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民法典土地征收補償標準范文1
關鍵詞：集體土地所有權；征收補償；私法理念；制度借鑒；立法完善
中圖分類號：D923 文獻標識碼：A
文章編號：1000―5242（2014）02―0041―07
收稿日期：2013―09―19
基金項目：國家社會科學基金項目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果
作者簡介：岳紅強（1979―），男，河南林州人，中南財經政法大學法學院博士生，河南大學法學院講師。
黨的十報告指出，要進一步改革和完善征地制度①，提高農民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業化和快速的城鎮化進程，大面積的農地非農化，農民的土地財產權益受到侵害，導致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國土地的可持續發展與和諧社會的構建。強大公權與弱勢私權之間的不對稱性和征收補償制度的不合理性，是導致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國外主要發達國家堅持在私法理念的基礎上建構其土地征收補償制度，依法保護和公平補償被征地人的合法財產權益，這一做法值得借鑒。在我國推進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步協調發展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權益和強化補償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國外征地補償制度的立法經驗，完善符合我國國情的土地征收補償機制，對于充分保障農民合法的土地財產權益和有效地實現多元利益的均衡，具有重要的理論價值和現實意義。
一、集體土地征收補償的制度屬性
根據我國《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，通過行政主體利用國家強制力，按照法律規定的程序，將一定范圍的集體土地所有權強制轉為國有，并依法給予相應補償的一種法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對土地所有權的一種變動，屬于私法的范疇。關于征地補償，我國現行的土地征收補償制度是在公法傳統理念下構建的，單純強調補償的非完整性，將民法的平等、公平等基本原則排除在外，必然導致失地農民對征地補償公平性的懷疑和補償結果的不可接受，進而引發了政府和失地農民之間的征地矛盾愈演愈烈。
征地補償，屬于國家補償的一種類型。關于國家補償的性質，目前，學界主要存在兩種學說――公法性質說和私法性質說。①前一學說已成為我國學界的主流觀點，其主要見解有：“行政補償是基于行政機關的一種積極義務而實施的補救性行政行為”②；“從性質上看，補償是國家所負有的一種公法上的義務”③。持后一學說的代表觀點包括：“行政補償是例外的民事責任，并不具有對國家行政行為的責難”④；“土地征收補償過程中的爭議是一種民事性質的爭議”⑤。筆者認為，為了公共利益的需要，對特定的集體所有土地進行強制性征收屬于典型的公法性質的行政行為，但對于土地征收的補償標準和范圍則應屬于私法的范疇，補償的內容具有明顯的私法性，根本原因在于征收的公法行為產生了土地所有權的變動這一民事效果。因此，征地補償制度應在私法的公平、等價有償的原則下進行設計和構建，依法確認與保護農民和集體的合法土地財產權益是從根本上解決征地補償問題的邏輯起點。
從世界范圍看，土地征收制度在各國普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權力將土地集中用于修建公路、機場等具有公共利益性質的基礎設施項目，以避免私人交易中的價格過高。雖然我國實行土地公有制，土地只能為國家和集體所有，與德國、日本、美國等國的土地國有和私人所有不同，但所有國家的土地征收產生的結果都是土地所有權的變動，在法律效力上具有共通性。土地征收是對土地所有權屬性的改變，其本質是對社會利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國外許多國家的土地征收制度主要是通過對征地權濫用的限制和對農民的利益補償，而從私有財產權的保護角度加以設計規定的。例如，德國法院認為，征收屬于公法上的行為，但補償帶有私法性質，因此，征收行為的合法性問題由當事人向聯邦行政法院請求解決，征收補償爭議問題則由聯邦普通法院管轄（依據《德國基本法》第14條第3款的規定，征收補償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國以行政法院系統健全和發達而著稱，但在法國的國家補償制度中，公用征收補償如有爭議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說明法國人認為涉及公用征收補償的糾紛已經不是行政機關內部的事情了”⑧。由上可見，遵循私法理念構建土地征收補償制度已成為國際上的一種共識。因此，我國的集體土地征收補償制度的完善，應充分借鑒發達國家堅持私法基礎上公平補償這一重要理念和原則，這也是實現我國集體土地征收制度改革的一個重要前提。
二、我國現行集體土地征收補償制度的缺陷分析
土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實體法和程序法相結合的法律規范體系。征地補償是整個土地征收制度的核心問題，對農民土地財產權益的私法保護是其制度建構的基點所在。從這一角度而言，征地補償制度只有在私法的理念和原則下進行設計，才能真正體現補償的公平和正義。目前，我國的土地征收補償制度分散規定在《憲法》《物權法》《土地管理法》以及相關的部門規章和政策中，在立法上強調行政的強制性和政府的土地財政收益，忽視土地利益補償的平等性和公平性，導致補償主體雙方地位不平等、補償內容違背公平補償原則、補償程序不規范、不透明及征地糾紛民事解決機制缺失等制度缺陷，侵害了失地農民和集體的合法土地財產權益，引發了大量的征地糾紛。
（一）補償主體雙方地位不平等
我國土地所有權分為國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型，兩者法律地位平等，相互獨立，不存在隸屬和派生關系，應受憲法和法律的同等保護。我國《憲法》和《土地管理法》規定，農村土地歸農民集體所有，集體土地由集體經濟組織行使所有權；《物權法》明確規定，土地承包經營權和宅基地使用權是農民依法享有的用益物權，是合法的財產權利。但在實踐中，集體所有權主體虛位造成了農民集體無法真正行使集體土地所有權的尷尬局面，結果導致征地補償中“集體”無法真正成為維護農民利益的代表，集體土地權利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強制行為，但在市場經濟條件下，補償的過程實質上是一個平等的財產交易過程，雙方主體地位是平等的，應受私法的規制和遵循市場經濟規則，在平等協商、公平補償的基礎上進行；不能因為集體土地所有權主體虛位而忽視其補償主體的地位，無視其作為權利主體所享有的權能和農民合法的土地財產權益，更不能用公權力侵犯集體所有權和私有財產權。長期以來，我國的私權在強大的公權力面前總是十分脆弱，公權力甚至成為掠奪私產的工具。一個社會如果沒有建立公權和私權的平衡機制，則意味著社會的自我發展能力的弱化，社會秩序的穩定便成為無土之木、無源之水。現行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權與國家土地所有權的法律地位不平等。因此，征收補償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過程中保護、尊重農民這一弱勢方的合法權益顯得尤為重要，土地征收補償制度作為一種限制公權、保護農民集體私權的法律制度，應符合私法平等理念。
（二）補償內容有悖于市場公平原則
考察國外的征地立法，多數國家經歷了完全補償――不完全補償――公平補償的演進過程。雖然“公平補償”是一個比較抽象的概念，在不同的國家有不同的界定，但在總體上體現了補償范圍的全面性和市場等價性，即補償的范圍涵蓋了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補償的標準以土地和財產的實際市場價值來計算。在國際上，依據公平的市場價值對財產所有者的損失進行評估，被認為是確立補償標準的最佳選擇。相比而言，我國的征地補償則更顯非全面性和非市場性。根據我國《物權法》第42條和《土地管理法》第47條規定，我國土地征收補償范圍限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三項費用，而且補償范圍僅包括直接損失，對于殘余地損失、額外土地投入、擇業成本以及其他間接損失未在補償的范圍之內，使農民的實際權益損失得不到全面補償。在補償標準上，我國按照農用地的收益能力，以產值倍數法給予補償，實質上是收益還原的具體運用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補償和安置標準并未考慮農民土地使用選擇權和征地后按照市場價格流轉而產生的收益，使農民無緣直接共享城鎮化和工業化的發展成果，顯然是不科學和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國現行的立法規定來看，征地補償的方式主要為貨幣補償。雖然貨幣補償是大多數國家普遍采用的最主要的補償方式，但并非是唯一的補償方式。在我國，由于土地承載著農民的生存和社會保障功能，現行的補償標準較低，沒有考慮失地農民的間接損失、再就業成本和經濟發展等因素，導致貨幣補償往往無法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國現行的社會保障體系不健全和農民自身技能水平的局限性，一旦農民將這些征地補償費用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農民和社會必須面對的重要的社會問題。
（三）征地補償程序缺乏規范性和可操作性
程序是財產權保護的核心?！俺绦虿皇谴我氖虑?，隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權力強制財產所有權人轉移自己的財產權時，必須要嚴格按照法定程序進行。征收程序實質上是一個有序的法律程序過程，應當體現公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹立公共利益與私人權益之間均衡保護的理念，從程序設計上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規定了“兩公告一登記”制度，但在實際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規定，比較粗糙，征地補償款的確定、分配和監管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補償款被克扣、挪用甚至貪污的現象時有發生。政府始終是集決策權、執行權和監督權于一身，沒有中立性可言，缺乏監督。征地談判時，代表集體去談判的實為鄉村干部，沒有農戶代表，被征地農民在征收的目的和范圍等方面都沒有參與和表達自己意見的機會。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開公正精神和程序正義理念。
（四）補償糾紛民事解決機制缺失
我國《土地管理法實施條例》第25條規定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這一規定顯然將征地糾紛定性為行政爭議，排除了司法機關對土地補償爭議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對土地征收補償糾紛的請示答復不一致，在審判實踐中造成了不同法院或一個法院在不同的時期對征地糾紛處理上的不同，法院有時受理而有時不受理。根據法律秩序的普遍性，當政府與私人相互間所生關系為平等主體間的法律關系時，政府便處于準私人的地位，應同受私法的調整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應按行政案件處理。而征地補償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發，從民事的角度對補償糾紛進行受理，充分發揮私法資源的優勢，更有利于針對案件的具體情況作出公正判決。國外大多數國家都建立了征地糾紛處理機制，如加拿大《土地征收法》規定，如果征收人與土地所有權人在土地征收中發生糾紛，由賠償委員會進行裁定；如果雙方當事人對賠償委員會的裁定不服，還可通過訴訟方式由法院判決。而我國現行立法規定法院無權受理和管轄征地糾紛，也無中立的仲裁機構，因此，征地糾紛在經過行政復議程序以后，如果農民仍對復議結果有異議的，將狀告無門。征地補償糾紛民事解決機制的缺失，將會導致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會秩序的穩定。
三、國外主要發達國家土地征收補償制度的借鑒
綜觀世界各國，大多數國家堅持以“所有權神圣不可侵犯”和“所有權的社會義務性”為基礎來構建其土地征收補償制度。②雖然各國因權利和權力兩者關系觀念不同，導致征收補償的原則有所不同，但從世界各國關于土地征收補償立法的發展趨勢看，土地征收補償的范圍和標準日漸寬泛，以充分保護被征地人合法財產權益和公平補償其所受損失。
（一）德國
德國的征地補償原則經歷了完全補償原則――相當補償原則――公平補償原則的發展過程。③根據《德國基本法》第14條規定，立法機關不但要對補償的范圍、種類以及征收侵害的法律效果和補償義務的內容給出法律依據，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計算征收補償時，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據《德國建設法》等法律規定，征地補償的范圍廣泛，從權利損失到其他財產上的不利益均可能賠償。權利損失是指被征土地或其他征收客體的價值損失；其他財產不利益是指在對征收所產生的權利損失給予補償仍不能達到公平補償要求的情況下，征收所產生的超越權利損失的其他不利影響，具體包括營業損失、營業搬遷、營業拋棄、遷移費和費等補償項目。根據《德國建設法》的規定，對權利損失和其他財產不利益的補償，以交易市場所生市價作為交易價值，征收補償方式以貨幣補償為原則，以代償地或有價證券等其他方式為補充。
（二）日本
日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴格控制公共事業用地規模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據該法第68條規定，征收補償由起業人負擔，即由起業人作為補償主體。這是日本與其他國家采用國家補償的一個顯著區別。日本的征地補償范圍包括標的物補償費、殘余地補償費、遷移補償費以及其他通常損失補償費和特殊補償費?！度毡緫椃ā返?9條規定，征收應當給予正當補償，也即公平補償原則。④按照日本《土地征用法》的規定，對征收土地的補償費，以公告時附近同類土地市場交易的相當價格乘以征地裁決時物價變動修正率所得金額進行計算；殘余地的補償標準與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費和其他損失的補償標準以裁決時價格計算。日本的征地補償方式除貨幣補償外，還有耕地、代償地、代行遷移和工事等補償方式。
（三）美國
在美國，土地征收被稱為“最高土地權的行使”。雖然美國的土地資源富足，但美國聯邦憲法規定，政府和有關機構必須為了公共目的的需要，并進行了合理補償，才可行使土地征收權。根據美國《財產法》的規定，合理補償的標準是填補土地等財產的市場價格損失，既包括征收財產的現有市場價值，也包括財產的未來盈利折扣價值；②征收的補償范圍不僅包括被征土地的現有價值，而且還包括可預期的未來價值和因征地而導致鄰近土地權利人經營上的損失。③美國《聯邦憲法第五修正案》規定了正當補償原則，即主體公平、客體公平和估價公平，并要求補償價格應以土地的公平市場價格為計算依據，最有效的確定方式是由雙方分別聘請獨立的資產評估師提出評估報告；如評估報告結論存在爭議，則由法庭組成的陪審團裁定。關于補償方式，《聯邦憲法第五修正案》規定，非經當事人同意，必須采用貨幣方式補償。
（四）加拿大
加拿大的征地補償制度沿用了英聯邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國家、被征地方、征地機構等多方之間的利益關系，故在征地實踐中進展順利。④根據加拿大《征地法》，征地補償堅持公平的市場原則，如果被征地方對征地機構提出的補償價格有異議，征地機構需要對征地的相關財產權益進行正式評估，向被征地者提供“法律出價”，具體的補償范圍主要包括被征收部分的補償、有害或不良影響補償、干擾損失補償和重新安置的困難補償四部分。⑤值得關注的是，加拿大被征收的土地補償，是按照土地的最高和最佳用途進行市場價格補償，即如果土地當前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業用地，則按照商業用地價格進行評估，充分體現被征土地的市場價值潛力和維護被征地方的合法財產權益。同時，加拿大《征地法》細化了征地程序，第一次公告后調查委員會就征地的合法性、合理性和公平性進行調查，第二次公告后征地雙方就補償的價格和范圍達成一致。如未達成合意，雙方可以向市政委員會申請仲裁；對仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。
四、完善我國土地征收補償制度的主要思路
我國現行的征地補償制度是在計劃經濟體制背景下產生的，盡管《土地管理法》經過多次修改后對補償的標準進行了適當提高，但仍沿用“產值倍數法”的補償標準和限于直接損失補償，不能反映土地作為稀缺資源的價值和對間接損失的補償，使之不能適應我國市場經濟體制的轉型和保證農民現有生活水平不降低。因此，我國的土地征收補償制度應借鑒國外立法經驗，在私法公平補償的理念下進行改革和完善，才能真正體現補償的公平和正義。
（一）統一土地征收立法，明確征地補償立法目的和基本原則
我國的農村集體土地征收制度散見于《物權法》《土地管理法》及多個部門規章中，大多表現為政策性規定，既無統一的立法價值目標和功能定位，又無具體的監督、懲罰和救濟機制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規范在具體實踐中無法科學、規范的實施，嚴重損害了被征地農民的合法權益，引起了征地程序的無序和社會矛盾的激化。雖然加快制定《農村集體土地征收與補償條例》已成為深化經濟體制改革的重點工作之一，但我國《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關鍵環節。大多數國家將維護公共利益和保護征地人的合法權益確立為土地征收的立法目的，同時將公平補償作為征地補償的基本原則。如法國1789年《人權宣言》第1 7條規定：“所有權……非依法律認定為公共需要，并事先給予公平補償，不得剝奪?！雹拊谖磥碇贫ǖ摹掇r村集體土地征收與補償條例》中，應積極借鑒發達國家的成功經驗，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條規定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護農民的合法財產權益和維護公共利益作為征地補償制度的立法目的，確立公平補償原則為補償制度的基本原則。
（二）尊重和充分保護私權，完善征地補償的范圍、標準和方式
失地農民問題本質上是農民權利的尊重和保護問題。從產權來看，賦予和尊重農民享有土地使用權、土地承包經營權、財產所有權等各項權益，是其獲得公平補償的基礎和前提。就世界各國征地補償的立法發展趨勢來看，對國家合法行為所造成的損失，其補償的范圍和標準日漸放寬，以便對民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補償。①其中，確定合理的補償范圍是保證補償公正性的關鍵之一。我國《物權法》規定的補償范圍較為狹窄，無法保障失地農民的合法權益，應借鑒德國、日本、美國等國的征收立法規范，除土地、房屋等直接損失補償外，還應當將殘余地損失和其他附帶損失等間接損失納入補償的范圍，確保失地農民的合法財產權益得到法律的完整保護。我國現行的“年產值倍數”和“區片綜合地價”的補償標準雖然符合我國特有的土地制度和國家壟斷一級土地市場的現實國情，但“年產值”、“倍數”和“綜合地價”等關鍵參考標準都授權各省級人民政府具體確定，導致地方政府為了最大程度地追求“土地財政”，在上述標準計算上不盡科學和合理，未能反映市場價值規律。因此，在未來立法中應借鑒國外大多數國家采用的市場價值補償標準，明確由國家有關部委在遵循市場規律的前提下，建立土地價值評估機制，統一確定“年產值”、“倍數”和“綜合地價”等補償標準，實現征地補償標準的統一性和公平性。在補償方式上，我國現行單一的貨幣補償方式雖然簡單易行，但未能考慮到被征地農民的長遠利益和生活保障，故應參考德國和日本的補償方式，除貨幣補償外，在尊重被征地農民意愿的基礎上，在條件允許的地域采用代償地補償或替代地補償、土地債權、入股等多種補償方式。由此，一方面滿足征地對象不同的利益補償需求，另一方面減輕了國家和地方政府征地補償的財政負擔。
（三）規范征地補償程序和建立補償糾紛司法救濟機制
程序是指有關某項活動應當遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。②我國《土地管理法》雖然規定了“兩公告一登記”制度，但現行的土地立法重實體、輕程序，在實踐中先征地后補償、未經聽證程序而批準補償安置方案、補償協議未經公告、監督程序和救濟程序缺失的現象大量存在。在補償程序方面，應借鑒國外的征地程序規范，細化征地補償程序，強化財產評估程序、聽證協商程序⑧、補償標準公示程序，讓權利人真正參與征地的過程中，使雙方在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。針對“先征地，后補償”的程序弊端，應堅持“先補償，后征地”的程序設計，消除中間環節，采用直接向被征地農民支付補償費的做法，實行征地補償安置費的全程監管，防止和消除補償安置費被拖欠、挪用、截留、貪污等現象。根據法律規定，征地糾紛應包括行政救濟和司法救濟兩種途徑，但在實踐中地方政府作為征地法律關系的一方當事人，由其進行行政裁決有失公正性，迫于地方保護主義和政府的壓力，法院往往對征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國外由獨立于政府的機構仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產生糾紛和造成被征地農民利益的侵害。目前，國際上關于征地補償程序主要有三種代表類型：一是以美國為代表的司法主導型程序；二是以日本為代表的行政主導型程序；三是以法國為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國應借鑒法國的司法救濟模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟，補償糾紛通過民事訴訟方式救濟。同時，借鑒加拿大的征地程序法定和過程公開原則，建立完善的公告制度、聽證制度和暢通的司法救濟機制，保障征地全過程的公開、公正和透明。
（四）立足我國土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機制
我國現行體制下集體土地所有權實行“隊為基礎、三級所有”的土地所有權制度。按照憲法和物權法規定，集體土地所有權和國有土地所有權雖然相互獨立和地位平等，但集體土地所有權是公私兼具偏重于公法上的公共權利⑤，在使用用途和流轉等方面受到嚴格限制，不能與國外土地私人所有權相提并論。因此，在借鑒國外征地補償立法經驗的同時，必須結合我國本土化的集體土地所有權制度和現實國情，不能盲目照搬國外的土地利益分配理論。2005年1月的《關于加強農村集體經濟組織征地補償費監督管理指導工作的意見》雖然明確了各項補償費的分配歸屬問題，但主要表現為政策性規定，可操作性差。據清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授的研究報告證實，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，農民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農民生活和土地開墾以及發展生產，這種扭曲的利益分配機制使政府成為最大的受益者。利益權衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結構性價值，只有將公共利益和私人權益平等對待，找到合理的平衡點，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來的《農村集體土地征收與補償條例》中，應明確集體土地所有權人和被征地農民對征地補償費的權利歸屬和比例分配問題，使失地農民成為征地補償利益分配的主要受益者，共享城鎮化和工業化發展的改革成果。
