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城鄉規劃法指導意見范文1
〔關鍵詞〕公共政策;城市總體規劃;實施評估
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
一、引言
2008 年 1 月 1 日，《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)頒布實施。該法第一次以法律條文的形式明確提出對省域城鎮體系規劃、城市和鎮總體規劃的實施情況應進行定期評估。但該法對評估的內容并沒有做出具體的規定。
2009 年 5 月，住房和城鄉建設部印發了《城市總體規劃實施評估辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，該《辦法》根據《城鄉規劃法》的要求，在大的方向上確定了城市總體規劃實施評估的基本內容。但對于規劃編制部門以及規劃管理部門來說，依據該辦法進行城市總體規劃實施評估工作依然存在很大困難。評估的具體內容及側重點難以掌握，容易造成評估結論在客觀性和科學性上打折扣，影響到規劃實施評估的初衷。因此，有必要對城市總體規劃實施評估的內容進行更為準確和更加詳細的界定，以指導城市總體規劃實施評估工作的開展。
二、城市總體規劃評估的價值取向
城市總體規劃作為統籌和引導城市經濟社會環境整體協調發展的一項重要的公共政策,對其實施效果進行評估將涉及到城市建設的方方面面。但是,在這方方面面中,本文認為應重點做好以下幾方面的評估。
1.公共性評估
城市總體規劃是政府發揮管理城市公共事務職能的重要公共政策平臺,其面向的是城市地區社會公眾的公共利益,而不是為某一特定地區或利益群體服務的;而且,隨著互聯網等傳播媒介的多元化發展,以城市規劃建設為承載的公共利益越來越成為人們關注的焦點。因此,城市總體規劃實施效果評估,必須做好其公共性實施效果的評估。
2.整體性評估
城市總體規劃是城市空間資源配置和各項建設活動的空間表達。因此,城市總體規劃應更加關注城市的發展方向、整體布局和要素配置結構,其內容涉及到城市功能、用地、設施、政策以及區域范圍內鄉村發展空間的政策安排。因此,城市總體規劃實施效果評估,必須做好其整體性實施效果的評估。
3.人文性評估
正因為城市總體規劃具有公共性特征,其在客觀上就被要求在不同層面體現出人文主義精神。這里的人文主義精神指要從科學長遠的公共利益角度去考慮城市的整體發展,要符合城市絕大部分群體的利益,特別是要充分考慮弱勢群體的訴求。因此,城市總體規劃是否具有人文性,是城市總體規劃實施效果評估中的一個重要方面。
4.適應性評估
城市總體規劃具有長期性和相對的穩定性特征,但同時它又是一項動態調適性的規劃,需要在不同時期根據發展環境的變化進行相應的調整或修改,因此,需要不斷地重新審視和判斷現行規劃與現有環境條件的適應性,進而提高其應有的綜合統籌作用。因此,城市總體規劃適應性的強弱,是城市總體規劃實施效果評估中的另一個重要的方面。
三、城市總體規劃實施效果評估框架的構建
基于現有評估指導意見存在的缺陷,本文將構建城市總體規劃實施評估框架,以期以此推動城市總體規劃實施效果評估工作的開展及其目的和意圖的實現。
1.規劃評估框架構建的目的和內涵
構建城市總體規劃實施效果評估框架的根本目的在于,通過評估能夠更為全面客觀地掌握城市總體規劃內容的實施過程和具體情況,充分反饋現行城市總體規劃編制、實施和管理過程中存在的問題,并結合實際,對下一輪的城市總體規劃編制提出更為科學合理的指引和具體建議。
2.規劃評估框架構建
基于城市總體規劃實施效果評估的基本目的及內涵,結合城市總體規劃所具有的公共性、整體性、人文性和適應性等價值屬性,本文將構建由四大方面評估內容所組成的城市總體規劃實施效果評估框架。
該四大方面評估內容即內容綜合評估、實施可達評估、公共價值評估和環境適應評估。
其中的內容綜合評估是針對文本及其規劃內容本身進行的評估,實施可達評估是對規劃實體目標進行評估,公共價值評估是對規劃公共利益體現的效果進行評估,環境適應評估是對現行規劃對現時內外部環境的適應性進行評估。
3.規劃評估框架內容分析
城市總體規劃實施評估內容構成復雜,涉及到城市經濟、社會和環境發展的多個方面。
其中,內容綜合評估是對城市總體規劃編制內容的完整性、針對性等進行評估,包括規劃內容、強制性內容、內容成果的完整性、編制內容與思路是否針對地區發展階段的重點問題,等等;實施可達評估則涵蓋城市總體規劃實施過程的主體內容,尤其是物質實體空間內容,包括空間結構、用地布局、公共設施、綠地建設、市政管線等內容,以此評估實施效果與內外部環境對規劃實施的影響;公共價值評估是針對城市總體規劃實施目標所具有的公共性價值進行評估,重點包括城市總體目標的實現情況、實施過程中的公共政策屬性特征的體現等相關內容;環境適應性評估則是對現行城市總體規劃的現實與未來的適應性進行評估,即結合現實環境的變化而對未來趨勢進行評估與判斷,并據此對現行總體規劃提出若干調整或修改建議。
四、小結
城市總體規劃實施評估是一項系統性的規劃實踐探索。城市總體規劃實施效果評估有利于相關部門從本源的角度討論城市總體規劃編制及實施管理中存在的不足,使之能夠結合不斷變化的實際,對城市總體規劃進行實時調整,并對未來的發展生發出有效的指導意見。
城鄉規劃法指導意見范文2
《行政處罰法》第五十四條規定：人民法院經過審理，認為有或行政處罰顯失公正的，可以判決撤銷、部分撤銷或者變更。當前《中華人民共和國城鄉規劃法》及相關的各種法規中，不論在處罰方式上，還是在處罰數額上，自由處置的余地都較大。盡管“行政處罰過程中如何規范和控制自由裁量權”是個老生常談的話題，但在當前規劃執法任務不斷加重的形勢下，如何在構建“和諧規劃”的同時，還要體現行政處罰的公正性，正確運用好自由裁量權就顯得尤為重要。這一課題仍值得我們探究。
一、規劃建設行政執法法規中行政處罰自由裁量權的分類。
《行政處罰法》第八條規定行政處罰的種類有：1、警告；2、罰款；3、沒收違法所得；沒收非法財物；4、責令停產停業；5、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；6、行政拘留；7、法律、行政法規規定的其他行政處罰。根據處罰種類，規劃建設行政處罰中的自由裁量權分為以下4類：
（一）在行政處罰幅度內的自由裁量權。
即行政機關在對行政管理相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內自由選擇。這是規劃執法法律法規中最多的一種自由裁量形式。例如，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！碧幜P的數額就是在規定幅度內的一種自由裁量。
（二）對事實性質認定的自由裁量權。
即行政機關對行政管理相對人的行為性質或者被管理事項的性質的認定有自由裁量的權力。這是直接關系到行政處罰性質的重要裁量。例如，《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四條規定：在城市規劃區內，未取得建設工程規劃許可證件或者違反建設工程規劃許可證件的規定進行建設，嚴重影響城市規劃的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令停止建設，限期拆除或者沒收違法建筑物、構筑物或者其他設施；影響城市規劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規劃行政主管部門責令限期改正，并處罰款。這里的“嚴重影響城市規劃”，缺乏客觀衡量標準，行政機關對此認定有很大的自由裁量權，直接影響到事實認定。
（三）對情節輕重認定的自由裁量權。
當前城市規劃管理的法律、法規中很多條款中有“影響市容的”這樣語義模糊的詞，又沒有規定認定情節輕重的法定條件。這樣，行政機關對情節輕重的認定就有自由裁量權。
（四）決定是否執行的自由裁量權。
即對具體執行力的行政決定，法律、法規大都規定由行政機關決定是否執行。例如，《行政訴訟法》第六十六條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”。這里的“可以”就表明了行政機關可以自由裁量。除此，行政機關在選擇具體行政行為的方式上，也有自由裁量的權力，它包括作為與不作為；在作出行政行為的時限上也有自由裁量權。
二、自由裁量權不當運用的表現形式及產生原因。
城鄉規劃執法行政處罰案例中，自由裁量權不當運用的主要表現形式是行政處罰顯失公正和?！缎姓幜P法》第四條第一款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則”。實施行政處罰應當與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。如果在行政處罰中偏失了公正，就違背了立法本意。行政處罰顯失公正也包括應當按法律規定處罰而沒有處罰。上級行政機關和人民法院對顯失公正的行政處罰，可依據公正原則予以變更。顯失公正過度極有可能就是，《行政處罰法》第六十二條明確了相應法律責任。是不正確地行使自由裁量權的最典型表現，其導致的法律后果（即所作出的具體行政行為）無效，存在敗訴和復議被撤銷的危險。自由裁量權不當運用產生的原因，歸納為以下幾點：
（一）執法隊伍的執法水平不高，難以準確運用自由裁量權。
我們規劃建設聯合執法隊伍組建時間相對較短，執法人員來自不同崗位，原先從事的工作不同，素質水平也良莠不齊。部分執法人員缺乏必要的執法實踐，缺少正規系統的法律專業知識培訓，這些因素導致執法人員對有關法律立法的本意和宗旨不能正確領會。在行政處罰時，有的辦案人員可能出現不結合案情實際，機械化執行法律，教條化套用條款。
（二）相關法規和規范性文件不能配套。
現有的相關法律法規在某些違法行為的處理規定不能讓執法人員準確把握，導致處罰時很難把握。特別是對“情節嚴重的”認定，執法實踐中缺少可操作性指導意見或相關解釋。
（三）制度落實缺乏有效的促進和監督辦法機制。
大多數行政執法機關已經建立健全了行政執法責任制。但當前行政執法責任制尚未全面落到實處，特別是促進制度落實的措施沒有到位，沒有一定的獎懲機制。
三、解決自由裁量偏失的幾點對策。
筆者認為，當前要做到解決行政處罰中自由裁
量權運用偏失的情形，關鍵是要做好行政自由裁量權的規范和控制。規范就是建立健全相關制度，控制就是制度措施的落實。規劃執法部門應切實做到：加強執法隊伍建設，提高執法水平；內部與外部監督相結合，建立行政執法責任制，全面推進政務公開，增加執法工作透明度，接受社會的廣泛監督；完善行政執法回避等制度，強化自由裁量權的程序控制；嚴把案卷法制審查關；制定行政行為程序性規范，統一整個機關執法工作標準和自由裁量尺度。只有這樣，才能正確運用自由裁量權，保證做出的行政處罰既合法又合理。（一）正確處理好“三個關系”，全面落實行政執法責任制。
行政執法責任制的出臺，目的是防止在行政執法活動中出現差錯，包括防止行政處罰過程中自由裁量權運用的偏失。一是正確處理依法監管與優質服務的關系，在努力做到服務讓監管相對人滿意的同時，加大對行政執法人員的監督。要認真采納政風行風監督員提出的意見和建議，全面落實行政執法考核細則，形成社會監督與內部執法層級監督相結合的格局，進一步落實執法責任。二是正確處理制度建設與全過程監控的關系，建立科學規范的制度體系，將執法責任分解到各個崗位，落實執法人員績效考核辦法，建立事前預警、事中監控、事后考核的工作制度，將執法風險降到最低限度。三是正確處理好提高監管質量與提高執法效率的關系，堅持以提高執法質量為前提，不斷完善案卷評查制度，實現執法的規范化，努力提高執法效率。
（二）完善自由裁量權控制程序中的制度，強化行政處罰自由裁量權的程序控制。
建立健全并執行《行政執法回避制度》、《行政執法公示制度》、《案件合議制度》、《行政執法調查取證與審查決定分離制度》、《重大行政處罰備案制度》等自由裁量權控制程序中的制度，在行政處罰的步驟、方式、時間和順序這多個環節上對行政處罰加以控制。經過程序控制作出的行政處罰，既充分保證行政相對人的合法權益不受到侵害，又可防止行政機關行政處罰的隨意性，還可以提高行政處罰的效率，確保相對公正。
（三）充分發揮法制審查機構職能，嚴格審核程序，把好案件審核關。
行政機關應當強調作出行政處罰的理由，以便檢驗這種處罰是否合法、合理。對說不出理由、理由闡述不充分或者不符合立法本意的，可以認定為；對作出的減輕或免于處罰的情形，同樣需要強調出符合法律法規規定的理由，以利于體現行政處罰的公正。
（四）加強隊伍法律知識培訓，提高執法水平。
豐富形式，加強對執法人員《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《城鄉規劃法》等與我們規劃執法工作密切相關的法律法規知識培訓，使我們這樣一支隊伍在執法實踐中，全面了解和掌握有關法律法規的立法宗旨和精神實質，從而避免自由裁量權偏失。
城鄉規劃法指導意見范文3
我國的空間規劃體系形成于計劃經濟時期[6],經過多年實踐探索與調整，逐步構建起包括國民經濟與社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態功能區劃等的空間規劃體系，在優化開發格局、合理配置資源、促進區域協調發展方面發揮了重大作用[7].但是，各類規劃編制分別由不同部門主導，由于缺乏部門之間、規劃之間有效的協調與銜接機制，空間規劃存在規劃體系紊亂、規劃功能不清、總體協調與局部沖突現象并存等突出問題，如何建立統籌協調機制，促進規劃之間協調與融合是政府、學者近年來關注的問題[8],需要把完善區域規劃的形成機制，作為加快行政管理體制改革、規范政府行政行為的一項重點工作抓好[9].
黨的“十”報告提出要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。2011年我國城鎮化率超過50%,已進入新的“城市時代”,在城鎮化發展的新階段，創新空間規劃整合與協調機制，探索建立協調銜接、科學合理的空間規劃體系和“多規合一”的有效途徑，對于發揮城鄉規劃的引領和龍頭作用，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進主體功能區規劃、產業發展規劃、土地利用規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃“五規合一”,構建新型的空間規劃體系也是山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革的重要任務和推進以“一核一圈三群”為主體，協調發展的省域新型城鎮體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國空間規劃問題、實踐探索基礎上，以山西省為例，來探討省域空間規劃整合與協調的框架、路徑與方法。
一、空間規劃體系協調面臨的主要問題
我國的空間規劃開始于1960年代的農業區劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區域開發規劃（包括國民經濟和社會發展規劃的相關部分）、土地利用規劃、城鄉規劃（城鎮體系規劃、城鎮總體規劃）三大規劃為核心的空間規劃系統。目前，空間規劃體系呈現出依據行政體系設置的并行體系特點，大體上分為四類：一是發展與改革委員會系統主導編制的國民經濟和社會發展五年規劃、主體功能區規劃；二是城鄉規劃建設系統主導編制的城鎮體系規劃、城鎮總體規劃、城鎮詳細規劃和鄉村規劃；三是國土資源系統主導編制的土地利用總體規劃；四是環境保護系統主導編制的生態功能區劃[10].產業發展規劃，如農業發展規劃、行業振興規劃等也有涉及產業布局的內容，但多數難以落實到具體的用地規模和位置。從協調角度來看，各種空間規劃存在法律授權、行政部門分割、規劃的技術標準、目標、重點和管理方式等方面的差異，給規劃的協調與銜接造成了一定困難。
1.規劃法律依據不同，缺乏主導性的空間規劃。
各規劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過來影響規劃的實施效能。從法律依據來看，國民經濟和社會發展規劃的依據是憲法，法律地位高于城鄉規劃和土地利用總體規劃；城鄉規劃、土地利用總體規劃依據分別是《城鄉規劃法》和《土地管理法》；主體功能區規劃、生態功能區劃等依據是國務院行政規章，理論上法律地位較低。從實踐層面來看，《城鄉規劃法》規定城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為二十年，但國民經濟和社會發展規劃的規劃期限通常為五年，以五年期限的國民經濟和社會發展規劃來指導二十年甚至更長期限的城鄉規劃編制，顯然難以具有現實操作性。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”而在法律依據方面，主體功能區規劃法律地位又低于城鄉規劃和土地利用規劃。
國外空間規劃體系多以單一體系為主，即一個行政層級往往以一個主導的空間規劃來指導全區域的空間發展策略。而我國目前的空間規劃編制、實施和監督主要是部門來承擔的，由于規劃法律依據不同、規劃審批權限、規劃控制和引導的著力點不同，在同一區域層面，缺乏具有法定意義的起主導作用的空間規劃，導致規劃之間的脫節，甚至相互抵觸。
2.基礎數據、技術標準與技術路線不一致，缺乏規劃編制的協調銜接機制。
不同類型空間規劃之間的協調，實際工作中會遇到編制所依據的基礎資料、統計口徑、分類標準、編制內容、編制技術路線等技術性操作層面的問題。如城鎮總體規劃和土地利用總體規劃之間，矛盾主要表現為：第一，規劃編制所依據的基礎資料、數據統計口徑不一致；第二，規劃編制采用的用地分類體系和標準不一致；第三，規劃的出發點不同，技術方法不同。城鎮總體規劃的基本思路是根據區域經濟社會發展的需求，采用以地區發展需求為主導的方法，從安排用地的角度看，更側重于“以需定供”,遵循自下而上的技術路線。土地利用總體規劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設用地規模，反映的是自上而下的調控意圖。規劃理念和編制程序的差異，使得規劃在用地規模、空間安排方面更加難以做到協調與銜接[11].
3.規劃編制時間和期限不一致，缺乏規劃實施的協調與銜接機制。
在規劃期限方面，土地利用總體規劃的規劃期限由國務院確定，具體由國家土地行政主管部門對各級土地利用總體規劃的規劃基期、基期數據及規劃期限做出安排。而城鎮總體規劃，其規劃期限一般由負責組織編制規劃的政府根據城鎮的發展情況、發展趨勢等報經上級政府同意后確定。國民經濟和社會發展規劃期限以“五年”為基準，滾動編制。主體功能區規劃和生態功能區劃為近年新出現的空間規劃，在編制時間和期限方面與前兩者的協調也缺乏明確規定。由于各種規劃編制時間不同，造成規劃基期、基礎數據及規劃期限等的不同[8],難以在實際實施中進行協調與銜接。
4.審批和實施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。
城鎮總體規劃實行分級審批制度，從直轄市到建制鎮，相應的總體規劃審批也由國務院一直到縣級人民政府，均擁有規劃審批權。土地利用總體規劃則規定了十分嚴格的審批制度，只有國務院和省級人民政府能夠審批土地利用總體規劃，鄉鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權所設區的市、自治州人民政府批準。論文格式國民經濟和社會發展規劃由同級人代會審議通過，產業規劃、生態環境規劃等由同級人民政府審批，上級規劃對下級規劃控制較弱。不同規劃的審批和監管層次，依據規劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實施制度自成體系，導致上下級規劃之間層次不清和不同規劃之間的矛盾。
二、空間規劃整合與協調的實踐探索
為適應城鎮化和城鄉統籌發展的新形勢，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，近年來，我國各地區積極探索規劃統籌協調新機制，加快推進規劃理念、規劃重點、規劃方法、規劃實施等方面的改革，不斷完善城鄉空間規劃體系。根據實踐探索的特點，結合已有的研究[11-14],概括為三種模式：
1.以行政機構改革與職能調整推動規劃整合模式。
上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過規劃和國土部門整合建立“規劃與國土資源管理局”的規劃管理體制改革，推進以城市總體規劃和土地利用規劃“兩規合一”為主導的規劃協調。例如，2008年，深圳規劃和土地管理部門合并成立規劃國土委員會，將城市總體規劃和土地利用總體規劃統一由總體規劃處負責，“兩規”協調的力度大大提高，目前深圳“兩規”在建設用地規模范圍、基本農田保護等約束性指標上實現了充分協調和統一。其經驗是：第一，近期建設規劃成為“城規”與“五年規劃”銜接的重要抓手，積極推動由近期建設規劃和“五年規劃”構成的綜合協調各項城市建設行為的“雙平臺”建設。第二，為了進一步推動規劃協調與有效實施，強化近期建設規劃年度實施計劃的編制，不僅使其已經成為推動“城規”實施的有效手段，還是實現“城規”與“五年規劃”對接與協調的重要途徑。
2.以城鄉總體規劃為統領的城鄉統籌規劃協調模式。
廣州、成都、浙江等，以城鄉空間總體規劃為統領，推進規劃的協調。廣州市通過編制和實施《廣州城市總體發展戰略規劃2010-2020年》，率先探索以戰略規劃為統領，來協調主體功能區規劃、城市總體規劃與土地利用總體規劃，促成“三規合一”,重點是實現“一張圖、四條線、六統一”,即建立城市規劃建設“一張圖”,統籌劃定生態、基本農田保護和城鄉建設用地、產業區塊范圍“四條控制線”,實現發展目標、人口規模、建設用地指標、城鄉增長邊界、功能布局、土地開發強度等“六統一”.成都市以全域成都規劃為總架構，一張圖統領全局，堅持“六大統一”原則（空間統一謀劃、資源統一配置、政策統一制定、管理統一架構、標準統一設立、生態統一保育），實現了規劃對城鄉一體化的統領，確保統籌城鄉發展在各區域和各領域整體協調推進。浙江省通過編制市（縣）域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項銜接的基本平臺。按照“分段銜接、側重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個時段開展規劃間的協調工作。
3.以重慶市、太原市為代表的“四規疊合”協調模式。
2007年，重慶市被定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區。以此為契機，將區（縣）城鄉總體規劃試點作為規劃編制體系改革的重要環節。2009年，重慶市發展與改革委員會主導編制經濟、城市、土地、環境保護“四規疊合”實施方案，在總體上不改變現有四大規劃的編制方式和程序的基礎上，按照“功能定位導向、相互銜接編制、要素協調一致、綜合集成實施”的原則，探索規劃銜接與協調的實施機制。
太原市結合新一輪城市總體規劃，在山西省率先推進城市、經濟、土地、環境保護“四規合一”探索，在中心城區城市建設用地規模和范圍等方面土地利用總體規劃與城市總體規劃進行銜接，并且同步開展規劃環境影響評價，做到了與土地利用總體規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、環境保護規劃的相互協調、有機統一。
三、完善空間規劃體系的基本思路與框架
建立和完善空間規劃體系，核心是將目前多部門主導的，涉及空間開發與利用的各種規劃進行整合，合理界定各種空間規劃的功能定位和規劃內容，進一步理順現有空間規劃之間的內在聯系和相互關系[15].針對山西省各類空間規劃編制現狀，立足現有“多規并存”的規劃編制體系，完善空間規劃的基本思路是，遵循“強化龍頭，橫向協調；完善層次，縱向指導”路徑，改變現有空間規劃“群龍無首”的局面，確立國民經濟和社會發展規劃綱要的指導地位，明確主體功能區規劃的基礎地位和市縣域城鄉總體規劃的龍頭地位，理清規劃體系的功能分工，抓緊編制實施主體功能區規劃，做好相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接，試點開展市縣域城鄉總體規劃，注重研究編制重點區域協調發展規劃，加快形成全域覆蓋、城鄉統籌、功能清晰、橫向協調、上下銜接的空間規劃體系。
1.省域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的空間規劃體系。
編制和實施“主體功能區規劃”,是推動形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定的重要手段。“十”報告中提出，要加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局。國家“十二五”規劃綱要提出，“發揮全國主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性、基礎性和約束性作用。按照推進形成主體功能區的要求，完善區域規劃編制，做好專項規劃、重大項目布局與主體功能區規劃的銜接協調。”因此，在省域層面要加快探索建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為指導，以主體功能區規劃為基礎的協調銜接的省域空間規劃體系。
突出國民經濟和社會發展規劃綱要的戰略導向，切實增強戰略性和宏觀性，突出指導方針、戰略任務、空間布局和重大舉措。改變規劃內容無所不包、涉及領域過寬的狀況，減少由市場機制發揮作用領域的內容，進一步充實政府履行公共職責的內容。突出主體功能區規劃在國土空間開發方面的戰略性和基礎性地位，加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展；科學界定規劃編制領域，理清規劃體系的功能分工，推進相關規劃與主體功能區規劃的協調銜接。[ LunWenData.Com]
切實加強區域規劃編制，隨著經濟社會發展，以跨行政區的特定區域為對象編制的區域規劃已成為規劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區確定的功能分區，加強都市圈、城鎮群等需統籌規劃、協調發展的重點開發地區和生態功能區、重點農業區等限制開發地區的區域規劃工作，強化區域規劃在相應特定區域的指導性、統籌性和約束性，增強編制工作中部門、地區之間的銜接和協調，發揮區域規劃統籌協調區域發展的作用。進一步明確專項規劃定位，堅持突出重點、有所為有所不為，合理界定規劃范圍與內容，切實改變目前專項規劃數量過多、內容空泛的狀況，努力增強針對性和操作性，使之成為本領域落實宏觀調控措施、審批項目和安排投資的依據。
2.市縣域層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，以市、縣域城鄉總體規劃為主導的空間規劃體系。
市、縣域層面，規劃的空間面積比較小，自然和社會經濟的均質性比較強，各規劃的地域重疊、內容重疊相當嚴重。適應城鄉統籌發展的新要求，應將市、縣域城鄉總體規劃試點作為空間規劃編制體系改革的重要環節，以構建城鄉空間全覆蓋、各類規劃全銜接、專業部門全協調的城鄉總體規劃為平臺，以建立城鄉空間規劃管治制度為目標，推進各類專項規劃相互銜接，著力健全和完善城鄉規劃體系。
借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過編制縣市域總體規劃，實現“城鄉全覆蓋、空間一張圖”的經驗，突出市、縣域城鄉總體規劃在城鄉統籌發展和空間資源配置中的戰略導向作用，在開展市、縣域城鎮體系規劃基礎上，加快市、縣域城鄉總體規劃編制與實施的試點工作。以城鄉總體規劃為主導，統籌推進城鄉建設，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮-中心村-特色村”一體化的城鄉體系，統籌安排城鄉產業發展和資源環境保護，統籌規劃城鄉基礎設施、公共服務設施和生態休閑設施，著力打造市縣域城鄉全覆蓋，集約、高效、可持續的空間格局，探索新型城鎮化和新農村建設有機結合的城鄉統籌發展的新路子。在城鄉總體規劃的宏觀指導下，重點在宏觀調控目標、區域發展方向、重要資源開發、重要空間保護、基礎設施等空間布局方面，做好各類規劃的銜接與協調，切實避免規劃內容自相矛盾。
3.城市層面：建立以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，城市總體規劃為主導的規劃體系。
以國民經濟和社會發展規劃綱要為依據，堅持城鎮總體規劃與土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等“多規融合”的原則，科學開展城鎮總體規劃修編，加強城鎮近期規劃、專項規劃和詳細規劃編制，形成以城鎮總體規劃為統領，近期建設規劃為重點，詳細規劃為基礎，各類專業、專項規劃為支撐的規劃編制體系。按照城鎮“擴容提質”和產城一體發展的要求，將各類產業園區納入城鎮總體規劃，統籌規劃建設城鎮新區和產業園區，推動城鎮建設與產業發展有機融合，使城鎮新區成為城市經濟社會發展新的增長點。
依據城鎮總體規劃，加快編制城鎮控制性詳細規劃，實現城鎮近期建設規劃范圍內建設用地控制性詳細規劃全覆蓋，為城鎮建設提供法定依據。同時，加強城鎮專項規劃編制，做好廣場、大型公共服務設施、重要交通設施和主干道兩側等重要地段的城市設計。
四、空間規劃整合與協調機制創新對策與行動
1.完善規劃編制的協調銜接機制，實現規劃目標、規劃標準、規劃內容、信息平臺“四個對接”.
建立城鄉建設、土地利用、產業發展、基礎設施和生態環境等規劃編制的協調銜接機制，是實現“多規融合”,保障經濟社會發展內容在空間上得到落實、空間規劃在經濟社會發展中得到體現的基礎。需要以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照定位清晰、功能互補，突出重點、側重空間，建立平臺、統一信息的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、產業規劃和生態環境規劃編制的協調銜接工作，保證發展“目標”、國土“指標”、規劃“坐標”、生態“底圖”的相互銜接。主要行動包括：
第一，科學界定各種規劃功能分工，加強各類規劃編制內容的創新。按照國民經濟和社會發展規劃定目標，主體功能區規劃定政策，城鄉規劃定布局，土地利用總體規劃定指標，生態環境規劃定底圖的分工模式，加強各類規劃編制內容的創新，突出規劃重點，減少重復編制、內容交叉。重點加強各規劃之間人口、經濟與用地規模，城鎮建設用地發展方向，產業用地布局，重要空間資源和生態環境保護的協調和建設時序安排。
第二，建設以“一張圖”為基礎的省、市、縣城鄉規劃空間信息平臺。利用第二次全國土地調查成果及年度地籍變更成果，推進“城鄉全覆蓋、空間一張圖”建設，以“一張圖”為基礎，建設城鄉規劃共同的地理空間信息平臺和管理系統，為規劃編制、實施、管理提供技術支持，促進各相關部門的信息互通、資源共享，促進各類規劃的“無縫銜接”.
第三，完善規劃協調法規與標準體系。制定與頒布《山西省“五規合一”指導意見》；完善國民經濟和社會發展規劃綱要、城鄉規劃、土地利用規劃、產業布局規劃、生態環境規劃等協調、銜接的地方技術標準體系。
2.完善規劃實施機制，建立近期規劃（五年規劃）和年度實施計劃制度。
發揮國民經濟和社會發展規劃綱要的統領作用，以五年為一個周期，滾動編制城鎮近期建設規劃和產業發展規劃等專項規劃，調整土地利用規劃，形成以近期規劃為抓手的規劃協調銜接機制，既可保證經濟社會發展規劃內容在空間上得到落實，又能使城鄉規劃、土地保護和開發利用規劃做到協調銜接。應依據國民經濟和社會發展規劃綱要，與政府任期目標相結合，滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、土地利用規劃、產業發展等專項規劃，在此基礎上制定國民經濟社會發展年度計劃、城鎮規劃年度實施計劃和土地利用年度計劃，建立規劃實施銜接機制。主要包括：
第一，抓好“十二五”后三年“五規”協調銜接工作。結合國民經濟與社會發展“十二五”規劃評估，同步制定各規劃“十二五”后三年行動綱要，重點抓好“五規”在發展目標及指標體系、人口與用地規模、建設用地范圍、建設用地與產業布局、重要空間資源與生態環境保護等方面的協調與銜接工作。
第二，與國民經濟和社會發展“十三五”規劃同步，開展城鎮近期建設規劃、土地利用近期規劃、產業發展專項規劃和生態環境專項規劃等與“十三五”規劃綱要相適應的近期規劃修編工作。
第三，編制城鎮規劃年度實施計劃，將近期建設規劃確定的目標任務和國民經濟社會發展年度計劃加以更具體的落實。強化各項規劃年度計劃的協調銜接，為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放提供支持。
3.健全規劃管理協調機制，形成職責明晰、分工有序、銜接順暢規劃協調管理工作制度。
按照城鄉統籌，全域覆蓋，多規融合的要求，加快推進規劃管理機構改革和管理機制創新，完善城鄉規劃委員會制度，健全規劃決策機制，強化規劃編制的部門聯動，逐步推進大中城市規劃管理機構改革，探索建立統一的規劃管理體制，加強村鎮規劃建設管理機構和隊伍建設，構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，建立全覆蓋的城鄉規劃監管體系。主要行動包括：
第一，健全城鄉規劃委員會制度。健全省、市、縣城鄉規劃委員會制度，修改完善《城鄉規劃委員會工作章程》，強化城鄉規劃委員會在規劃協同編制、聯合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉規劃委員會審議、論證制度和工作規則，保障各層次、各部門規劃的有效銜接。先行先試，積極探索發展與改革、城鄉規劃、國土規劃等規劃管理部門的機構改革，逐步建立實體性城鄉規劃委員會。
第二，健全部門聯席會議制度和規劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規劃協調會議制度實施辦法”,建立重大規劃協調會議制度，協調解決各類規劃編制、論證、實施過程中遇到的重大問題。
城鄉規劃法指導意見范文4
一、指導思想
深入貫徹落實科學發展觀，按照促進城鄉統籌發展和推進城鄉一體化發展要求，積極履行政府職責，引導村鎮合理規劃、規范建設和有效管理，推進社會主義新農村建設；堅持以維護農民和集體經濟組織合法財產權為出發點，積極探索構建集體土地范圍內的房屋產權處置機制，逐步建立和完善符合我縣的農房登記制度，促進集體土地范圍內的房屋由資產轉變為資本，緩解生產經營中的資金困難，開創我縣農村改革和發展新局面。
二、組織領導
（一）成立領導機構
（二）成立鄉鎮農房確權登記發證機構
對，抽調上述鄉（鎮）原房管所工作人員會同縣房管局派遣的技術工作人員開展農房登記發證工作，對原沒有設立房管所的鄉（鎮），由縣房管局委派專人負責農房登記發證工作。
（三）明確部門職責
1、縣房管部門：負責印制相關登記發證的材料和表格，按規定審核登記申請材料，組織對申請登記的房屋進行測繪，核發集體土地房屋權屬證書。
2、縣國土資源部門：負責擬定農房登記過程中土地證明認定的具體意見，辦理宅基地使用權證書或證明、集體所有建設用地使用權證書或證明，協調處理登記過程中涉及到的土地管理方面出現的問題，配合開展農房登記發證工作。
3、縣建設部門：負責提供鄉鎮的規劃成果，擬定農房登記過程中規劃證明認定的具體意見，核發或補發規劃許可證書，審核或核發申請登記房屋符合城鄉規劃的證明，協調處理登記過程中遇到規劃管理方面出現的問題，配合開展農房登記發證工作。
4、縣財政部門：負責協調解決農房登記工作經費。
5、縣公安部門：負責編制提供集體土地上房屋公安編號、戶籍等情況，處理登記工作中發生的違反治安管理行為。
6、縣物價部門：負責核定農房登記中相關收費標準，監督、規范登記收費。
7、縣農行、縣農村信用合作聯社：負責辦理農房抵押貸款手續，幫助農民解決生產經營中的資金困難。
8、鄉（鎮）人民政府：承擔與村委會、居委會及農村居民的協調，參與農村房屋產權登記發證的宣傳摸底、組織發動及負責房屋登記紙質檔案管理，配合有關部門開展農房登記發證工作。
三、登記范圍、登記申請人、登記程序
（一）登記范圍界定
1、依法利用宅基地建造的村民住房。
2、依法利用集體所有建設用地建造的房屋。
（二）登記申請人界定
1、申請登記房屋為村民住房的，申請人應為房屋所在地（鄉鎮）農村集體經濟組織成員合法建造（繼承）的所有人；
2、申請登記房屋為依法利用集體所有建設用地建造的，申請人一般應為農村集體經濟組織或該鄉（鎮）的農業人員。
（三）登記程序
1、申請。由當事人向房屋所在地的房屋登記機構提出申請并提交申請登記材料。
2、受理。由房屋登記機構查驗申請登記材料并對有關事項詢問申請人，詢問結果當經申請人簽字確認，并歸檔保留；申請人提交的申請登記材料不齊或者不符合法定形式的，房屋登記應當不予受理，并告知申請人需要補正的內容；申請人提交的申請登記材料齊全且符合法定形式，應當予以受理。
3、審核。由房屋登記機構對申請登記事項進行審核；房屋登記機構審核時進行實地查看的，申請人應當予以配合。為確保登記無誤，審核一般包括初審、復審和審批。
4、公告。對符合初始登記條件的，房屋登記機構組織測繪人員對申請房屋進行測繪，并將申請登記事項在登記房屋上張貼公示進行公告，公告期為15個工作日。公告應拍照并予以存檔。
5、登記。公告期滿無異議或異議不成立的，房屋登記機構應當予以登記，將申請登記事項記載于房屋登記簿，并繕制房屋權屬證書。房屋登記簿和房屋權屬證書上應注明“集體土地”字樣。
6、發證。房屋登記機構按照有關規定收取相關費用后，向申請人發放房屋權屬證書。
7、歸檔。房屋登記機構將已發證的房屋登記資料進行整理成電子檔案保管后，及時將紙質檔案移交縣房產管理局妥善管理。
四、申請農房所有權初始登記所需提交的材料
農房初始登記應當提交下列資料：（1）登記申請書；（2）申請人的身份證明；（3）集體土地使用權證或其他合法用地證明；（4）申請登記房屋符合城鄉規劃的證明；（5）房屋測繪報告；（6）房屋質量證明；（7）其他必要材料。
五、開展方式
1、加強輿論宣傳。通過電視、報刊、張貼公告和發放農房知識問答等多種宣傳方式，向農村村民廣泛宣傳農房登記政策法規、辦理程序。讓農民充分了解、真正理解政策，提高農民自愿辦證積極性，使農民得到真正實惠。
2、搞好調查摸底。農房登記工作覆蓋面廣、政策性強，與廣大農民群眾切身利益息息相關。在充分了解基本情況的基礎上對農村房屋產權登記發證工作進行調查摸底，深入研究和開展農房登記發證工作。
3、實行分片管理。根據我縣各鄉鎮的實際情況在集中力量搞好試點巴山鎮的基礎上，認真總結工作經驗，先行在孫坊、白路、河上、三山、馬鞍、白陂6個鄉鎮開展，進一步鞏固試點鄉鎮取得的經驗，再根據其他鄉鎮房屋的實際情況進行分片派駐人員對農房進行登記，由專人負責，集中發證。
4、加強部門配合。農房發證涉及面廣，情況復雜。要求房管、國土、建設規劃、財政、公安、物價等職能部門，認真配合，各鄉鎮政府及各村級組織要加強協調溝通，形成工作合力。
六、時間節點安排
從2011年7月開始，力爭用兩月時間完成崇仁縣巴山鎮轄區內試點村委會農房登記發證工作，共用一年半時間全面完成我縣農房登記發證工作，基本建立我縣農房登記制度。
第一階段：2011年7月—12月底，基本完成巴山鎮的農房登記發證工作，力爭2012年1月鋪開我縣先行6鄉鎮農房登記發證工作。
第二階段：2012年1月—2012年4月底，對先行6個鄉鎮分片進行登記發證工作，在發證過程中明確目標任務和時間進度，做好進一步全面鋪開我縣農房登記發證的準備工作。
第三階段：2012年5月—2012年8月底，在認真總結試點鄉鎮和先行鄉鎮農房發證工作經驗的基礎上，全面鋪開我縣其他的8個鄉鎮現有農房登記發證工作。并積極穩妥地探索構建農房產權處置機制，初步建立農房由資產向資本轉化的有效途徑和方法。
第四階段：2012年底，基本建立符合我縣的農房登記制度，同時把新增農房登記發證納入正常發證軌道。
七、經費保障
1、農房登記發證工作涉及到村民的切身利益，且點多面廣，根據工作需要，給予解決辦公設備、電腦、運用軟件、打印復印資料數碼相機及交通工具等。
2、按照國家相關標準收取農房登記工本費、測繪費等費用，用于彌補工作經費和人員開支。不足部分由縣財政專項經費解決。
八、農房發證過程中的具體收費標準等相關事項的認定
（一）縣城規劃區內農房登記發證按崇辦發[2010]13號《關于進一步加強集中整治“兩違”工作的實施意見》文件執行。
（二）凡違法占用耕地，不予辦理登記。
（三）按住宅建設面積控制標準和批準面積登記發證
房屋登記機構在進行房屋登記時，應當區分合法建設和超面積建設的房屋面積，原則上應按照實際批準面積進行登記。應以《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規頒布實施時間，區分認定不同時期農民住宅建房合法手續依據和建設面積控制標準。對超面積建設的，在房屋權屬證書和房屋登記簿上分別注明批準建設面積和超建面積。
鄉鎮規劃區范圍內（含公路沿線、旅游景點及交通比較便利的地方）農房登記發證超面積部分按每平方米10元進行處罰；“自然村”范圍內農房登記發證超面積部分按每平方米5元進行處罰。
（四）農房登記應當按照基本單元進行
房屋基本單元是指有固定界限、可以獨立使用并且明確、唯一的編號（幢號、室號等）的房屋或者特定空間。村民住房，以宅基地上獨立建筑為基本單元進行登記；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、間等有固定界限的部分為基本單元進行登記。非住房以房屋的幢、層、套、間等有固定界限的部分為基本單元進行登記。
（五）農房原則上按一戶一宅登記發證
達到自然分戶條件，經戶籍管理部門批準的新分戶，可申請辦理村民住房初始登記。將宅基地及住房非法轉讓給他人的，不予辦理登記。
（六）房屋權屬證書
房屋登記機構對集體土地范圍內的房屋進行登記的，應當使用住房和城鄉建設部統一制定式樣、統一監制、統一編號規則、具有防偽技術的房屋權屬證書。不得非法印制、仿造、變造房屋權屬證書。
（七）規范農房登記收費，切實減輕農民負擔
按照國家發改委、財政部《關于規范房屋登記費計費方式和收費標準等有關問題的通知》、國家測繪局《關于印發<測繪工程產品價格>和<測繪工程產品類別細則>的通知》（國測財字[2002]3號）和省發改委《關于規范商品房交易有關收費問題的問題》規定，農民利用宅基地建設的住房登記，不收取房屋登記費，只收取房屋權屬證書工本費10元/本；農民依法利用其他集體所有建設用地建設的住房登記費每宗80元，非住宅每戶550元。房屋測量費標準住宅為：鄉鎮規劃區范圍內（含公路沿線、旅游景點及交通比較便利的地方）農戶登記發證測繪費為1.36元/平方米；“自然村”范圍內農房登記發證測費為1元/平方米；商業樓用房2.04元/平方米，多功能綜合樓用房2.72元/平方米。各地要嚴格按照國家有關規定，規范農房登記收費類型及標準，杜絕搭車收費，增加農民負擔。
九、工作原則
1、堅持自愿申請和依法登記的原則。
城鄉規劃法指導意見范文5
（一）大力推進村莊建設規劃編制。按照建設社會主義新農村的要求，結合實施“千村示范、萬村整治”工程，加快縣市域總體規劃確定的中心村和保留村的村莊設規劃編制，依據規劃布局建設農房。村莊建設規劃要認真落實縣市域總體規劃、土地利用總體規劃的要求，與地質災害防治、防臺、防洪等專項規劃相銜接。規劃編制要堅持科學、民主，廣泛聽取村民群眾意見，實行必要的聽證和公示制度。要堅持控制增量、合理布局、保護耕地、集約用地的原則，科學安排農村居民點的數量、布局、圍和用地規模，按生產、生活、生態等不同功能實現合理分區，積極引導農民向中心村集聚建房。編制地質災害易發區內的村莊建設規劃，應先對規劃用地范圍進行地質災害危險性評估。在劃定建設用地時要避開自然災害易發地帶，特別是存在臺風、洪澇、山體滑坡及地質條件不穩定等隱患的區域。確實無法避讓的，必須采取必要的工程術措施，確保安全。要強化村莊建設規劃對農房建設的基礎性指導地位，農房建設必須依據村莊建設規劃實施。已劃入城市規劃建設用地范圍的村莊，應根據城市總體規劃和土地利用總體規劃，實施村莊改造和住房建設。
（二）嚴格執行農房建設規劃許可和用地審批制度。按照《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《*省村鎮規劃建設管理條例》、《*省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關規定，切實加強農房建設的規劃許可和用地審批管理。所有農房建設項目必須依法辦理“一書一證”或“一書兩證”和用地審批手續。各地要依據規劃，從嚴控制農房占地面積、建筑面積、建筑層次和總建筑高度，嚴格執行“一戶一宅”制度，建新必須拆舊。新建農房，要按照相對集中的原則，嚴格依照村莊建設規劃選址，盡可能建到中心村的居住區。凡是規劃要撤并的自然村點的新建農房必須建到規劃的中心村居住區內。保留村農戶新建、改建、擴建住宅，也要依據村莊建設規劃選址，充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。鼓勵以集中聯建的形式建設農民新村，控制建造獨立式單體住宅。沿海易受臺風災害影響地區禁止建造單開間獨立式多層住宅。
（三）大力推行農房勘察設計制度。各地要依法將勘察設計納入農房規劃建設許可的必要條件。農房建設應依法進行工程勘察。農房設計應彰顯民居建筑風格，體現節地、節水、節能、節材和環保原則，滿足農房抗臺、防洪、抗震、防火等標準規范要求。農房建設應依法委托設計，或選用建設部門提供的設計圖紙?？h級以上建設行政主管部門要根據當地的自然地理環境、農民居住生活習慣和經濟承受能力，組織編制農房建筑設計圖集，無償提供并指導建房戶使用。選用建設部門提供的設計圖紙的建房戶，應委托專業設計單位或設計人員結合工程地質勘察資料，對設計施工圖紙進行調整確認。
（四）切實加強農房施工管理?？h級建設行政主管部門及其建設工程質量安全監督機構、鄉鎮政府應當依據《建設工程質量管理條例》等法律法規，切實加強對農房建設質量安全的監督巡查和技術指導，建立農房竣工驗收、竣工驗收備案制度，落實農房建設各方主體的質量安全責任，切實加強農房施工質量安全監管。農房施工應由具備相應資質的施工企業或具備相應建筑施工技能的農村建筑工匠承擔。農村建房戶應與施工承包人簽訂施工合同，明確雙方的責任、義務和權利。對未簽訂施工合同或施工承包人資質、技能不符合要求的，縣級建設行政主管部門或受其委托的鄉鎮政府不得核發相關許可證書。施工承包人應嚴格按照設計圖紙施工，遵守有關法律法規、施工操作規范和施工技術標準，確保施工質量和安全。農村建房戶和施工承包人應根據合同約定負責施工現場的安全管理，防止人員傷亡和其他安全生產事故的發生。農房建設完工后，建房戶應組織竣工驗收，對建房質量情況簽署書面意見，并在15日內到縣級建設行政主管部門或受其委托的鄉鎮政府辦理備案手續。建房戶組織竣工驗收確有難的，所在地鄉鎮政府或建設工程質量安全監督機構應給予必要的指導和幫助。
二、加強農房建設管理的總體要求
加強農房建設管理，必須堅持以科學發展觀為指導，按照建設社會主義新農村的要求，以改善農村人居環境、提高農房質量和防災抗災能力、促進農村新社區建設為目標，建立完善農房建設管理體制，優化農房建設規劃布局，規范農民建房行為，加強農房建設技術服務和市場管理，著力提高農房設計、施工水平，促進農房建設走上科學、規范、有序的可持續發展道路。
到2010年，建立起比較完善的農房建設法規體系、質量標準體系、技術服務體系和監管體系，全省縣市域總體規劃確定的中心村和保留村建設規劃全部編制完成，農房設依據規劃實現合理布局，質量安全得到保障，防災抗災能力有較大提升，違法建房行為得到有效遏制，農村人居環境明顯改善。
三、完善農房建設管理體制
（一）明確農房建設監管職責。各級規劃建設、國土資源、質量技術監督等部門和鄉鎮政府要按照國家和省里有關法律法規的規定，對轄區內農房建設實施監督管理?？h級建設行政主管部門及其建設工程質量安全監督機構要會同鄉鎮政府，采取有效措施，切實履行農房建設工程質量安全監管職能。質量技術監督、工商行政管理部門要加強對城鄉建材市場的監管，切實防止不合格、劣質建筑材料流向農村。要充分發揮村民委員會的作用，將農房建設日常監管和技術服務延伸到村。積極開展農村房屋產權產籍管理，加強對農房建設各個環節的控制，規范農房建設行為。
（二）健全農房建設管理機構。各縣（市、區）政府要根據農房規劃建設管理實際需要，切實加強城鄉規劃和建設工程質量安全監督機構建設，建立健全城鄉一體的規劃和建設工程質量安全監管體制。要積極推行在縣（市、區）分片設立村鎮規劃建設管理所，充分發揮其對農房規劃建設管理的協調和服務作用。村鎮規劃建設管理機構與人員經費納入縣（市、區）財政預算。鄉鎮政府應根據村鎮規劃實施和農房建設管理的實際需要，明確專職人員負責具體管理工作。
（三）加強農房建設施工隊伍管理。農村建筑工匠從事農房建設施工，應具備相應的建筑施工技能，并到工程所在地鄉鎮政府或村鎮規劃建設管理機構辦理登記備案手續。各級建設行政主管部門要積極支持組建農村建筑工匠行業協會組織，引導農村建筑工匠加入行業協會，指導行業協會制定自律公約，加強行業監管，規范農村建筑工匠從業行為。建設行政主管部門和行業協會要有計劃地開展農村建筑工匠技能培訓，對經培訓考核合格的，出具培訓合格證書。省建設行政主管部門要制訂農村建筑工匠建筑施工技能標準，組織編寫培訓教材，加強對農村建筑工匠技能培訓的業務指導。鼓勵不同工種的農村建筑工匠合伙組建建筑業勞務承包企業，專業從事農房建筑施工。
四、落實農房建設管理的各項保障措施
（一）切實加強組織領導。各級政府要從貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的戰略高度，從建設社會主義新農村、維護農民群眾切身利益的實際需要出發，高度重視農房建設管理工作。要切實保障農房建設管理特別是村莊建設規劃編制、農房設計、地質災害危險性評估所需的經費。各級規劃建設、國土資源、質量技術監督等部門要密切配合，落實責任，確保監管措施到位。省建設行政主管部門要根據本《意見》精神，抓緊制訂農房建設管理具體實施細則，以及農房規劃建設許可實施辦、竣工驗收指導意見、竣工驗收備案辦法和相關示范文本。
城鄉規劃法指導意見范文6
關鍵詞：農村居民；城鎮化；進城落戶
中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）01-0-02
我國“十二五規劃”提出，要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務，陜西省也就關于促進農民進城落戶、加快城鎮化進程、促進城鄉協調發展制定和推出了一系列的政策、意見，并且將實施城鎮化帶動戰略列為“十二五”期間的工作重點。為了增強政府在城鎮化戰略中的科學決策能力，提升政策措施的實施效果，有必要對全省農村居民城鎮化轉移成效進行跟蹤分析和探索研究。
一、已出臺的政策體系
為深入推進陜西省有條件的農村居民進城落戶工作，進一步加快城鎮化建設步伐，陜西省委、省政府印發了《關于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》，省級10部門印發了《關于進一步解放思想放寬條件推進有條件的農村居民進城落戶的意見》。截至目前，省政府及各相關部門已出臺相關政策性文件16個，初步建立起農民進城落戶的政策體系。到“十二五”末，陜西省要力爭使600萬農村居民到城鎮安居創業，促進農民工進城工作成為了全省“十二五”期間要著重完成的一項重要任務。
二、政策實施效果
1.成效顯現
一是轉移人口數量不斷增加。省委、省政府積極推進有條件的農村居民進城落戶，各地進一步采取放寬進城條件、給予更多優惠政策、切實解決住房、就業問題等措施，促進全省城鄉統籌步伐的加快和城鎮化水平的提升。自2010年出臺加快戶籍制度改革、推進有條件農民進城落戶的重大決策以來，截至2012年底，全省公安機關共辦理農民進城落戶286萬人。全省進城落戶農村居民享受免費職業培訓48.5萬人次，新增城鎮就業創業人員28.6萬人，享受城鎮保障住房4.3萬戶，享受平等義務教育29.2萬人，新增參加城鎮社保36.9萬人。
二是城鎮化和城鄉統籌發展水平不斷提高。隨著農村居民進城工作不斷深入推進，全省城鎮化水平顯著提升。全省城鎮化率已由2005年的37.24%提高到了2012年的50.02%，年均增長1.83個百分點，高于全國平均1.15個百分點的增速。城市常住人口由2005年的1384萬人，增加到2012年的1877萬人，城鎮建成區面積達2546平方公里，7年內增加了五成以上。農業剩余勞動力的推力與城鎮吸力的共同作用以及大量農村居民進入中小城鎮落戶生活，進一步促使人口向城鎮的二、三產業集聚、城鎮基礎設施、公共服務設施和房地產業加快發展、城鎮規模骨架不斷拉大、統籌城鄉發展不斷推進。
三是農村居民文明意識得到提升。農村居民進城不斷促進農村產業結構調整、農村社會加速轉型和城市文明加快傳播。農村居民進城使大量農民脫離農業生產，從農村走向城市、從農民變為市民。這種“離農”，不僅是一種工作的變動、空間的移位或稱謂的變化，而且是從生產方式和生活方式上，由農業文明向城市文明的重大轉變。已經搬遷到城鎮的居民，將從“內涵”上實現這種轉變；尚在鄉村的居民，繼續準備大量地向二、三產業轉移和向城鎮人口轉移；留下少數務農者，也將逐漸脫離傳統農業生產方式，成為懂得現代科學技術、從事現代農業規模經營的高素質的勞動者。
2.問題突出
（1）政策缺失，致使監管空白
由于影響農村居民城鎮化轉移的因素繁瑣而復雜，現有的政策還無法全面考慮到這些因素，致使政策缺失，監管空白。比如，《陜西省農村居民在城鎮落戶繳納社會保險的實施辦法》并沒有對社會五大險中其他的失業保險、工傷保險及生育保險有所涉及，無法全然解決進城落戶農村居民在社會保障方面的后顧之憂。省教育廳出臺的《關于認真做好進城落戶農村居民隨遷子女平等接受教育和進城落戶農村居民職業技能培訓工作的通知》，沒有對實行城市居住制度且隨遷子女在農村有分配的承包地的農村進城人員隨遷子女在城市平等接受教育的問題進行涉及，致使政策存在空白區域。
（2）現有政策標準過高、過宏觀，致使執行效果有限
一是實施標準過于宏觀，可操作性大打折扣。既有政策過于宏觀，不夠細化，缺乏明顯的針對性和傾斜性，導致在具體的實施過程中，無法達到理想效果。比如，已有的一些政策措施雖然已經將進城落戶農村居民納入到當地保障性住房建設規劃中，并且規定“市、縣政府每年應安排一定規模的各類保障性住房，專門用于保障符合條件的進城落戶申請家庭”，但不夠具體，也沒有量化，針對這部分特殊人群的住房問題，現有政策的傾斜和扶持力度不夠。
二是現有政策規定的允許農村居民進城落戶標準過高?！蛾兾魇∪嗣裾P于加大力度推進有條件的農村居民進城落戶的意見》規定必須同時具備三大條件才能進城落戶，制定的實施標準過高，沒有充分考慮到陜西省城鎮化起步晚、水平低、各地發展情況不一的具體省情。尤其是對于舉家在城鎮生活，但在農村保留宅基地、承包地的進城農村居民，相當一部分人員長期在進入門檻低、技術含量低、工資水平低的行業就業，往往不能實現穩定、持續就業，城鎮企業職工基本醫療保險的繳納或者由于企業操作不規范不愿意為其繳納，或者由于其頻繁更換工作，致使保險繳納時常中斷，無法達到文件中的規定年限。
（3）部分政策扶持力度小，對農民進城定居落戶吸引力有限
一是補貼標準過低，激勵作用有限?，F有的政策措施規定：對舉家遷入城鎮并自愿退出原有宅基地和承包地的給予一次性經濟補助，用于農村居民進城落戶后的住房補貼、醫療、養老保險等費用補貼。面對城市的高房價、高物價已經高生活成本，現有的補貼標準顯得杯水車薪，無法全然解決農民進城的后顧之憂。
二是政策傾斜力度小，無法解決農村居民進城落戶定居后面臨的住房困難。按照省住房和建設廳出臺的《陜西省進城落戶農村居民保障性住房申請、審核程序暫行辦法》，進城落戶農村居民在落戶所在地不能自行解決住房困難時，可申請保障性住房，實行與城鎮居民平等條件、平等輪候。但從目前實際情況來看，現行規定并沒有給予這一部分特殊群體足夠的政策傾斜和扶持力度，制約了農村居民進城落戶定居積極性的發揮，吸引能力有限。
三是獎勵扶持政策缺乏特殊性和區分性，制約政策性引導作用的有效發揮?，F行政策在吸引農村居民選擇落戶定居大城市還是中小城鎮方面并沒有很好的區分度，也沒有給予吸引農村居民落戶定居的中小城鎮更多的獎勵和扶持政策，政策的引導性有限。如《陜西省接受農村居民進城落戶獎勵資金管理暫行辦法》中規定：省級財政依據落戶數量按每戶1萬元的標準給予一次性的獎勵。這種一刀切的政策規定，無法有效發揮中小城鎮較強的承載農村居民城鎮化轉移的能力。
（4）政府部門職責不清，制約政策效果的發揮
省上《關于做好進城落戶農民就業技能培訓和創業培訓工作的通知》指出，進城落戶農民可根據自身需求，在全省范圍內憑申領的《陜西省就業（創業）培訓券》，自主選擇就業（創業）培訓定點機構和培訓專業接受培訓。由于通知中并沒有明確各市縣負責此項工作的政府部門及其具體的職責，致使職責不清，分工不明，工作落實困難。同時，通知中沒有進一步明確各地有資質的定點的培訓機構的名單并予以公布。
三、需要調整完善的政策建議
（一）創新改革戶籍政策。以公安部門深化戶籍制度改革為突破口，只要總體上符合省、市文件精神，有接納條件，群眾自愿，都可以放寬條件，做到戶籍管理“零障礙”。降低農村居民進城入戶門檻，以具有合法穩定住所為戶口遷移的基本條件，著重解決符合入戶條件的已在城鎮務工經商的本自治區籍農村居民及其配偶、直系親屬，以及其新生代轉為城鎮居民落戶問題和城中村等其他戶籍歷史遺留問題。以解決已在城鎮居住的農村居民就地轉戶為重點，結合實際，大力推進農村戶籍居民整體轉戶，實現農村居民向城市居民轉變。
（二）完善城鄉一體化社會保障政策。健全進城農民的社會保障制度，使其享有與城鎮居民同等的社會保障權益。醫療保險方面，放寬相關條件，規定進城落戶人員，與用人單位簽訂勞動合同的，可以參加城鎮職工基本醫療保險。靈活就業人員，可以以靈活就業身份參加城鎮職工基本醫療保險，或在落戶地參加城鎮居民基本醫療保險。進城落戶人員符合當地低保救助條件的，按照屬地管理原則，納入城鎮低保范圍。對因病造成生活困難的城鎮低保對象，納入城鎮醫療救助范圍，享受醫療救助待遇。養老保險方面，進城落戶人員就業后可參加職工基本養老保險，與用人單位建立勞動關系的，用人單位與個人分別按規定繳納基本養老保險費；靈活就業人員，可以以靈活就業身份繳納基本養老保險費。達到規定條件的，享受與城鎮企業職工同等的養老保險待遇。加快制定養老保險不同制度之間的轉移銜接辦法，使農村居民轉為城鎮居民后，能實現養老保險的順暢轉移和有效連接。
（三）規范保障房安置政策。在住房保障方面，將經濟適用房、公共租賃住房、廉租房的購買和租賃適度向進城務工經商的農村居民傾斜。逐步改善穩定就業農村居民、新畢業農村籍大中專生、新退役農村籍士兵等無房或住房困難人員居住條件，鼓勵有條件的轉戶居民購置普通商品房。同時，加大城鎮規劃區內轉戶集中居住小區、農民工公寓的投入和建設力度。集中居住小區、農民工公寓建設用地采取行政劃撥方式供應，并比照廉租房、棚戶區（危舊房）改造、公共租賃房等保障性住房，享受免交各項行政事業性收費及政府性基金等相關優惠政策。
（四）對接移民搬遷與農民進城落戶政策。全省地區經濟實力差異較大，要讓農戶一次性進城條件不成熟，可以讓有條件農戶遷至條件相對較好的宜居地區，而且目前宜居地區有部分農民已經在城市生活，家中宅基地和住房閑置，政府可以將農民進城居住、扶貧開發與移民搬遷政策予以整合，逐步形成貧困地區有條件農戶向條件相對較好地區搬遷，條件較好地區農戶逐步向城鎮遷移，讓進城農民和移民搬遷農民在宅基地、資金、住房方面各取所需。
（五）完善就業創業服務政策。進一步拓寬就業渠道，完善就業保障機制，落實培訓補貼小額貸款等政策。加大農民工就業培訓力度，建立健全公共就業服務網絡，落實培訓補貼、職業鑒定補貼、職業介紹補貼以及小額貸款等政策，拓寬就業渠道。對大中專畢業生提供就業服務和政策扶持，強化職業指導，搭建大中專畢業生與用人單位的對接平臺，引導農村籍大中專畢業生到基層、工業園區、中小企業等實現穩定就業。鼓勵大中專畢業生、農民工和其他轉戶居民自主創業，并幫助其通過創業實現就業。
（六）靈活推進土地流轉政策。農村土地承包期內，承包方家庭部分成員遷入設區城市市區和全家或部分成員遷入城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權，鼓勵在城鎮落戶的農民依法將承包地進行流轉。對從農村遷入城鎮落戶的，保留其農村原有的宅基地使用權。對自愿放棄原宅基地自行到城鎮購房入戶的農民，可由本人向所在政府提出書面申請并簽訂有關協議，給予一次性貨幣補償。創新土地流轉制度，提倡有條件的地方進行土地股份合作、土地信用合作和土地抵押，以及以農村建設用地入市等流轉模式，試點土地年租制，允許農民以承包地在城鎮換股、換租、換保障。
參考文獻：
[1]陜西省住房和城鄉建設廳.城鄉規劃法律法規文件匯編，2010.
