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證照分離改革方式范文1
建立國家集中政務服務體系
建立國家和省政務服務中心。部門保留的審批事項全部進駐政務服務中心辦理。建立城市政務服務體系。建立以市為中心、區（縣）、街（鎮）為節點、社區（村居）為網格的政務服務體系。建立網上辦事大廳。網上與政務中心實體大廳鏡像對應有機一體。
拆除藩籬、互聯互通信息孤島
建設四級電子政務信息平臺。國家、省、市、區（縣）四級電子政務信息平臺由本級政務管理機構負責。各級平臺集成本級部門審批信息系統，交換審批和信用數據，建立公用的審批、評價及企業誠信數據庫。整合資源實行信息化專員制。省、市、區（縣）電子政務中心負責統籌本級電子政務工作，原有部門信息中心撤銷并入電子政務中心，并劃歸本級政務管理機構管理，避免部門信息化隊伍為維持生存發展必然“沒事找事”并設置信息孤島藩籬。建立綜合審批信息系統。以業務流為主線開發跨部門審批系統并對接原有各審批系統，解決部門為主體開發審批系統導致多個信息孤島的問題。制定信息共享相關法規。通過法律法規明確：國務院部門信息系統對接地方電子政務信息平臺;地方政府有權不使用上級不開放的審批系統，只通過綜合審批系統傳輸數據至上級電子政務信息平臺供上級部門使用等。
實行“一照通行”登記制度改革
修改法律法規，實行營業執照、組織機構代碼證、國地稅登記證四證合一，并將組織機構代碼作為企業身份識別和誠信查詢唯一標識，工商營業執照核發通過組織機構代碼編制規則自動分配;四證登記機構可合并成立商事登記局，富余人員轉崗;需其他部門審批的先頒發臨時執照（有合理時限），相關部門核準后不頒發證照只通過信息平臺推送核準信息給商事登記局，跨部門全部審批通過后頒發正式執照（關聯相關部門審批信息），實行“一照通行”。
建立有效政務服務運行機制
證照分離改革方式范文2
[關鍵詞] 商事登記；行政審批；行政許可
[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1006-0863（2014）01-0019-07
商事登記制度是市場經濟的制度基石。2013年全國“兩會”后，中央政府掀起新一輪以簡政放權、職能轉變為核心的行政審批制度改革熱潮。商事登記制度改革是行政審批制度改革的牛鼻子，是理順政府與市場、政府與社會關系的重要切入點和突破口，對于降低市場進入門檻，激發經濟活力都具有決定性影響。在此之前，廣東省提出行政審批制度改革要先行先試，圍繞商事登記做了大量的改革探索，也就是說要通過商事登記制度改革來解決企業注冊登記的種種弊端。
商事登記是指商事主體或商業主體的籌辦人，即行政審批的申請人，為了設立、變更或終止商事主體資格，依照法律法規及其實施細則的規定，將登記事項向營業所在地登記機關提出申請，并經登記機關審查核準并載于商事登記簿的綜合法律行為。我國現行的商事登記制度充分體現了政府對社會資源配置的要求，它是以營業執照為圓心的主體資格和經營資格雙重賦予，同時又以營業準入許可為前置條件，對登記要素進行實質審查為辦理方式，以經營范圍為管理半徑，包括核準登記、行政監管、公共服務等功能為一體的針對工商企業進行管理的制度體系，換言之，它作為政府對市場進行管理的制度手段，是以行政審批的方式針對商事主體及其經營能力的法律化的行政管理。
一、我國商事登記制度發展歷程及審批特征
我國商事登記制度的經過了三個階段：一是消失期（1949年―1978年）。計劃經濟體制下，企業是政府的附庸，企業不進行工商登記。二是恢復期（1978年―1992年）。1982年8月，國務院頒布了《工商企業登記管理條例》，明確企業未經核準登記，不得開業經營。自此，企業登記管理制度建設全面展開。三是發展期（1992年―2013年）。1994年以后，國家先后出臺了《公司法》、《合伙企業法》、《個人獨資企業法》等一系列的法律法規，社會主義市場經濟法律制度體系基本建立。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，企業注冊登記的弊端日益突出，限制了市場作用的發揮，影響了社會資源配置的公正與效率，不利于社會經濟的可持續發展。自2013年起，廣東省的深圳、珠海、東莞等市先后啟動了商事登記制度改革，打破了整體主義格局下的商事登記的法律制度和實施規程，體現了“放松監管”的世界性潮流，商事登記制度進入了突破階段。
從行政審批的角度分析，我國現行的商事登記制度呈現以下特征：
（一）從登記功能看是市場準入?，F行的商事登記制度是制度體系最為復雜，承載政府公共行政任務和公共管理功能最為龐大的行政審批制度，它的作用是通過對商事主體的市場準入的嚴格管制實現的。商事登記的市場準入管制，相對于商事主體而言主要包括：一是獲取市場準入的主體資格，不同的商事主體有著不同的組織形態和責任形式。二是被賦予市場準入的經營資格，可以開展沒有營業準入限制的經營活動。三是確定市場準入的活動范圍，即營業執照上載明的經營范圍，超出經營范圍的經營行為應屬違規。四是符合要求的特定的經營場所。
（二）從登記行為看較為繁雜。一方面我國是整體主義的商事登記格局，另一方面又沒有建立起統一的商事登記制度。商事主體類型的多元化、商事登記立法體系的分散性，導致不同所有制形式、責任形式的商事主體進行商事登記時往往依據不同的實體法，適用的登記規程亦不相同。比如，非公司制企業法人、公司、合伙企業、個人獨資企業、外商獨資企業、中外合資企業、中外合作經營企業等企業形式種類繁多，且有著各自的商事登記規范和實施程序，如公司法人及其分公司依公司登記程序設立，個人獨資企業及其分支機構依個人獨資企業登記程序設立，商事登記的實務操作較為繁雜、比較麻煩。
（三）從登記要求看門檻過高。企業登記要求多、門檻高、注冊難的問題與商事登記制度的“一體捆綁”特征有關，造成這一問題的主要原因：一是核準登記的內容較多，涉及注冊資金、經營場所等商事主體情況的諸多方面。二是納入前置審批的事項較多，據不同地方的統計結果，目前商事登記涉及到的前置事項大致在150項左右。三是對審批許可的要求較高，對需要商事主體出據的材料大多都要求提供原件，包括企業合伙人的全體簽名等。
（四）從登記結果看是雙重賦權。盡管各類商事主體的辦理規程、適用法律、登記內容等并不相同，但進行商事登記的目的都是取得營業執照。核發營業執照是商事登記的結果，它包含有兩個同時產生但相互獨立的法律效果：一是確立了商事主體的法律人格，二是賦予了商事主體的經營資格。也就是說，登記機關頒發的營業執照既可以作為商事主體的身份資格證明，也可以作為商事主體進入市場的營業許可證明。
（五）從登記工作看是范圍管理。針對商事主體的管理是基于營業執照及其載明事項的營業準入管理，營業執照的市場準入功能是通過商事登記對商事主體經營范圍的核準登記實現的。所謂經營范圍，就是商事主體預先提出并經登記機關批準的允許從事經營活動的業務范圍。由此，對商事主體的監管也是圍繞是否超范圍經營開展的，進一步講，對商事主體的監管就是從商事登記開始的。
從實際情況看，以準入登記為前提、以年檢制度作保障的商事登記制度并未解決商事主體的純潔性問題。據深圳市統計，截止2010年4月，該市實有企業321，484家，歷年累計吊銷企業156，532家，注銷企業266，735家，注銷企業中已被吊銷的企業有5，625家，占注銷企業的比例僅為2.1%，占已吊銷企業的3.6%，說明只有很少的企業是通過法定程序退出市場的。在企業數量不斷增加的同時，有近三分之一的企業因被吊銷營業執照而“非正常死亡”，2006年至2009年的4年間就有67，237家企業被吊銷，年均吊銷量16，000余家，年度最高吊銷量達到34，491家。上述數據表明，大量企業被吊銷營業執照后，并沒有按法定程序退出市場，市場上有著數量驚人的“僵尸”企業；數量龐大的“僵尸”企業群體，仍然具有商事主體資格，不排除其中有的企業仍然拿著營業執照繼續運作、經營和交易，但是根據現行的商事登記制度，登記機關既不能恢復這些企業的經營資格又缺少法律依據直接將其注銷。這種尷尬局面，在國內其他地方普遍存在。大批“僵尸”企業的存在，不但給市場交易的安全性帶來了極大風險，也大大降低了社會交易信用度。
（四）證照分離后防止管理缺位。商事登記始于行政審批，也是行政監管的開端，雖然不登記行為同樣屬于監管范疇，但事先登記更便于監管也是不爭的事實，對行政相對人的基本信息進行登記就是監管的有機組成。毫無疑問，實行商事登記是建立有序、安全和高效的市場經濟的前提，改革現行的商事登記制度，在釋放“放松管制”的有限政府理念的同時，還在傳遞著“服務為本”的服務行政的信念。就商事登記而言，實質審查是權力的開始，形式審查則是服務的起點，行政管理方式的本質變化，在一些時候會轉化為對政府部門的挑戰。商事登記的前置要求取消了，意味著原已形成的政府部門之間的業務協作關系要發生相應的改變，如果登記部門不再在行政監管的開端、市場活動的入口進行把關，而審批部門的監管力量沒有充實、管理職能沒有跟上，就難免形成監管的空白地帶。從實際情況看，“證照分離”給審批部門帶來了或大或小的管理負荷，登記機關減掉的記錄事項有的還需要多個審批部門分別再補回來。就審批部門而言，監管方式要從過去“等人敲門”轉變為 “出門找人”，而且必須找的準、管到位確實也增加了工作的難度?！皩捜搿钡哪繕诉_到了，但“寬入”不是“進入”、更不是“活動”，如果“進入”后的管理措施不完善，后續監管缺位、失位和不到位的情況就會逐漸顯現。
在前面的論述中，我們反復強調的觀點就是商事登記制度改革是一項復雜的系統工程，應該整體構建、分步實施，應該逐步深化和完善。商事登記絕不是登記機關一家可以單獨完成的。我們注意到，深圳市商事登記機關已啟動了以商事主體為核心的“改革實施成效”的評估工作，這無疑是非常必要和負責任的。缺乏整體改革的制度安排，配套改革措施跟不上，深化改革就無從實施，改革的成效就會打折扣。比如，對商事主體的信用管理是改革的重要基礎，像資本認繳制、經營場所申報制、企業年報備案制等，基于政府部門的內部信息共享、結果互認和基于外部信息檢索、統一的商事主體信用公示平臺，是商事登記“寬入”與“嚴管”的橋梁和紐帶，是改革順利推進的保障。再比如，實行營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證的“三證合一”登記，建立“一表申請、一門受理、一份檔案、一張證照、三證合一”的登記制度，將登記機關的登記職能與稅務登記職能合并。
五、對現行商事登記制度實施改革的問題
現實問題是變革的起點，改革的困惑是理想與現實矛盾沖突的認知和調解過程。作為一項重大的制度性創新，廣東及深圳商事登記制度改革剛剛起步，難免會遇到不少的問題，外界對此也有一些質疑的聲音，有必要對這些問題做清晰的梳理。
（一）實施規制管理的必要。國外與“審批”一詞對應的概念是“規制”或“管制”。一般認為，政府規制是國家運用綜合手段對市場主體的行為和利益分配進行配置的規范和制約，與宏觀管理相對，政府規制主要體現的是政府通過干預參與微觀經濟活動的企業、個人或組織機構的行為來實現對市場經濟生活的作用和影響。依據政府對微觀經濟干預政策的性質不同，政府規制可以分為以避免過度競爭或競爭不足、資源優化或配置低效為目標的經濟規制，以協調社會成員的利益、增進社會福利、維護社會的公平和穩定的社會規制，以及以修正政府失靈、提高政府規制效率的行政規制。政府規制政策范圍涵蓋市場主體、市場客體和市場載體。政府規制的制度和方法比較多，通常運用的經濟規制主要有：市場運行規制，反壟斷規制，價格規制，環境規制，依據WTO反傾銷、反補貼、技術性貿易壁壘等規制，以及如投資項目審批等其他規制手段。商事登記制度屬于市場運行規制，是是否建立禁止特定行為、對營業活動進行限制的檢查制度和準入制度。
商事登記的目的是申請人為了取得商事主體資格，對于政府來講主要有三個功能：一是實現對市場主體的規范、監督和管理，二是促進市場有序、健康的發展，三是為社會提供公共信息服務。也就是說，商事登記的功能從來不是孤立的，它反映的是一個國家政府職能的定位，而這又直接關系到商事登記采取何種登記制度。
在實施商事登記制度改革中，各國這方面的基本經驗可供借鑒：一是政府干預較少，商事登記效率較高。以美國為代表的海洋法系國家采用了較自由的商事登記制度，登記程序簡潔，提交商事登記材料少，批準速度快。二是重視法律對登記制度的保障，重視登記效力及法律責任的明確。如在審查階段，登記機關只負責形式審查，而材料的真實性則由股東、董事、律師、會計師等負責，并依法承擔法律責任。三是尊重市場主體登記權利，保障自由行商權。四是強調市場自治和自我規范作用的發揮。五是政府重在執行管理政策，最大程度地降低交易風險和交易成本，保障交易安全。
（二）商事登記屬性的法律。界定商事登記是屬于公法范疇還是私法范疇，關鍵在于如何認定“登記”活動的屬性。2004年7月1日起實施的《行政許可法》第十二條，將“企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項”列入了行政許可，商事登記毫無疑問地應視為行政審批。持對現行商事登記制度進行徹底改革的觀點認為，將商事登記定位為行政許可有違商事登記的“私權”屬性，也與商事登記的現實功能不相吻合，因此用行政許可的規則來苛求屬于商事活動范疇的商事登記是不妥當和不必要的，因為選擇登記是商事主體的權利和自愿行為，而予以登記是登記機關的義務。[1] [2]
我們認為，商事登記的過程是登記機關受理申請、審核材料和核準注冊、發放執照的工作過程，也是創設商事主體的法律人格的形成過程，合法經營權的賦予體現了國家權力對商事活動的介入?？紤]到社會經濟生活的復雜性和風險性，從兼顧交易安全和市場效率的角度出發，公權力的介入無疑是正當和必要的。登記機關的核準登記行為顯然具有較為濃郁的公法色彩，因此登記機關與登記申請人之間并不屬于《民法通則》規范的關系，而是行政法意義上的行政主體與行政相對人的關系。從這一點講，對登記申請的審核和確認體現了國家對商事主體的管理意志。
對商事登記制度進行改革，要消除的是以往行政審批制度所體現的“全能型政府”的烙印，轉變本位主義、家長主義和包辦主義下的以秩序為先的行政管理理念，改變對商事主體自由的缺乏尊重的行政審批運作模式。以秩序為首要價值的行政審批的制度構建和運作管理，其行政邏輯必然要突出更全面的“管理”與更嚴格的“監督”，現行的商事登記制度亦是如此?？v觀我國現行商事登記制度，不難發現其對商事主體的諸多限制，比如，采取了繁瑣的疊加式的前置審批的制度安排，對經營范圍的登記強調絕對的目的性和越權違規，取得經營資格的條件嚴苛，對于注冊材料采取實質性審查等。
（三）商事主體資格的審批。在我國現行的商事登記制度下，正常經營的企業法人的主體資格與經營資格是并存的，即“證照合一”的營業執照是企業法人的主體資格與經營資格之和。[3]主體資格是商事主體的法律人格，是商事主體作為民事主體必需取得的法律承認的獨立權利和獨立義務的主體身份，它既是經營資格的存在前提也是經營資格的承載者；經營資格是商事主體從事經營活動所具有的能力或者應當具備的資格，需要通過行政審批才能取得，只不過基于現實的必要性，政府一般只〖JP2〗會對涉及市場準入的領域和行業設置營業準入。從法律功能來講，商事登記是一次登記兩次賦權（主體資格和經營資格），因此，商事登記本身就具有營業準入許可的含義，改革后頒發的營業執照同樣承載著商事主體的主體資格與經營資格?！糐P〗
《行政許可法》第五十六條規定，“申請人提交的申請材料齊全、符合法定形式的，行政機關應當當場予以登記?！钡怯涀鳛樾姓徟姆绞街唬且环N對企業法人資格的行政確認行為。如前所述，不同于商事登記的主體性問題，經營資格許可（即營業準入）要解決的是對特定行業、領域的營業準入問題，即政府出于公共利益的需要，為了建立和維護市場經濟秩序，以矯正和改善市場機制為目的，通過設置特定的條件要求或者資格壁壘，對社會經濟活動主體或其行為進行的各種限制，它既可能是對商事主體一種禁止的解除，也可能是一種權利的賦予。因此，相對于經營資格的普遍權利，營業準入具有法律效力的優先性。[4]
由此可見，營業準入與商事登記二者在審批屬性上是存在著差別的：從許可作用上看，商事登記是對商事主體的法律權屬身份的確認，屬于初始登記，營業準入是對商事主體具有在特定行業、特定領域依法享有經營權的批準；從登記內容上看，商事登記登記的是與商事主體核心特征相關的有別于其他商事主體的基本信息，營業準入審批的是按照一定要求且符合相應條件的能力信息；從審批方式上看，商事登記的辦理方式側重形式要件是否完備和規范的審核，營業準入除此之外，多數還要做實質性審查，有的還要進行現場勘察、實物檢驗等；從申報結果上看，商事主體申報的目的是取得商事主體登記證，營業準入申報的目的是取得各類特許經營的許可證，對商事主體營業準入的許可就是對商事主體要從事的納入政府特殊管制范圍的合法經營權的批準。
（四）前置審批許可的價值。我國商事登記前置審批的制度安排的雛形源于1987年9月1日起施行的國務院《城鄉個體戶管理暫行條例》第七條第二款的規定：“國家規定經營需要具備特定條件或者需經行業主管部門批準的，應當在申請登記時提交有關批準文件?！?988年7月1日起施行的國務院《企業法人登記管理條例》作為最基本的商事登記法律文件，第七條第五款關于申請企業法人登記的單位應當符合國家法律、法規和政策規定的經營范圍的規定，正式確立了企業登記的前置審批的制度安排，并成為商事登記制度的核心規則。前置審批的制度安排之所以能稱為制度，就在于前置審批方式所體現的既是法律法規對不同審批事項關聯性所做的制度安排，也反映了政府一體運作和整體管理的實施要求；但是，由于行政審批“搭便車”現象的大量存在，使商事登記承載了許多不應納入前置審批的審批事項。具體講，由于缺乏立法約束，大量的規章、“紅頭文件”設置的前置事項貫穿于企業法人辦理設立、變更和注銷登記的各個環節，與放松管制的大趨勢是相悖的，雖然這些年通過行政審批制度改革對前置事項已做了相當大的精簡。實行前置審批必然使以獲得營業執照為目的的需要取得營業準入許可的商事登記，具有門檻高、條件多、規定嚴、時限長等特征，給申請人留下了政府管制多、要求嚴和事難辦的印象，抑制了創業投資的積極性；同時登記機關的工作人員也很難準確把握商事登記的繁瑣要求，使“一攬子”審批模式對商事登記效率的損耗而飽受詬病。取消前置審批，對于主體資格附帶經營資格的商事登記而言，是切切實實的減負。
如前所述，商事登記包含著兩個獨立的行政行為，一是商事資格登記行為，確認商事主體資格和經營資格；二是營業準入許可行為，賦予商事主體在特定領域、特定行業開展經營活動的營業準入資格。前置審批的制度安排就是在商事資格登記前的營業準入許可制度，可見，營業準入許可是對商事資格登記已取得的經營資格的疊加審批，因此如無特殊限制要求，取消前置審批并不影響商事主體既有資格權利的完整性；據了解，不受市場準入限制的已注冊企業，即無須前置審批的商事主體，在廣東省超過了工商企業總數的半數以上。
審批事項互為前置是行政審批中一種較為普遍的現象，這是由政府職能的整體性與審批部門的分散性造成的，并取決于申請人辦理項目的復雜性、關聯度，因此，前置審批是否合理、前置事項是不是過多過濫，不能簡單地標簽化。在商事登記中實行前置審批主要體現了權力的“理解”：一是出于政府整體管理的需要，對企業注冊登記采取“一攬子”審批有利于保證商事主體履行應盡的社會義務。二是希望通過嚴格審批來保證商事主體的質量，提高商事活動的安全性，在一定程度上規避市場失靈的風險。三是掌握相對完整的行政相對人信息資源，便于行政監管，提高行政管理的針對性、便利性和有效性。前置審批的制度安排有意無意地忽視了商事活動的復雜性，忽略了市場經濟應是信用經濟的本質，對市場經濟能夠通過商事主體的自由交易配置資源、校正行為和維護秩序的能力尊重不夠。[5]
（五）形式性與實質性審查。行政審批的審查方式分形式性審查與實質性審查，一般而言，采取哪種審查方式是由審批事項的內容、要求和作用決定的，是由審批部門對該審批事項的理解、重視和需要決定的，也是由這個國家的法治程度、文化傳統和市場完善程度決定的，總而言之，審查方式是政府權力的體現。世界各國商事登記的審查方式并不相同，主要分為三類：一是形式審查，認為注冊登記乃是企業設立的一項法律程序，政府對企業的登記主要是提供一種權威而統一的程序，登記機關對于注冊申請文件，只從形式上審查是否合規，也就是“只審查不負責”。二是實質審查，登記機關既要從形式上審查登記申請文件是否合規、是否齊全，而且還必須對申請文件所記載事項是否真實、合法、有效加以審查，承擔了注冊申請人應自己承擔的真實保障、真偽裁斷的責任，也就是“既審查還負責”。三是折衷審查，登記機關可以視需要對登記內容的真實性進行審查，有對登記申請文件進行實質審查的權力，但無須承擔實質審查的義務，也就是“有權審查但不負責”。[6]
我國現行的商事登記制度采取了實質審查的審批模式，實質審查的主要內容包括注冊資本、經營場所、營業準入等，這是由植根于我們獨特的國情背景所決定的。比如，企業注冊資本制度是在上世紀八十年代三次公司清理整頓的特定歷史背景下形成的，《公司法》對設立公司的最低注冊資本、首期實繳數額以及嚴格驗資程序都做了明確規定?！镀髽I法人登記管理條例》及其施行細則，連續出現了企業住所、經營場所和場地等不同概念，也需要加強鑒別管理。
商事登記采取實質審查方式，必然實行注冊資本實繳制，并附帶嚴格的驗資程序（在公司取得營業執照前注冊資本需存放在銀行驗資帳戶），這就提高了公司設立的資金門檻，降低了資本利用率，拖長了公司設立的時間。住所登記對應的是商事主體，而經營場所監管對應的是商事主體的經營行為，對營業執照地址登記的實質審查，住所登記的功能由送達地公示和管轄權確定作用變為經營活動符合安全的要求。對住所登記的實質審查，加劇了無照經營，也使得商事登記承擔了對違法建筑的監管職能。事實上，只要違法建筑不當然是危險建筑且不被，就沒充足理由禁止違法建筑內的居住和經營行為。商事登記的年度檢驗制度實質上是企業經營資格的繼續確認，或者說是對營業執照所代表的合法經營權（含營業準入）的確認程序。[7]“寬入嚴管”的商事登記制度改革，必然要求改變審批方式，解放商事登記，使其無須再承擔實質審查的責任，也意味著商事主體的誕生將變得極為便宜。商事登記采取形式審查方式，《行政許可法》在第三十一、三十四和五十六條都給予了法律支持。
（六）商事登記制度的立法。商事登記制度、營業執照核發關系國家統一市場的建設，改革涉及法制統一這樣一個極其嚴肅的基本問題，還需要面對更多的不同層面的現實問題。現行的商事登記模式是否為商事活動提供了合理的行為范式？現實存在的登記受約束、不登記反而不受監管的怪狀，是制度設置的原因，還是行政體制或行政管理原因造成的？“嚴進”可能誘發商事登記中的形式化、隱秘化的做法，對商事登記進行減負，“寬入”如何促進有效、有序和自由、安全的市場環境的建立？取消前置審批，但在營業準入的法律環境不發生改變的前提下，市場主體的積極性會受到充分激發嗎？
我國現行商事登記效力是整體主義的立法模式，申請注冊企業不僅要具備法律制度所規定的主體要件如名稱、資金、住所、組織形式等，同時還要取得涉及營業準入的擬經營項目的許可證，登記機關才能核發營業執照。雖然主體資格與經營資格分離立法被越來越多的國家所采用，如香港地區的商事登記制度包括注冊登記和商業登記，二者相對獨立、作用各異，受不同的法例規制，由不同的政府部門承擔；對法律規定的特種行業的經營合法登記，實行的是與商業登記制度并行的許可證制度，在辦理商業登記申請時，還須申請其他種類的牌照或被認可的專業資格。雖然存在爭論，但迄今為止，世界主要國家均采取“整體主義”的立法模式是不爭的事實。[8] [9]
在以行政機關作為商事登記機關的國家，都采取了中央機關統一主管的模式，確保在一國范圍內行政管理上的統一性和登記效力上的權威性，這也體現了統一大市場的要求。
六、結語
行政審批制度改革的深層意義在于轉變政府職能，實現政府治理方式的變革，使政府管理從主要依賴事前的審批式的職能管理向主要通過事中、事后監管的服務式的職責管理轉變。商事登記制度改革，既是一個各種觀點糾結在一起的非常復雜的現實問題，又是一個必須在實踐中認真對待和妥善處理的具體工作；既是一個伴隨著大量爭論的非常嚴肅的法律問題，又是一個涉及政府改革的重大決策；既是一個促進市場繁榮、企業發展的方式和手段，又是一個為了實現加快發展需要相應調整的管理方式和組織形態。商事登記制度改革牽一發而動全身，必須科學理性地對待。廣東及深圳的改革探索和多方實踐無疑是非常重要的，它拉開了一個沉重的體制、制度和管理的大幕，期待著行政審批制度改革、行政管理體制改革等綜合配套改革的跟進，起到對全國統一的“商事登記法”的催生作用，此事不應再拖下去了。
[參考文獻]
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Interpretation of Business Registration Reform from the Perspective of Administrative Approval
――on Business Registration System Reformation Practices in Guangdong Province and Shenzhen City
Ai Lin Wang Gang
[Abstract]Business registration reform， featured by easy market access and strict management， was introduced in Shenzhen and Zhuhai， Guangdong province on 31 March， 2013. It aroused attention from all walks of life， and has had a domino effect on the social ecology， market environment， and government administration of the region. Therefore， it is important to sum up experience with the reform when necessary. As a mechanism for the government to regulate the market， business registration requires administrative permit， and legalizes the approval of business players and their operation capabilities by way of administrative approval. Reform of the business registration system， which is a cornerstone to the market economy， is relevant to the reforms in administrative approval， government administration and functions. For the formation of a unified national “business registration law”， interpretation of the system from the perspective of administrative approval provides analysis and answers in both practice and theory to the problems and confusions with advancing business registration reform.
[Key words]business registration， system reformation， administrative license
證照分離改革方式范文3
2016年11月21日，總理在上海深化簡政放權放管結合優化服務改革座談會上強調：“目前改革中仍存在不到位、不配套、不銜接等問題，必須進一步轉變理念，持之以恒進行政府自我革命，以壯士斷腕精神把‘放管服’改革向縱深推進，用政府自身一時的痛換來人民長遠的利。”
用更大的“放”進一步激發市場活力
簡政放權推進4年來，國務院累計分9批取消和下放行政審批事項618項，占原有審批事項的36%，超額實現減少行政審批事項三分之一的承諾。多數省份行政審批事項減少50%左右，有的達到70%。各類“奇葩證明”和沒有法律依據的準入類職業資格基本被取消。政府在權力下放上取得了實實在在的成效，市場活力也被持續激活。但簡政放權與人民群眾的期待和經濟社會發展要求相比，還有很大差距。一些企業和群眾反映，辦事環節雖然少了，但很多事辦起來還是很難；投資審批“萬里”雖大大縮短，但仍需“千里”；各種橫在辦事者面前的隱性要件還大量存在，部分“深水區”和“角落”對權力戀戀不舍。這些都成為簡政放權向縱深發展的絆腳石，必須用更大的“放”、用政府權力的“減法”，進一步換取市場活力的“乘法”。
一是規范行政審批管理體制和運行機制。要實現行政審批與市場監管職能的嚴格分離，在此基礎上大力推動所有審批事項和審批人員真正意義上的歸口管理，實現所有審批事項統一入駐、審批人員統一管理、審批標準統一尺度，進一步優化、重組審批業務鏈，提高辦事效率。以省會城市中第一個成立并投入運行的銀川市行政審批服務局為例，企業辦理“四證一章”的法定審批時限是20個工作日，而實際辦結時間不到一個小時。要加強頂層設計，盡快實現行政審批的標準化和規范化，確定相對統一的行政審批運轉規則和程序，規范行政審批權力，推動陽光審批，提高審批效率。要加強地區間的統籌協調，確保同一事項在不同地區具有相對一致的審批要求和審批流程。要規范審批的自由裁量權，努力向社會提供無差別的行政審批服務。
二是加大對重點領域和關鍵環節的放權。要系統梳理經濟建設和養老、教育、醫療等社會民生領域的審批事項，提出整體改革意見，確保關聯、相近類別審批事項“全鏈條”取消或下放，最大限度精簡優化，協同配套，放寬市場準入，方便社會資本進入。加快對法律法規的“立改廢釋”，抓緊修訂行政許可法，為進一步下放權力營造法制環境。積極探索在工程建設領域實行“多評合一”“聯合驗收”等新模式，推動解決工程建設領域程序繁、環節多、部門不銜接等問題。要圍繞企業注冊成立這一關鍵環節，繼續推進工商注冊便利化，推動全國市場實現統一公開透明和公平競爭。加快推進“多證合一”“證照分離”全面鋪開，切實解決企業“準入不準營”問題。繼續創新優化登記方式，盡快實現“一址多照”和“一照多址”政策落地。要取消沒有法律法規依據、不必要的后置辦證事項，不給企業增添額外負擔。要通過深化商事制度改革，努力使新增企業數持續保持較快增長，促進新企業活躍度不斷提高，使市場活力不斷得到激活和釋放。
三是取消和規范各種審批要件、資質資格和中介服務。要逐行業梳理環評、安評、雷評、震評、能評、交評、水評、地評、穩評等各類評估事項，能取消的取消，能下放的下放，能合并的合并，能轉為備案的轉為備案。對確實需要保留的評估事項，要減少評估過程中的行政干預，縮短審批時限，加大對評估結果的公開公示，發揮社會力量的監督作用。要規范各種資質資格評價和發證行為，對市場競爭充分、市場主體成熟的行業，能取消資質資格認證的盡量取消。對認證主體多元、認證事項相似的行業，能合并資質資格認證的盡量合并，以解決證出多門的困惑。要弱化資質資格認證的限制性作用，對不涉及國家安全、生態環保、人身安全和需求規模較小的經營行為，盡量取消對資質證書的準入要求。要自上而下清理與行政審批相關的中介服務事項，抓緊制定并公布行政審批中介服務事項清單，取消無法律法規依據的中介服務項目，精簡中介評估事項。要加快清理依附于審批事項上的“紅頂中介”，促使其與審批部門徹底脫鉤，斬斷利益鏈條。要規范和發揮行業協會、商會的作用，提升對政府下放權力的承接能力。
用更好的“管”進一步轉變政府職能
證照分離改革方式范文4
一、制定行政處罰法的意義
近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰
權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。
（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式?，F代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。
有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關于行政處罰的種類問題
行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設定問題
行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。
我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。
除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。
（三）行政管理權與處罰權的關系
關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。
另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。
解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。
（四）法規競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權的委托問題
行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。
2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。
3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。
4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立
幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。
證照分離改革方式范文5
近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市
行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰
權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：
（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。
由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統
一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。
（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。
由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。
（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。
行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。
（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。
傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式?，F代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。
有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。
我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。
二、行政處罰立法中的幾個問題
（一）關于行政處罰的種類問題
行政機關普遍反映，現有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時糾正建筑運輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張在處罰法中增加幾種新的處罰手段，同時對現有一些處罰手段加以修改和調整。例如，申誡類處罰應建立警告登記和累積轉罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應轉換適用更重一類的處罰。規定申誡罰的必要公開制度，使之發揮有效的威懾力。財產罰應解決罰款幅度過大、隨意性強、流向不明的問題。建議將罰款的決定機關與執行機關分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現象。將沒收非法所得、扣押
、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決"責令賠償""責令履行某種義務"等決定的性質問題，特別要解決"責令性決定的"的執行問題。增加勞役罰內容，通過恢復原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應當明確行政機關適用人身罰具備的條件和范圍，規定除公安機關外，其他任何機關均不得適用人身罰手段。
至于如何在處罰法中規定處罰種類，我們認為應當采用歸類與列舉并用的方式。即規定行政機關可以采用申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰的同時，還應規定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。
（二）行政處罰種類的設定問題
行政處罰事關重大，只有特定層級的國家機關才有權規定處罰種類。對哪些機關有權設定哪類處罰，理論和實踐界有較大爭議。一種意見認為，只有法律、法規有權規定處罰，人身罰只能由法律規定，其他任何機關及組織都無權規定并適用處罰。另一種意見認為，根據目前我國立法現狀，取消規章的處罰設定權是不合適的，因為規章是多數行政機關的執法依據，而且已經規定了不同形式的處罰，因此，應當允許規章設定一些非人身罰。還有同志認為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責，并允許市、縣、鄉制定在本地區內具有普遍約束力的規范性文件，那么就應當認可地方政府設定部分處罰的權力，體現"權責一致"原則。
我們認為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財產權益，必須由特定的立法機關規定，這是保障人權，維護法制統一的基本前提。行政機關規定處罰必須有法律授權，而且授權的范圍和規定處罰的行政規范必須受一定的限制。從我國目前處罰設定狀況看，由最高行政機關國務院依據法律授權設定部分處罰是必要的，但只能就非人身權方面設定處罰。其他行政規范可依授權規定一些實施細則和標準，而不能創設處罰權。
除對設定處罰的機關作一定限制，還應該對設定處罰的文件加以限制，即任何機關都不得通過非正式的規范性文件，如政策、通知、技術標準、規程設定行政處罰權。（三）行政管理權與處罰權的關系
關于管理權與處罰權的關系，理論和實務界有二種意見。一種意見認為，行政管理權與處罰權是兩種不同性質的權力，行使兩類權力的機關應當分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個機關內，行使管理權的機構與行使監督處罰權的機構分離開，使監督處罰機構專司處罰及執行，不進行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機關與監督處罰機關完全分開。各機關原有的處罰權從管理部門分離出來，組成若干相對獨立的綜合監督處罰機構。如目前地方從城建、交通、衛生、公安、稅務、工商部門分離出來的綜合執法隊、市容監察組織等就屬這一類。
另一種意見認為，管理權和處罰權是不可分離的兩項權力，處罰權是行政管理權的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權從許可證管理權中分離出來。
解決好管理權與處罰權的關系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實施。例如，由多機構組成的統一市容管理組織負責維護市容的各項工作，不僅減少多機并爭奪管轄權的現象，而且能夠避免就某一違法行為進行兩次以上的處罰。
（四）法規競合與一事不再罰原則
一個行為違反兩個以上法律規范的，行政機關應如何處罰，這是一個法規競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業法、環境保護法等多個法津。在目前行政管理權交叉重疊、法規不斷增多的情況下，如果允許各個行政機關依據各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出"一事不再罰原則"。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對"一事"的理解不盡相同。較窄的理解是一個行為違反一個法律規范為"一事"，較寬的理解是一個行為違反多個法律規范也算"一事"。由于每一行為，每一事都可以進行不同層次的多次劃分，而且處罰機關也不止一個，所以，也有人提出"一事不再罰"原則難以成立。
我們認為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權益，防止行政機關專橫武斷的重要原則，應當在行政處罰法中占有一席之地。至于"一事"的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機關職權交叉重疊的現狀。為避免行政執法機關失職不處罰或越權濫處罰，應當將"一事"界定于"一個行為違反一個法律"的范圍之內。例如，某司機出車時被交通警察以尾燈不
亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機。
那么如何解決因一個行為受多次處罰的問題，目前有兩個方案：一是參照刑法中法規競合理論采用"重罰吸收輕罰"方式處理，即一個違法行為違反多個法律規范，由其中量罰最重的機關處罰。但這種方式
存在一個問題，即會出現各機關爭奪或推脫處罰權、互不通氣現象。第二個方案是重新整合行政執法機關，改變傳統上"一個機關執行一部法律"的習慣，將擁有相同或類似職權的行政機關合并，由綜合性執法機關對同一違法行為進行"重罰吸收輕罰"的選擇性處罰。我們認為這種方案是合理且可行的。
（五）行政處罰權的委托問題
行政處罰權涉及公民法人的人身財產權，應由法律規定的有權行政機關行使。但是，由于個別部門執法任務重、條件跟不上，遂將自己的處罰權委托給下級機關和所屬機構同級其他機關，非行政機關、個人去行使。隨著委托處罰權現象日益增多，交通、市容、物價、城建、計劃生育、公安等部門執法中也暴露出許多問題。第一，誰有權委托？并不是任何行政機關在任何情況下都可以將自己的處罰權委托出去。委托機關必須是依法享有處罰權的機關。本身沒有處罰權或其處罰權來自其他機關委托的組枳不得委托。例如，接受公安機關委托的鄉（鎮）政府不得再將其處罰權委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規、規章依據。同時也必須符合其他定法條件。第三，委托應履行哪些手續？有些行政機關向個人組織委托處罰權時不辦理任何手續，致使委托隨意性增加，委托后責任不明確。為此，應通過立法明確委托處罰權的必經程序，如簽定委托書、劃分雙方責任，約定委托權限、范圍及期限。第四，委托處罰的責任歸屬如何？目前委托處罰的責任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權限內的處罰行為由誰負責？委托權限以外責任由誰承擔？有同志認為，無論處罰是否超出委托權限，都應由委托機關負責。第五，行政機關的派出機構是否無須委托行使行政機關的權力？有同志認為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔負大量行政職責，相當于一級行政機關，但又沒有明確的執法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應當明確其獨立執法的地位，不必履行一般委托手續。
（六）行政處罰程序問題
行政處罰程序不完備是比較嚴重的一個問題。概括起來主要有以下幾個方面：處罰程序種類不全、沒有關于溯及力和時效的統一規定、證據規則不明確、缺乏有效的執行措施和執行保障、協助執行不力等。
1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節、條件的違法行為實施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序實施的處罰，原則上應履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現場違法行為實施的處罰，如強行制止、糾正、現場處罰等。特別程序可以省略某些手續，如通知、聽證等，但有的事后應補正。
2.時效規定少。對違法行為的處罰必須有時間限制，即超過追究時效，不應再施處罰。治安處罰條例規定為6個月，是否該時效規定也適于其他種類的處罰？我們認為立法原則上可規定為6個月，其他法律法規另規定的除外。
3.處罰適用規范的溯及力不明確。行政機關適用的法律、法規前后規定不一致的，處罰應本著"從舊兼從輕"原則。對于法律實施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續到新法律實施后的違法行為，應適用較輕的法律予以處罰。
4.證據規則不明確。行政處罰往往涉及轉瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當事人共同認可的證據。加上行政證據涉及專業技術問題，行政機關根據現有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準確完整的證據。為此，應當確立
幾項特殊的行政證據規則。如處罰只需主要證據確鑿、對于某些現場處罰，如交通警察對違反交通規則的處罰、市容部門對無照經營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機關不負舉證責任，只有在受罰人證明執法人員與其有私怨惡意的情況下，執法機關才舉證。現場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個以上執法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應當負法律責任。
證照分離改革方式范文6
“放”是簡政放權,指政府取消、下放的行政權力,消減沒有法律依據和法律授權的行政權力,厘清多個部門重復管理的行政權力。“管”是放管結合,指政府部門要創新和加強監管職能,利用新技術新體制強化事中事后監管。“服”是優化服務,指改進公共服務質量,創新公共服務方式,促進市場主體發展活力。
2 簡政放權指什么?
(1)深化行政審批改革。繼續加大放權力度,把該放的權力放出去,能取消的要盡量取消,直接放給市場和社會。(2)深入推進投資審批改革。(3)扎實做好職業資格改革。再取消一批職業資格許可和認定事項,國務院部門設置的職業資格削減比例達到原總量的70%以上。全面清理名目繁多的各種行業準入證、上崗證等,不合理的要堅決取消或整合。(4)持續推進商事制度改革。進一步放寬市場準入,繼續大力削減工商登記前置審批事項。(5)積極開展收費清理改革和監督檢查。嚴格落實已出臺的各項收費清理政策,防止反彈或變相收費。(6)擴大高校和科研院所自主權。(7)以政務公開推動簡政放權。以更大力度推進政務公開,讓人民群眾和企業了解放權情況、監督放權進程、評價放權效果,做到權力公開透明、群眾明白辦事。
3 放管結合指什么?
(1)實施公正監管。推進政府監管體制改革,加快構建事中事后監管體系。全面推開“雙隨機、一公開”監管,抓緊建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫,制定隨機抽查工作細則。(2)推進綜合監管。按照權責一致原則,繼續推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革,強化基層監管力量,落實相關領域綜合執法機構監管責任。(3)探索審慎監管。對新技術、新產業、新業態、新模式的發展,要區分不同情況,積極探索和創新適合其特點的監管方式。(4)促進各類市場主體公平競爭。要在同規則、同待遇、降門檻上下功夫,做到凡是法律法規未明確禁止的,一律允許各類市場主體進入；凡是已向外資開放或承諾開放的領域,一律向民間資本開放；凡是影響民間資本公平進入和競爭的各種障礙,一律予以清除。
4 優化服務指什么?
(1)提高“雙創”服務效率。因勢利導,主動服務、跟蹤服務,打造“雙創”綜合服務平臺,為企業開辦和成長“點對點”提供政策、信息、法律、人才、場地等全方位服務。(2)提高公共服務供給效率。堅持普惠性、保基本、均等化、可持續的方向,加快完善基本公共服務體系。創新機制,推廣政府和社會資本合作模式,調動社會各方面積極性,增加基本公共服務。(3)提高政務服務效率。大力推行“互聯網+政務服務”,推進實體政務大廳向網上辦事大廳延伸,打造政務服務“一張網”,簡化服務流程,創新服務方式,對企業和群眾辦事實行“一口受理”、全程服務。(4)加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環境。圍繞企業申請開辦時間壓縮了多少、投資項目審批提速了多少、群眾辦事方便了多少等,提出明確的量化指標,制定具體方案并組織實施。以硬性指標約束倒逼減環節、優流程、壓時限、提效率,激發改革動力,增強改革實效。
5 “一次辦好”是什么?
“一次辦好”即“一次辦結、群眾滿意”,主要是以企業和群眾辦好“一件事”為標準,進一步提升政務服務效能,是從“辦”的角度對政府自身提出的目標要求和服務理念,也是對企業和群眾到政府辦事“零跑腿”和“只跑一次”服務理念的深化拓展。
6 行政職權是什么?
國家行政權的轉化形式,是依法定位到具體行政主體身上的國家行政權,是各行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職權是國家行政權的表現形式,是行政主體實施國家行政管理活動的權能。行政職能由行政主體行使,行政相對方不享有行政職權。
7 減證便民是什么?
按照“依法依規、便民利民、公平互信、公序良俗”的原則,通過精簡取消、替代、轉化等方式,對實施審批、提供公共服務過程中涉及的各類證明進行清理,對確需保留的證明材料進行嚴格規范。
8 權責清單是什么?
以清單的形式列出政府及其所屬工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程和對應的責任。
9 負面清單是什么?
以清單方式列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等,市場準入負面清單以外的,各類市場主體皆可依法平等進入。
10 內部審批是什么?
行政機關或法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批；是僅面對其他機關或者面對行政機關直接管理的事業單位,而不面對社會的行政行為,屬于內部行政行為。
11 五個“為”是什么?
為促進就業創業降門檻,為各類市場主體減負擔,為激發有效投資拓空間,為公平營商創條件,為群眾辦事生活增便利。
12 六個“一”是什么?
企業開辦時間再減一半,項目審批時間再砍一半,政務服務一網通辦,企業和群眾辦事力爭只進一扇門,最多跑一次,凡是沒有法律法規依據的證明一律取消。
13 雙創是什么?
大眾創業、萬眾創新。
14 營改增是什么?
以前繳納營業稅的應稅項目改成繳納增值稅,減少重復征稅,有利于降低企業稅負。
15 多規合一是什么?
將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上,實現一個縣(市)一本規劃,解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題,便于優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。
16 “雙隨機一公開”監管是什么?
政府部門在進行市場行為監管過程中隨機抽取檢查對象,隨機選派執法檢查人員,抽查情況及查處結果及時向社會公開。推進“雙隨機、一公開”監管全覆蓋,加強事中事后監管,有利于解決執法不公、執法擾民和隨意執法等問題,規范監管行為,提高監管效能,激發市場活力。
17 一單兩庫一細則是什么?
隨機抽查事項清單,檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫,制定隨機抽查工作細則。
18 紅頂中介是什么?
是一種腐敗現象,指政府官員通過形形的手續、關卡、資質、認證,蠶食行政審批權紅利。
19 先照后證是什么?
先申領營業執照后再辦理有關許可證,創業者只需領取營業執照,就可以從事一般性的生產經營活動,降低了市場主體的準入“門檻”。
20 多證合一是什么?
政府部門發放的多項涉企證照事項整合到營業執照上,使企業在辦理營業執照后即能達到預定可生產經營狀態,最大程度便利企業市場準入。
21 多帽合一是什么?
多帽合一是指相對集中行政執法權。2017年1月11日,召開的國務院常務會議提出,在全國統一和規范管理城管執法制式服裝、標志標識,推進規范文明執法,有利于營造良好營商環境、提高城市管理水平、提升政府公信力。會議提出,要把執法人員規范錄用和精簡冗員相結合,重點向市、縣和社區、街面等基層一線配備和傾斜。加快推進城市綜合執法,防止交叉執法、重復檢查,逐步實現“多帽合一”,提升管理和服務效能。
22 一照一碼是什么?
通過“一口受理、并聯審批、信息共享、結果互認”,實現由一個部門核發加載統一社會信用代碼的營業執照。
23 事中事后監管是什么?
商事制度改革的重要內容,通過開展“先照后證”改革,減少前置審批事項環節,理清市場監管責任,完善協調監管機制,構建社會共治格局。
24 互聯網+政務服務是什么?
依托政務服務網絡平臺,實現互聯網與政務服務深度融合,打破“信息孤島”,逐步實現網上咨詢、網上申報、網上預審、網上審批功能,讓群眾足不出戶就能辦成事；依據“互聯網+”模式,以受審分離為標準,努力推進各類政務服務事項前臺統一受理、后臺綜合審批、信息全流程網上傳遞,最終實現“一網通辦,網上辦事”。
25 并聯審批是什么?
對涉及兩個以上部門共同審批辦理的事項,實行由一個中心(部門或窗口)協調、組織各責任部門同步審批辦理的行政審批模式。
26 5A政務服務模式是什么?
“5A”是Anyone、Anytime、Anywhere、Anyway、Anything五個英文單詞首字母的組合,代表著全體服務對象可以在任何時間、任何地點、選擇合適的方式獲取各項服務。
27 三集中三到位是什么?
部門許可職能向一個科室集中,審批科室向政務大廳集中,審批事項網上辦理集中,做到事項進駐大廳到位,審批授權窗口到位,電子監察到位。
28 “AB”崗制度是什么?
進駐政務服務中心各窗口的工作崗位均設A、B兩個崗位。A崗位人員因故離崗時,B崗人員及時頂替,確保窗口不出現缺崗問題,不影響窗口審批服務事項的辦理。
29 一次性告知是什么?
申請人到行政機關辦理有關事宜時,經辦人員必須一次性告知其所要辦理事項的依據、條件、時限、程序、期限、所需的全部資料以及不予辦理理由。
30 第三方評估機制是什么?
以項目委托方式,對營商環境建設建立評價體系,邀請高等院校、科研院所、專業機構等專家組成第三方評估團隊,發揮其獨立性、專業性、權威性的優勢,對營商環境進行年度評估,客觀評價現狀、查找問題、提出建議,提高改進措施的科學性、針對性和有效性。