人一次性給付保障費用。但未成年人的保障費用是極少的。筆者認為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應當在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠之策。當前，與鄉鎮工業園區建設相關的征地補償方面的法規并不完善，這是導致問題存在的重要原因。
三、結語
耕地征收補償辦法范文3
新疆某水電站工程為徑流式電站，采用引水式開發，開發任務是水力發電。水電站整個動力引水渠道長31km，引水流量為138.8m3/s，裝機容量220MW（4×55MW），保證出力126.4MW，年發電量12.79億kW·h。工程建設征地呈帶狀分布，征地影響范圍涉及3個鄉（鎮）、15個行政村及4個縣直單位的386戶移民。工程建設永久征收土地7551畝，其中耕地2421畝、園地122畝、林地1339.6畝、牧草地3228.8畝；臨時占地3210.3畝；拆遷房屋面積5827.7m2，以及交通、電力、水利等專業項目恢復改建等。工程永久征收耕地的補償標準為：耕地補償基數參照新疆自治區新計價房[2001]500號文規定的一等耕地標準，即1200元/畝；補償倍數按照《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號，以下簡稱《移民安置條例》）規定的“土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均年產值的16倍”執行，其中，土地補償費10倍，安置補助費6倍。工程建設基準年為2008年，設計水平年為2011年。征地移民安置補償投資主要材料及價格采用2008年12月價格水平。工程建設工期34個約。工程建設征地于2010年正式實施。
2問題的提出
在工程建設征地補償和移民安置實施階段，15個永久占地村中有1個村的16戶被占地戶認為工程永久占壓他們的承包耕地為菜地，按照種植糧食作物的一等耕地標準進行補償是不合理的，他們不能接受，應該按照菜地的標準進行補償。為此，他們拒不簽訂征地補償協議，并多次阻擋工程建設正常施工。在經過多次上訪無果的情況下，最終訴諸法律，不僅給全縣移民安置工作造成了非常被動的局面，而且使工程建設工期拖延2年之久。針對這個問題，當地州、縣人民政府及其移民管理機構曾多次召開專題會議協調、協商，縣土地管理局、農業部門及菜籃子辦等部門也多次試圖對16戶被占耕地重新確定土地性質，但是由于種種原因，最終沒能達成一致意見。移民監理單位針對這個問題進行了現場調查。具體情況為：工程建設永久征收該村耕地741畝，全部為水澆地，共計涉及97戶村民。其中，征收這16戶村民的承包地為110畝。在2005—2007年期間，這16戶村民有的種植了小麥或玉米，有的種植了洋蔥、胡蘿卜或是甜菜、胡麻等，基本上是糧食作物和蔬菜等經濟作物倒茬種植，一年僅能種植一季。但是，并沒有收集到每戶的詳細資料。監理單位也查閱了國家相關政策和國內外以往類似案例，但是，要改變土地屬性、按照菜地進行補償，還要受多方面因素的制約。
3主要制約因素分析
3.1國家政策層面的制約
(1)我國土地利用現狀分類。根據《土地利用現狀分類標準(GB/T21010-2007)》，我國土地按現狀分為耕地、園地、林地、草地等12類，其中耕地又分為水田、水澆地和旱地。耕地是指種植農作物的土地，包括熟地,新開發、復墾、整理地，休閑地（含輪歇地、輪作地）；以種植農作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂。耕地中包括南方寬度＜1.0m，北方寬度＜2.0m固定的溝、渠、路和地坎(埂)；臨時種植藥材、草皮、花卉、苗木等的耕地，以及其他臨時改變用途的耕地。
(2)關于菜地的定義。經查閱，目前國家政策層面上對于菜地并沒有確切的定義。只是在《國家建設征用菜地繳納新菜地開發建設基金暫行管理辦法》（[1995]農（土）第11號）中，對城市郊區菜地進行了約定，即是指城市郊區為供應城市居民吃菜，連續3年以上常年種菜或者養殖魚、蝦等的商品菜地和精養魚塘。一年只種一茬或因調整茬口安排種植蔬菜的，均不作為本辦法所稱的菜地。從上述兩個方面進行分析，該村16戶被占耕地均不能定性為菜地。一是我國土地利用現狀分類中，沒有對菜地進行單獨分類，而是把用于種植蔬菜的土地涵蓋在耕地中。而耕地的分類為水田，水澆地，旱地，也不是按種植類別進行分類的。二是沒有確切的資料顯示這16戶的被占耕地連續3年以上全部種植了蔬菜，只是部分農戶在自家的承包地上根據需求倒茬種植了糧食作物、經濟作物及蔬菜等，是輪作地。三是當地的氣候條件決定了該地區每年只能種植一季農作物，即一年只種一茬，也不符合現行城市菜地的標準。
3.2土地補償費測算問題的制約
（1)土地補償費和安置補助費標準。目前，我國土地管理法和水利水電工程建設征地補償標準均是采用畝產值倍數法計算?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6～10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍。《移民安置條例》第二十二條規定：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前3年平均畝產值的16倍。我國對征地補償費和安置補助費的標準，采用的是土地被征收前3年的平均年產值乘以一定的倍數。從根本上講，這種計算方法不能體現土地本身的實際價值，同時倍數計算法也缺乏科學的衡量標準。一是市場經濟條件下，種植的農作物是根據市場的供求狀況不斷調整的，很難確定3年中種植作物變化情況。二是實行土地家庭承包經營后，難以對農作物的產量作出準確的統計，調查也難以得到真實的情況。三是農作物的價格隨市場波動，年度之間和年內不同時期的市場價格都是不確定的，很難確定統一的計算價格。四是在實際工作中，取規定的下限還是上限相差很大，很難實行。
(2)征地前3年平均畝產值的確定。根據《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（SL290-2009）條文說明，經濟社會“樣本調查的方法分別采用搜集農調隊的典型資料、實地訪問、問卷調查和隨機抽樣。”在實際工作中，經濟社會指標的調查主要采取搜集縣農經局統計年鑒資料、農調隊資料等，根據收集到的資料，由設計單位等根據有關規定確定征地前3年平均畝產值和工程征地補償基數。所以，有關部門提供的資料情況、設計人員的水平高低，都對確定征地前3年平均畝產值和工程征地補償基數數值有著直接影響。
3.3移民安置規劃階段的相關制約
(1)規劃設計人員對于國家政策認知程度的制約。根據“國土資源部關于貫徹執行《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》若干問題的意見（國土資廳發〔1999〕97號）”，《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6～10倍”。這里的“該耕地”，是指實際征用的耕地數量。而“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4～6”中的“該耕地”，則是指在被征用土地所在地，被征地單位平均每人占有的耕地數量。因此，在計算耕地征用前3年平均年產值時，“該耕地”的概念是不同的。征用耕地土地補償費中的該耕地，可以理解為工程建設征地范圍內的耕地（一般以縣為單位），計算耕地征用前3年平均年產值可以用區域內的平均數值；而征用耕地的安置補助費中的該耕地，是指被征地村或村民小組每人占有的耕地數量，計算耕地征用前3年平均年產值應與村、組平均前3年產值掛鉤。不能采用相同的數值進行計算。但是，在實際工作中，規劃設計人員往往采用工程建設征地區域內前3年耕地畝產值進行計算，作為補償基數，再乘以相應的補償倍數即可。這種計算方法沒有按照“該耕地”的不同含義進行區分，以此確定的安置補助費標準有違公平、合理，也不能完全反映實際情況。
(2)地方移民機構和鄉村干部等工作深度的制約。根據《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》（SL442—2009）、《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》（水規計[2010]33號）的規定，實物調查成果應經調查者和被調查者簽字認可并公示后，由有關地方人民政府簽署意見。其中，屬于農村和城（集）鎮居民的實物，應由戶主簽字；屬于農村集體經濟組織的實物，應由農村集體經濟組織負責人簽字并加蓋公章；屬于企業的實物，應由企業法人代表簽字并加蓋公章；屬于機關事業單位的實物，應由單位負責人簽字并加蓋公章。在實際工作中，屬于農村和城（集）鎮居民的實物，屬于企業的實物或是企屬于機關事業單位的實物，均能根據規定由相關物權人進行簽字、認可，但是，對于屬于農村集體經濟組織的土地的調查，按照規定應由農村集體經濟組織負責人簽字并加蓋公章。一方面這是由我國土地的公有性質決定的;另一方面又現行的于土地承包經營相矛盾。因為，農村集體經濟組織認可的僅僅是被占土地的性質和面積，并不能真實的反映農戶實際種植了什么。綜上所述，由于各方面因素的制約，使得在征地移民實施過程中，存在類似于菜地補償這樣細節性的問題不能得到有效的解決，從而影響到移民安置工作的順利開展，影響到工程建設，甚至社會穩定。
4建議
(1)目前，我國《中華人民共和國土地管理法》、新疆自治區“關于下發自治區國土資源系統土地管理行政事業性收費標準的通知（新計價房[2001]500號，簡稱自治區500號文）”中都涉及到了菜地的補償問題，如，自治區500號文規定：“種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產值應高于本表一等耕地標準”，“棉花地最高不得超過1.5倍；果園地不得超過2倍；蔬菜地不得超過3倍；葡萄地不得超過4倍。其他經濟作物按實際年產值測算”等，但對菜地沒有明確的界定。建議相關部門進一步細化政策、標準，使其更具操作性，為更加合理的實施補償提供政策依據。
（2)在進行實物指標調查時，應按照相關政策要求、根據工程建設不同階段，逐步深化、細化實物指標調查，特別是對土地的調查，在實施階段進行土地分戶時，應對每戶的土地的性質、種植結構進行調查、登記，并有影像記錄備查；縣、鄉移民機構，尤其是鄉、村干部，應切實負起責任，盡量提供符合實際的經濟統計資料，認真做好實物指標調查、核實工作；同時，應加大土地征收中農戶的參與程度，以維護移民群眾的合法權益。在對實物指標成果公示期間，涉及人員一定要認真核對，在確定數量、地類、面積無誤后，再進行簽字、認可；以避免影響在后續工作。
(3)遇到國家現行政策對實際存在的補償問題沒有嚴格界定時，征地移民參建各方應參照國家有關政策、法規，結合當地實際情況，在不突破政策框架的前提下，對有爭議的補償問題做出切合實際的約定，以維護移民群眾合法權益，并保障工程建設順利施工。
耕地征收補償辦法范文4
【關鍵詞】土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉
【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A
土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟?！币虼耍覀儽仨氄J真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。
立法評介
土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。
為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。
法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。
明確土地征收的前提
為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。
何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。
如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。
“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。
明確土地征收的補償
土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。
補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。
第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。
第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。
對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。
第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。
目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。
補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。
被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。
無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。
補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。
關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通?？赡苁艿降母綆該p失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規模縮小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。
對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。”
通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。
補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。
關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準?！?；另一種是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定?！钡诙钜惨幎ǎ骸氨徽魇胀恋厣系母街锖颓嗝绲难a償標準，由省、自治區、直轄市規定?！?/p>
無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。
第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。
針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展。”④
對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。
第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。
補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”第四十九條規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！备鶕鲜鲆幎?，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。
第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。
第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。
第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。
第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督?！币话愣裕瑢ρa償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。
深度思考
土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。
我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。
建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。
總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。
【注釋】
①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。
②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。
③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。
耕地征收補償辦法范文5
關鍵詞：土地征收 公共利益 問題 對策
我國土地的所有形式分為國家所有制和農村集體所有制兩種，我國的土地征用是發生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、我國當前土地征收過程存在的問題
（一）土地征收程序不夠規范
依照法律規定的程序，是土地征收權合法行使的程序保障。我國的《土地管理法》僅對土地征收程序作了原則性的規定，缺乏規范性，實踐中操作性不強，具體表現為：第一，程序立法尚顯簡單、粗糙，在許多制度的設計上存在一些不足。如土地征收目的合法性審查沒有納入程序中，征地公告與補償安置公告的設計不科學，“我國現行土地征收程序基本上是內部程序。征地公告與補償安置公告是在征地申請被批準之后及補償安置方案制定之后的公告，屬于事后程序?！钡诙恋卣魇請绦谐绦蛑姓幱谥鲗У匚?。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批準以及補償標準都是政府說了算，被征地人在征地過程中缺乏表達自己意見的機會。第三，土地征收程序中對被征收者的保護不足。如農民對補償程序參與不夠充分，缺乏農民實際參與聽證的保障渠道，農民權益得不到充分的保障。
（二）土地征收征用范圍不夠嚴格
土地征用是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農民的切身利益。目前，我國對“公共利益”概念的界定模糊。我國《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農村土地的現象。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給使用。
（三）補償、安置費用的分配辦法不夠精細
根據《土地管理法》第10條規定：農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規定：土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。就補償費用而言，地上附著物和青苗補助費計算標準比較簡單和單一，而且受償主體明確，兩項補償費用的分配在實踐中爭議不大。經常引發爭議的是土地補償費和安置補助費這兩項補償費用，按照《土地管理法》第47條規定，這兩項補償費用有不同的計算標準，在確定補償時是分別計算的，但許多地方政府在征地過程中往往對土地補償費和安置補助費不加細化，大多采取捆綁式補償。土地補償費在整個補償款中占有很大的比重，這就意味著補償款的大部分還不能直接分到農民手中；由于集體土地所有權不明確，所有權權屬糾紛大量存在，實踐中出現很多村民小組與村民委員會以及村民委員會與鄉（鎮）政府就土地權屬產生的糾紛。
二、完善我國土地征用制度的對策
（一）對“公共利益”做出明確界定
“公共利益”的定義，各個國家和地區有不同的規定，并不統一。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比較成熟國家的經驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現象。我認為在以后的土地立法和地方的相關土地征收立法當中，選擇列舉的方式效果比較好。在理論界有不少學者已經從更具體、明確的角度界定公共利益的范圍?！敖梃b列舉的表達方式，現階段可考慮認定以下用地具有公共利益性質：國防軍事，能源交通，國家機關及公益事業單位，公共設施，公益及福利事業，國家重點工程，水利及環境保護，文物遺跡保護，其他由法律授權部門裁定?！背鲜龅母黝愴椖坑玫赝?，非公益性以及營利性建設項目用地，政府不再直接介入征地過程的具體工作。將這些建設項目直接以立法的形式列入公共目的的用地范圍，既便于操作，也不易出現擴大化的解釋。同時，應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。
（二）擴大征地補償范圍
相對于我國的不完全補償原則，國外一些發達國家土地征收補償范圍的確定，除了要考慮征地行為給農民帶來的直接損失外，還要綜合考慮由征收行為引起的一系列間接損失，盡可能地給予農民公平、完全的補償。為了保障失地農民能在城市里得到進一步的發展，我國應借鑒各國通行的做法，借鑒境外有關法律的規定，逐步擴大補償的范圍。立法者不能過分單方面強調國家土地征收的強制性，而忽視被征地農民的經濟利益。補償金應相當于被征用地前一段時期經營的平均收益，征地補償所考慮的主要因素應當包括生活費用、重新就業和創業的資本、住房、社會保障以及一定的土地價值收益。具體可以包括以下幾個方面：1.土地補償；2.地上附著物的損失補償；3.營業損失補償；4.殘地損失補償；5.社會保障補償以及其他相關損失補償。
（三）完善社會保障制度
第一，建立被征地農民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發生，社會保障體系應立即啟動，對失地農民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫上的優惠、養老保障等各方面，解除農民的后顧之憂。第二，要拓寬就業門路，多形式、多渠道安置被征地農民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農民就業的工作崗位，優先安排給被征地農民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農民的就業競爭力和實際就業率。第三，要鼓勵被征地農民自主擇業、自主創業。通過各種信息渠道及時傳遞各類創業信息，在創業資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優惠照顧，并以制度形式規定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區可試行土地征用補償方式的改革。據報載，上海青浦區在建設境內50公里滬青高速公路時，由區政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮、村集體，以土地使用權作為資產紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償的做法，使被征地農民的生活有了長期穩定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創新和探索。
（四）堅守18億畝耕地紅線
確保18億畝耕地，是中央的既定方針，是在土地征收過程中需要堅守的重要原則之一。但落實這項任務的關鍵在地方政府。工業化、城市化加快形成的旺盛需求，土地出讓帶來的巨大收益，政績與GDP增長掛鉤，部門發展規劃的用地期望，農民對種地缺乏積極性等，都成為沖擊耕地保護紅線的重要因素。因此，我們首先要科學界定耕地概念，以糧食生產恢復能力為標準，將耕地細分為在耕地和宜耕地，因農業結構調整減少的農地，必要時可以恢復為耕地。其次是嚴控耕地流失途徑。建設占用、災毀耕地、生態退耕、農業結構調整，應通盤考慮，預防將耕地報為災毀，然后再搞建設的現象。再次是繼續強化耕地保護問責制。細化各級政府耕地保護責任制，加大行政責任，約束其它規劃。最后，要努力形成節約用地倒逼機制。制定集約節約用地標準，將城鄉建設用地納入整體規劃，統一管理。參考文獻：
[1]張慶華.中國土地法操作實務.法律出版社，2003.
[2]土地管理法實施條例.
[3]國土資源執法監察手冊.
耕地征收補償辦法范文6
關鍵詞：農地征用-出讓；公共權力尋租；政府管制
我國的農地征用-出讓政策是一種國家壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。由于政府擁有巨大的土地資源配置權力，因而大量出現以政治權力與金錢交換為特征的公共權力尋租現象。本文分析政府特別是地方政府在農地征用-出讓過程中的公共權力尋租行為。從而為有效預防和治理土地征用-出讓過程中政府的公共權力尋租提供理論依據，并提供相應的對策。
一、布坎南的尋租理論
公共選擇理論學派的代表人物布坎南將尋租劃分為三個層次：以某個城市發放有限數額的出租車營運牌照為例，人們為尋求出租車營運資格會展開第一層次的角逐，千方百計的賄賂討好政府官員以獲取出租車牌照；政府官員能夠通過手中的權力獲取特殊的利益，這又吸引人們去爭奪政府官員這一設租職位，于是產生第二層次的尋租競爭；如果通過干預出租車市場，政府得到了一部分財政收入，那么個利益集團又可能為這筆財政收入的歸宿展開第三層次的尋租競爭。
二、我國的農地征用-出讓政策
《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。這就是說，農地轉為非農地必須經過國家征用，先進行土地變性，由集體地權變為國有產權，方能用于非農業建設。政府成為農地轉為市地的唯一仲裁者和土地一級市場的壟斷者。
這些政策的核心是土地用途管制，管制的對象就是集體土地和農業用地以及農地的征用-出讓。因此，該制度的實質就是國家對集體土地和農業用地的政府管制和計劃控制。
三、政府公共權力尋租
（一）第一個層次的尋租
我國的農地征用-出讓實行的是政府全面管制的計劃經濟政策。28號文（國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定，國發（2004）28號，2004年10月21日起實施）決定對“用地轉用的年度計劃實行指令性管理”，31號文（國務院關于加強土地調控有關問題的通知，國發（2006）31號，2006年8月31起實施）要求實行土地管理和耕地保護的首長負責制。我國實行嚴格的耕地保護政策，嚴格控制耕地轉為非耕地，這就人為造成建設用地的稀缺；即建設用地市場上土地的供給量小于土地的需求量，獲得土地使用權的個人就可以賺取超額利潤（即“租”）。由于這種超額利潤的吸引，人們就會想辦法從主管土地出讓的官員那里得到土地的使用權。我國的土地出讓方式還存在舊的行政劃撥和新的協議、招標雙軌制，這就使土地使用權很大程度上取決于主要官員的個人意志，如將本該招標拍賣掛牌出讓的土地變為以協議方式低價出讓。那么尋求土地使用權的人們就會爭相賄賂這些官員，從而產生第一層次的尋租活動。
（二）第二層次的尋租
政府官員即政治家并不像古典經濟學家設想的那樣，外在于經濟活動，而是內在于經濟活動中的。政治家既存在著被他人作為尋租工具的可能，也存在著主動尋租的可能。政府官員作為理性的經濟人，他的效用目標函數，除了有給廣大民眾創造經濟利益外，還有自身的經濟利益。他們具有追求自身利益最大化的動機。同時我國目前有五級政府，形成了公共權力層層結構。這種多層委托關系增大了公共權力的監督成本、降低了政府機關運行效率。由于第一層次的尋租活動，這些主管土地出讓審批的職位就可以獲取特殊的利益，政府官員為了得到這些職位的特殊利益，有時候甚至走到機會主義的行列中去，就會花費人力物力積極競爭得到這些職位。于是開始第二層次的尋租活動。
（三）第三層次的尋租
1、政府征用耕地的成本。《土地管理法》第47條規定，土地征用實行“按照被征收土地的原用途給予補償”的政策。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上輔著物和青苗的補償費。土地補償費歸農民集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有；而安置補助費則誰安置歸誰。
下面以上海市浦東新區規劃和土地管理局的滬浦征補【2010】第577號為例來估算我國目前征地補償的標準。
該公告執行的土地補償費標準為農用地每平方米47.9元，土地補償費支付給被征地的農村集體經濟組織；青苗補償費每平方米補償標準糧棉地為2.35元、蔬菜地為4.35元，附著物和青苗補償費支付給所有者；征地補償安置按市人民政府相關文件精神規定執行，具體安置方式另行公告，由勞動和社會保障部門負責實施。
從該公告可以看出，土地的征用補償辦法是嚴格按照土地管理法的規定執行的，政府征用耕地的總成本約為每平方米100元（征地補償費+附著物和青苗補償費+估算偏大的安置費）。
2、政府出讓土地的收益。2010年第二季度全國主要城地低價檢測報告（來自中國地價檢測系統）：全國105個主要檢測城市地價總體水平為2756元/平方米。其中全國36個重點城市中，東部地區綜合地價平均水平最高，達5474元/平方米。
3、估算土地征用-出讓過程中的租金空間。租金空間可分為絕對租金空間和相對租金空間：絕對租金空間是指單位面積土地出讓價格與征地補償價格之間的差值，計算公式為：絕對租金空間=平均土地出讓價格-估算土地補償價格。相對租金空間是指地方政府出讓單位面積土地，獲取的土地制度性租金與被征地農民獲得單位面積補償價款的比值，計算公式為：相對租金空間=（平均土地出讓價格-估算征地補償價格）/估算征地補償價格。
由上面數值計算的絕對租金空間為5374元/平方米；相對租金空間為53.74倍。從這兩個值就能看出，地方政府獲取的土地租金遠高于其征地時給予農民的補償。
4、第三層次的尋租分析。政府在土地征收環節剛性征收的稅費具體包括耕地占用稅、耕地開墾費、征地管理費以及其他搭便車收費如農業建設基金等。其中耕地占用稅由具體負責辦理土地征收的縣、市政府負責征收并安排使用，專項用于農業綜合開發；耕地開墾費由占用耕地又不能自行開墾補充耕地的用地者向縣、市政府繳納的耕地占用補償費，用于補充新耕地；征地管理費由具體負責征地工作的政府土地行政管理部門或其所屬的征地服務機構收??；一些地方征收的農業建設基金等其他收費主要用于農業開發。
這些稅費雖然都來源于可觀的土地增值收益，但由于政策目標不同由不同的部門征收。這就造成農地征收-出讓過程中提供的可觀的財政收入在不同部門之間進行劃分，由此不同的利益集團為了分更多的財政收入將在第三層次上展開尋租。
（四）政府公共權力尋租的后果
我國人多地少，保護耕地是基本國策。但是由于土地市場的政府壟斷和管制造成了政府三個層面的尋租，并最終造成農地過度征用與城市土地利用率低并存的局面。
在農地征用-出讓過程中一方面耕地被大量侵占，加速減少和流失。2010年前三季度，全國共發現本期新發生的違法用地行為3.5萬件，涉及農地面積8.5萬畝，與2009年同期相比分別下降13.4%、下降1.3%。截至2010年3月25日，全國共清理出2007年10月至2009年10月間“未報即用”違法用地案件36872宗，涉及耕地面積27.2萬畝。另一方面城市的過度擴張和城市土地利用效率非常低下，土地浪費驚人。我國城市的容積率只有0.33，而國外的一些城市則達到和超過2.0。據400個城市調查，城市建成區閑置土地占建成區面積的1/4。
四、預防公共權力尋租的對策
我國在農地征用-出讓過程中政府官員公共權力尋租行為之所以盛行，主要在于政府對土地市場的管制過多，且行政權力缺乏有力的監督，使權錢交易成為可能。因此，就我國當前的土地市場而言，要盡快完善市場經濟體制，削弱尋租的基礎。
第一，我國在農地征用-出讓過程中，必須引入市場競爭機制和價格機制，通過建立公有或私有的土地評估機構，為土地交易提供合法和可信的土地估價，使政府在行使其經濟管理職能時更加具有透明度和公開性。在農地征用-出讓領域，政府只有將自己看作是市場中的購買者和銷售者，政府本身也遵循市場的原則。對土地征收補償及出讓價格讓市場決定，除了政府補貼的公共用地，所有土地交易都應遵循市場原則。
第二，規范土地有償出讓收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金專項管理制度。首先要將土地出讓收入和成本支出全部納入財政專戶和“收支兩條線管理”；其次要明確規定土地出讓純收益用于失地農民社會保障、土地收購儲備、基礎設施建設和風險備用金的具體標準和比例；再次要明確規范土地收益基金的管理主體和相關財務制度。
第三，加快行政決策法制化的步伐，建立具有強大威懾力的事前監督和事后懲罰機制。事前監督是要提高公共權力運作過程的透明度，以便于監督，防止公共權力的非公共運用。完善法律監督，強化社會監督。事后懲罰是指要提高公共權力尋租的私人成本，從嚴從重懲處非法創租。尋租活動無論黨紀處罰、行政處罰，還是刑事處罰和經濟處罰，都要制定詳細的規則，嚴抓重辦。
參考文獻：
1、李名峰.我國農地征用中的尋租問題研究[J].華中師范大學學報,2010(3).
