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募投項目管理辦法范文1
第一條為進一步加強對政府投資建設項目的監管，切實規范工程建設管理，控制政府投資項目建設成本，提高建設資金使用效率，根據國家有關法律、法規、政策，結合我區政府投資建設項目成本控制工作要求，制定本管理辦法。
第二條成本控制的任務：遵守國家有關法規政策，落實成本控制責任制，完善成本管理基礎，形成有效的成本控制系統，努力降低成本，提高經濟效益。
第三條成本控制的基本原則：保證質量為前提，過程控制為關鍵，規范操作為手段，降低成本為目的。
第二章成本控制系統
第四條政府投資建設項目成本控制的責任主體是承擔建設工程（含裝飾工程）的鎮、開發區、街道，區機關各部門，區各直屬單位。
第五條政府投資建設項目責任單位領導和管理人員應樹立“系統化設計、全過程控制、精細化管理”的理念，充分認識加強政府投資建設項目成本控制的重要性和必要性，切實增強工作責任感和自覺性，為政府資金使用把好關。
第六條區政府投資建設項目成本控制領導小組成員單位應根據職責分工，履行管理職能，形成監督合力，推進成本控制工作取得實效。
第三章成本控制措施
第七條設計階段的成本控制
1、推行策劃方案與概念方案比選。建設單位將擬建工程項目的策劃任務通過報刊、信息網絡或其他媒介公告，吸引優秀策劃設計團隊參加方案競選，以獲得優秀的策劃方案和概念設計方案。組織專家評定小組，綜合評定選擇最優的方案，或綜合各方案的可取之處，提出最佳方案。
2、推行規劃建筑方案競選。在最佳策劃方案和概念方案的基礎上，編寫建筑設計任務書，并通過各種媒介，吸引并篩選出優秀的建筑設計單位，根據策劃方案和概念方案、設計任務書進行建筑方案設計，組織論證，評選出最佳建筑方案。
3、推行其他專業方案比選。景觀、室內裝飾等專業設計也要按照編寫設計任務書、媒介、綜合論證評選的程序進行，好中選優評選出最佳方案。
4、認真組織好擴初設計。加強土建、結構、給排水、電氣、暖通等建筑配套專業設計之間的協調配合，進一步優化設計方案。
5、加強施工圖設計管理。選擇有能力、有經驗的施工圖設計單位，在既經濟又能保證各專業方案實際效果的前提下進行施工圖設計，尤其在大宗主材（包括各專業設備）的選擇方面要多方比選，防止返工浪費。
6、編制審核設計估算、概算、預算。認真審核設計估算、概算、預算的編制依據、編制方法和內容，防止漏項和重復計算，并按規定確定預備費。
第八條項目發包階段的成本控制
1、確定合理的質量和工期要求。根據工程的實際情況，合理確定質量要求；按國家工期定額結合施工單位的技術水平、裝備水平、管理水平和建設單位的使用時間要求，合理確定工期要求，防止因質量標準過高、工期過緊，增加措施項目費。
2、確定合理的評標方法。簡單工程一般采用經評審的最低投標價法；復雜工程一般采用綜合評估法。
3、擬定招標文件中的合同條款。明確結算方式、變更、簽證、索賠費用的結算方法。控制付款比例，防止超付工程款。
4、審核工程量清單，確定最高限價。工程量清單項目特征描述應全面、準確，防止因項目特征描述誤差引起索賠。工程量計算應準確，防止因工程量不準確，施工單位不平衡報價。措施項目清單應齊全，防止施工單位索賠措施項目費。根據建筑市場競爭情況，確定最高限價，一般應控制在概算范圍內，防止施工單位圍標串標，哄抬投標報價。
5、簽訂施工合同。合同中要訂立控制不合理報價和控制核減率的條款。
第九條施工階段的成本控制
1、審核施工組織設計。將標后施工組織設計及投標施工組織設計進行比較，對于大型機械的使用情況，施工技術措施的采用，進度計劃的合理性及能否滿足業主要求等進行嚴格審核和控制。同時對施工期組織設計進行優化，節約施工成本，降低工程造價。
2、掌握圖紙會審、設計交底內容。工程投資控制人員應當參與圖紙會審、設計交底，了解設計意圖和技術要求，便于造價控制。防止施工單位以種種理由要求變更設計，提高造價。
3、加強現場簽證管理工作。堅持簽證的時效性、真實性、準確性、謹慎性原則，按規定的審批權限逐級審批；強化簽證責任，誰簽字誰負責，發現不實簽證追究相關人員責任。參與隱蔽工程驗收，防止偷工減料，以次充好。
4、按規定進行材料、設備的招標、比價或政府采購。暫定價材料設備及變更新增材料設備應按規定進行招標、比價或政府采購，最終確定材料設備價格。
5、審核驗工月報，控制工程進度款。嚴格審核驗工月報，重點審核扣除甲供材料和設備、甲方分包專業工程、變更減少工程量，防止多付工程款。
第十條竣工決算階段的成本控制
1、歸集整理結算資料。辦理好資料交接手續，雙方在資料清單上簽字，確保決算資料完整齊全。一般審核過程中施工單位不再補充結算資料。
2、審核結算原則。對照招投標文件、施工合同，審核結算原則?？們r包干合同：審核合同內容是否全部完成，是否達到合同約定的驗收標準；發生合同內容增減，尤其是合同施工內容減少，應調整結算造價。固定單價合同：審核變更新增綜合單價的確定原則，是按定額規定并讓利，還是按照投標報價的人材機單價、管理費率、利潤率，測算綜合單價，審核風險范圍和風險因素的調整辦法。按實結算合同：審核人材機單價、管理費率、利潤率、讓利率等。
3、現場勘察調查。通過現場調查查找施工圖紙等現有資料不能發現的問題，提高審核質量。
4、審核工程量。審核工程結算的內容、范圍。審核計算書是否清晰、計算程序是否到位，對照圖紙資料逐項審核工程量。
5、審核綜合單價。包括人工費、材料費、機械費、管理費、利潤。
6、審核措施費。審核措施項目費計算是否有依據，計算基數、取費標準、計算程序和計算結果是否正確。
7、重點審核設計變更及現場簽證。對設計變更有效性的審核：是否經設計單位代表簽字、蓋章，是否經建設單位代表同意、簽發，簽字時間是否合理。對設計變更合理性的審核：審核變更工程量計算是否準確，綜合單價是否合理，準確審核變更造價。對現場簽證的時效性、真實性、準確性及合理性、合規性進行審核：審查簽證工程量計算是否準確、綜合單價是否合理，準確審核簽證造價。
第四章附則
第十一條本辦法適用于全區所有政府投資建設項目。
第十二條區政府定期組織相關部門對全區各單位（部門）落實成本控制工作進行監督檢查，對違反規定并造成重大損失的責任單位和人員由紀檢監察部門進行問責，情節嚴重的依照黨紀政紀有關規定處理，直至依法追究刑事責任。
第十三條本辦法未涉及到的內容或專屬事項，應按照國家和省、市有關法規、政策執行。
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1. 關于政府投資項目
所謂的政府投資項目指的是全額使用或是部分利用政府的資金投資固定資產項目,我國當前的政府投資項目主體主要指的是基本建設投資項目,具體包括三大類:一為直接關系到生活與生產的設施投資,例如水電燃料的供應設備投資;二為間接關系到生活與生產的項目投入,例如通信、交通、水利等設施項目投入;三為行政、科學、教育、衛生等基礎設施投入,同時高新產業的一些技術項目也屬于此類投入項目[1]。政府資金主要有本級政府財政預算內的資金、開發土地的基金、其他的財政資金[2]。
2. 政府投資項目內部制約管理中的理由
2.1決策機制尚未完善
當前,我國政府投資項目的決策機制存在不健全的理由,易于受到外力因素的影響,即過多的受到行政干預的干擾,而使得決策的科學性受到影響。通常決策是由領導一錘定音,項目投資的可行性并沒有經過全面、科學的研究,或是迎合某領導的喜好、或者不重視民主評議,不采取社會公眾與專家的意見,即使有可能也只是在走形式化,這就導致一些投資項目重復建設、項目建成后無法使用、項目超計劃現象的發生。
2.2管理不夠嚴格
相關的政府投資管理部門在管理上存在不嚴的缺陷。如投資項目的審批,有些審批機關不夠重視前期工作,在沒有研究過投資項目的可行性的前提下就審批通過,或者是初步的設計工作深度不足、細節沒有做好,導致出現缺項、漏項等理由,對整個項目運轉造成影響。有些項目沒有按照招投標的相關規定進行招投標,招標走流程化,總是那幾家來招標,出現內部利益走向平衡的理由。有些項目的程序是本末倒置的;有的項目并沒有上報經審批就私自調整建設規模,以至于“三超”現象的出現;還有的項目開工前沒有辦理相關手續,竣工后也沒有進行項目驗收與財務決算等工作[3]。
2.3投融資體系不完善
我國相關的法律規定具有發行國債、舉債權力的是財政部,限定了地方政府的融資權限,地方政府只有通過補助或是轉貸的形式才可從財政部獲取項目投資。如《預算法》就規定其沒有編制赤字預算的權限,而《擔保法》中也有對政府不能擔保經濟合同的規定。投融資體系受限于這種規定,就會導致地方政府因融資沖動而出現違規融資的現象,可能會因為投資失誤、舉債投資或是效益低而出現財政風險。
2.4監督機制不健全
雖然我國部分地區政府成立有監督與管理投資項目的機構,還制定有相關的規章制度及對機構職能進行過優化,但在實際中還是存在管理上的理由。比如說合同管理上,沒有將政府投資項目的管理性質與企業的投資項目區別開來,采取的是一般的合同方式,就減弱了合同對代建單位與承包單位的約束力。此外,由于政府投資項目的非營利性質,在監管中更多的是強調行政性的激勵與約束,導致收到的監管效果不理想。
3. 加強政府投資項目內部制約管理的策略
3.1決策機制規范化
要加強政府投資項目的內部制約與管理關鍵在于政府投資項目的決策機制的規范化。投資決策要堅持依法決策、科學決策與民主決策的基本原則。在決策之前,首先應選擇一家信譽好、資質符合的工程咨詢機構對所投資的項目進行研究,綜合考慮環境、社會、技術與經濟等因素,全面分析與論證其建設規模、必要性與可行性等內容。公示政府投資項目實行聽證制度,尤其是重大建設投資項目需成立專門的項目建設領導小組,請專家進行評議,聽取社會公眾的意見,不能僅憑領導說了算,應切實對政府投資項目進行科學論證,并實行民主決策,保證政府投資項目滿足經濟發展計劃的要求、滿足城市發展總體的規劃以及其他相關的規劃要求,以確保政府投資項目的決策科學、合理、可行。
3.2管理科學化
政府投資項目管理模式的構建應以我國的國情與市場經濟體制為根據。政府應成立專門的政府投資項目機構或單位進行專業性的管理,如市建筑工務局、建設管理服務站等單位。同時,管理機構應完善政府投資項目建設資金的管理制度以及制約投資項目的投資。
3.2.1投資項目建設資金的管理
首先應將投資項目的計劃上報有關部門審批,若在實施過程中有調整也因經審批部門的同意。其次,明確建設項目資金的撥付程序,堅持“依計劃、按進度、憑預算”的辦理原則。若發現存在違法、違規使用資金的現象,應嚴格按照規定追究相關責任人的責任。此外,還應規范基本投資建設項目的財務管理,設置專門的財務管理機構由專人進行管理,并要完善內部的財務管理機制,嚴格落實審批的概算建設項目,以國有建設單位的會計制度為根據進行財務的核算并自覺接受主管部門的管理與監督。會計人員必須遵紀守法,履行自己的職責,進行會計監督,要及時上報不合理的資金管理與破壞使用規定的現象。
3.2.2投資項目的投資制約
一是要做好投資項目的概算管理工作,前期應做好投資項目的調查與測算工作,做實做細項目概算。經初步設計與項目概算通過批準后,需上交備案給有關對政府投資項目內部投資制約管理辦法如需可聯系我們.部門,調整后的批文也需上交;項目的建設要根據審批的資金計劃與概算的內容進行,禁止未經批準就擅自調整項目內容。二是嚴格按照相關規定與制度進行招投標,招投標的文件內容需公正、公平、合法,承包合同的條款應與招標文件的精神保持一致。三是實行跟蹤審計制度與交叉復審制度。項目建設的前期、中期都進行跟蹤審計,重點審查項目建設程序是否合法;跟蹤審計征地拆遷的費用,及時解決當中產生的矛盾。對項目竣工決算進行交叉復審,以提高項目投資的真實度與項目審計的質量,確保編制的項目竣工財務決算數據準確、內容齊全。四是設置內部項目投資制約制度。嚴格執行簽批程序,簽批的人員與金額均需明確。若項目有變更,還應上交書面資料說明變更理由及其合理性,書面材料應作為簽存的附件資料,調整有超過一定程度的項目概算的,也需上報有關部門經備案同意后才可進行調整。
3.3融資方式合理化
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第二條 本辦法適用于我區境內新建、擴建、改建、技改和引進的生產性建設工程項目（以下簡稱建設項目）。
第三條 建設項目中的勞動保護設施，必須符合國家有關勞動保護法規、標準的規定，并與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用（以下簡稱“三同時”）。
第四條 各級經濟管理部門和行政管理部門在落實建設項目勞動保護設施與主體工程“三同時”中負下列責任：
（一）在組織建設項目可行性論證時，應有勞動保護的論證內容，并將論證結果載入可行性論證文件；
（二）在編制、審批建設項目計劃任務書時，應編制、審批勞動保護方面相應采取的技術措施和設施所需投資，并納入投資控制數內；
（三）建設項目在可行性論證、初步設計審查和竣工驗收時，應通知勞動、衛生、環保部門和工會組織參加有關會議，并提供有關文件、資料；
（四）在建設項目管理工作中應督促檢查建設、設計、施工單位嚴格執行本辦法；
（五）將本部門建設項目的年度計劃及時抄送同級勞動部門。
第五條 建設單位對建設項目中確保勞動保護設施的“三同時”，負下列責任：
（一）在編制建設項目計劃和財務計劃時，應將勞動保護設施所需投資一并納入計劃，同時編報；從國外引進技術、設備，應當同時引進或者在國內補充配套勞動保護設施；
（二）初步設計會審前，必須向勞動、衛生、環保部門和工會組織報送擬建項目的勞動保護評價報告和初步設計文件（含《勞動保護專篇》、《建設項目勞動保護初步設計審批表》）和有關的圖紙資料；
（三）應對承擔建設項目設計、施工的單位提出“三同時”的具體要求，并提供必須的資料和條件。對設計、施工過程落實“三同時”負有督促檢查的責任，確保建設項目的設計、施工符合本辦法的規定；
（四）建設項目驗收前二十天，應將試生產中勞動保護設施情況、措施效果、檢測數據、存在的問題以及今后采取的措施等寫出專題報告，連同《建設項目勞動保護驗收審批表》，報送勞動部門審批；
（五）對驗收中提出的有關勞動保護設施的改進意見，應按期解決，并將整改情況報勞動部門。
第六條 設計單位對建設項目中勞動保護設施的設計負下列責任：
（一）建設項目在進行可行性論證時，應對勞動條件作出論證和評價；
（二）在編制初步設計文件時，應同時編制《勞動保護專篇》；
（三）在初步設計中，應嚴格遵守勞動保護方面的法規和技術標準；
（四）對初步設計會審中提出的有關勞動保護設施的意見，在技術設計和施工圖紙設計時應予以解決；
（五）經審查同意的設計方案，其勞動保護部分如需變更的，應征得勞動部門的同意。
第七條 施工單位必須嚴格按施工圖紙和設計要求施工，確實做到勞動保護設施與主體工程同時施工，并保證工程質量。
第八條 勞動保護監察機構對建設項目的勞動保護設施與主體工程的“三同時”實行監察。未經勞動保護監察機構進行“三同時”審驗并同意的建設項目，不得施工或投產。
第九條 初步設計未經勞動保護監察機構審查同意的建設項目，建筑主管部門不得辦理開工執照，銀行不得支付工程款。
建設項目竣工后未經勞動保護監察機構審查同意，銀行不得進行工程結算，勞動部門不得辦理勞動業務。
第十條 對建設項目勞動保護設施“三同時”的勞動保護監察由與審批主管部門同級的勞動保護監察機構實行。
第十一條 對違反本辦法的，由勞動保護監察機構根據有關規定予以行政處罰。觸犯刑律的，要追究刑事責任。
第十二條 本辦法和具體執行中的問題，由自治區勞動廳負責解釋。
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關鍵詞：風險投資基金；政府引導基金；基金治理結構；創業風險投資；基金管理機構；母基金；基金監管
中圖分類號：F832.39 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2012）01-0029-08
The Study of Development Modes ofChina’s Governmentguided Fund
JIANG Weiwei
(Research Institute for Industrial Economy and Enterprise Development,
Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)
Abstract: China’s governmentguided fund has initial scale but its management has the problems such as deviation in government position, low monitoring efficiency and investment efficiency, insufficient talent cultivation mechanism and incentive mechanism and so on, and its management structure has the problems such as low compensation of the agencies, inadequate performance information of fund managers, difficult dynamic adjustment and interests coordination of related departments and so on. China should set up nationguided fund and small enterprise management bureau, create governmentguided fund system from such three levels as central government ministries, big stateowned enterprises and local governments, solve a series of problems such as capital deficiency, supervision fuzziness and so on by optimizing company management structure so that China’s governmentguided fund can be boosted to smoothly and rapidly develop.
Key words: venture capital; governmentguided fund; fund management structure; entrepreneurship risk investment; fund management agency; mother fund; fund supervision
一、引言
政府引導基金亦稱為“母基金”，是由政府出資，并吸引有關地方政府部門、金融、投資機構和社會資本，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金（子基金），以支持企業創業發展的政策性工具。
由于國外創業風險資本主要來源于民間資本，政府資本比重較低，有些國家的風險資本中政府資本比重甚至為0，所以國外學者對于政府和創業風險投資領域的研究，主要集中在宏觀政策方面，包括政府法律法規的完善、優惠政策的制定、金融市場的發展以及市場配套環境的健全等。對此研究比較深入的有Bygrave和Timmons（1992），他們指出一個國家或地區創業風險投資業的發達需要完善的法規、優惠的稅收政策、活躍的向高新技術創業傾斜的證券市場、寬松的投資政策、健全的會計審計制度等。Friedman（1989）考察了稅收政策調整對美國創業風險投資供給的影響，他的研究表明，創業風險投資發展初期，降低投資收益稅對風險資金供給量有明顯的刺激作用；但在創業風險投資業趨于成熟后，政府稅收政策的刺激作用將大為減弱。Murry（1994）的研究認為，風險資本的供給量與證券市場的發達程度息息相關，證券市場籌資功能越大、籌資機制越靈活，風險資本家的投資回報率就越高，流入該國的風險資本就越多；以NASDAQ為代表的支持創新的第二證券市場始終是推動美國創業風險投資業蓬勃發展的主要動力。Bernard和Ronald（1998）通過對比美國、日本和德國的金融體系對發展創業風險投資的影響后指出，美國創業風險投資成功的一個重要的原因是其具有發達的股票市場，可用于公司控制權的交易，從而對風險企業家形成激勵，這是德國全能銀行體系和日本主銀行體系都不能提供的。
江薇薇：我國政府引導基金發展模式研究
國內學者也進行了一系列研究。劉健鈞（2007）對以色列、英國、澳大利亞、中國臺灣地區、新加坡、美國、德國等7種境外創業投資引導基金的運作模式進行了全面研究，認為通過設立政策性創業投資引導基金來引導民間資金設立商業性創業投資基金是創業投資發達國家和地區的重要經驗，并總結出引導基金運作模式的共同規律；他認為，各地區應該根據自身發展狀況因地制宜地設立創投引導基金，要保證創投引導基金的政策性引導方向，不以盈利為目的，建立決策、評審與執行相分離的三權分立運作模式。陳和（2006）研究認為政府由于其自身的制度、能力、道德和資金缺失等方面的原因不適合作為創業投資主體，但這并不妨礙政府在創業投資行業有所作為，以政府資本為基礎的政策性引導基金便是政府在創業投資行業的意志體現，政策性引導基金有著其他創業投資形式所無法比擬的巨大優勢，它可以為創業投資機構和創業企業提供啟動資金、信用擔保和相關的優惠政策，從而極大地推動創業投資行業的發展。焦軍利（2007）通過分析比較國內外創業風險投資引導基金的運作情況，指出各地方政府非常有必要建立風險投資引導基金，以推動本區域科技進步、自主創新和經濟發展。
本文針對我國政府引導基金的政府定位、投資和監管效率以及治理結構等問題，提出建立一種資本市場層次體系合理、政府非理性干預減少、控制權分配補償到位、合約組織形式合理的發展模式，以期能為政府引導基金的良性運轉提供一種思路。
二、我國政府引導基金發展情況
從1998年民建中央提出“大力發展風險投資事業”的提案以后，風險投資在我國開始了快速發展。但是政府在政策層面的支持卻相對滯后，直到2005年才開始探索相應的管理辦法，2008年才開始借鑒美國、以色列、澳大利亞等國發展政府引導基金的經驗，提出了“政府出資引導民間資本投向，成立政府引導基金”的策略。從理論上說，這也是為了解決風險投資行業發展中的市場失靈問題而產生的。
在政策的鼓勵下，我國各地政府近幾年來均推出了一些政府引導基金，并且規模逐年遞增。據China Venture統計，目前國內已有15個省市建立了政府引導基金，承諾總規模預計超過400億元人民幣，其中完成募集8支，募集金額44億多元。
政府引導基金發展比較快的地方主要在北京、上海、天津、深圳這些發達地區。這些地區的政府引導基金成立比較早，特別是高新區的引導基金比較領先。例如北京海淀中關村的政府引導基金成立較早，政府的支持力度也較大。但是在其他一些經濟不發達又存在許多需要支持的中小企業的地區，還沒有發展政府引導基金，或者發展的規模比較小，原因可能在于一些地方政府還對風險投資行業和政府引導基金認識不夠?？傮w來看，政府引導基金在我國的地域發展非常不平衡。
投運作經驗的管理團隊采用母基金的合作模式，不參與管理，委托浦東科技進行管理運作，但參與基金的重大決策早中期生物醫藥、集成電路、軟件、新能源與新材料、科技農業等5 大業務
天津濱海天津濱海與國開行出資20 億，存續期15年；單個基金10 億以上成熟、有成功業績的管理公司參與母基金，決策及經營天津為主，高科技企業
重慶市政府出資20%；存續期10 年；規模無限制，但一般要求5 億元以上具有優秀的管理團隊和實際管理經驗負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金中心負責人高科技企業，重慶地區為主
陜西省總規模10億元；單個基金實收資本不低于5 000萬元人民幣；有明確的投資領域有至少3 名5 年以上創投相關業務經驗專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績負責基金使用管理重大決策，包括基金設立、終止等，如任命引導基金管理負責人部分比例投資于本??；投資于早期/高新企業，資金比例高于資本30%
浙江省規模5 億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬），參股不超過25%或跟進投資有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且取得3 個以上成功案例（投資年平均收益率不低于15%）負責重大事項決策和監管，參與投資及退出 初創期高新技術企業投資30~50%以上，本省投資80%以上
杭州市2008年投入2億元，單個基金1 億元（或首期3 000萬）；50%用于階段參股，50%用于跟進投資；5 年存續期有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員，且已取得良好的管理業績（投資年平均收益率不低于20%）負責重大事項決策和監管，可設立區縣引導基金本市投資80%，高科技初創企業50%以上
安徽省預計10 億元，單個規模1 億元有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員負責重大事項決策和監管
本省投資為主
蘇州市規模為10億元，投資人是國家開發銀行和中新創投，各出資50%，期限13年有長期工作經歷和行業經驗的團隊引導投資階段，不參與管理團隊的日常運作和項目的投資決策早中期高科技投資，重點投資新能源、新材料、電子信息、生物技術、裝備制造、環保工程、金融服務及現代服務業等自主研發創新能力的企業
深圳市10 家內資基金管理公司，管理20 個基金，基金總規模為60 億元具有良好管理業績的團隊，專職管理人員要具有5年左右的創投經驗在具體運作中，主要是采用聯合出資設立基金公司，然后再委托給深圳創新投資管理公司管理成長期及成熟期項目；高科技、消費、生物醫療、現代農業等創業企業
四川省成都市政府出資5 億元設立風險投資引導基金有至少3名具有5 年以上創投相關業務經驗的專職高級管理人員組成的團隊或機構負責重大事項的決策和監管，不參與運作管理支持本省推動區域創新經濟發展的企業
山西省省政府與國家開發銀行等合作成立創業風險投資引導基金，基金總額為8 億元，并將逐步吸引20 億元以上的境內外資金建立子基金有長期工作經歷和行業經驗并且有成功管理經驗的機構負責重大事項的決策和監管，引導投資階段扶持省內有發展潛力的中小企業的發展
資料來源：根據風險投資研究院每周VC速遞2008年第19期及引導基金圖譜等資料整理
目前，我國中小企業對整個GDP的貢獻約為60%，就業貢獻約為75%。雖然政府對中小企業已經給予高度重視，但從全國來看政府引導基金對中小企業的支持力度仍然不夠，其整體規模偏弱。雖然科技部和財政部也只有一支風險投資引導基金，第一期規模也只有一個億，但是希望通過這個行動能夠推動各級政府加大投資力度，擴大各自區域的引導基金規模。目前已有一些地方積極響應上級的舉措，紛紛建立本地的政府引導基金，并取得了一定的成績。截止2010年年末，我國政府引導基金已經出現了遍地開花的局面，江蘇、北京、深圳三地的規模已經越來越龐大，累計子基金數量接近60多支；成都、重慶、陜西、山西、云南、貴州等地也陸續出臺了相關方案；一些地級市，例如溫州也已經研究了設立方案。5年多來，雖然我國的政府引導基金已經粗具規模，但是其發展中還存在許多問題。
三、我國政府引導基金運作存在的問題
1.政府在引導基金運作體系中定位存在偏差
在政府引導基金的運作體系中，需要明確政府自身的定位以及政府與投資機構的關系、政府與企業的關系，其中政府職能的定位至關重要。
目前我國的一些地方政府一般還是不愿意放權，在引導基金的運作過程中還帶有一定的行政色彩，在對子基金進行投資時不愿意讓利，也不愿意將投資重心集中到更高風險的新興行業中（郭麗虹 等，2007）。一些地方政府仍然想借助引導基金完成自己的績效目標，例如扶持剛剛渡過危機的傳統行業以增加當地的就業，保證稅收，等等。這樣，在一定程度上就違背了引導基金的操作方向和中央政府的意圖。
導致這種現象產生的根本原因在于地方的財政困難。2008年金融危機的爆發和2008年底4萬億元人民幣經濟刺激計劃的推出一方面減少了地方政府的財政收入，另一方面增加了地方政府的財政支出壓力，從而導致地方政府大量通過城司等融資平臺進行銀行貸款。據統計，2008年初我國地方融資平臺的銀行貸款總額約1萬多億元，而到2009年底，這一數字已經激增到6萬多億元?？梢姡胤秸Y產的負債率水平較高，如果還要讓其再拿出額外的資金來做引導基金，同時讓利于民間資本，對一些地方政府來說是一件負擔重而見效慢的事情。因此短期內會出現一些地方政府在引導基金中掌握控制權的現象，市場化很難實現。在渡過了經濟危機、經濟形勢逐漸好轉的過程中，這種現象在一定程度上得到弱化，但是一些沒有經驗的地方政府同樣存在這種問題。
2．引導基金的監管效率低下
在2008年10月國家頒布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》之前，國內已經零星出現了一批政府引導基金，但是這些早期的引導基金運作模式尚屬于探索階段，與后來的指導意見要求不符，這主要是因為配套法律體系不健全、監管不嚴格等所導致的。政府出資設立風險投資引導基金，其目的是通過引導民間資本支持鼓勵發展行業，促進行業發展，這種政策性目標在指標考察上具有模糊性，難以被量化。政府作為引導基金的出資人，行使對引導基金的收益所有權和使用監督權，但是抽象意義的政府作為出資人并不落實在具體的法人或自然人上，這就形成所有權虛位，沒有人對管理機構的經營者進行監督、約束和激勵（李朝暉，2010）。
一部分地方政府設立的所謂引導基金實際上只能算準政府引導基金，運作中甚至還有地方政府相對或者絕對控股風險企業的現象。盡管政府聘用了專業的基金管理人進行運作，但是薪資水平仍舊較低，年終獎雖然和業績掛鉤，但獎勵的程度和基金管理人付出的勞動不成比例。這種介于政府主導型基金和政府引導基金之間的模式，往往采用政府受讓大型私人風險企業股權的方式，收購后政府在一定程度上保留原來的管理團隊和薪酬制度，并盡量不干預其經營，這和一般政府主導型基金直接由政府出資進行工商登記成立不一樣。
引導基金監管不嚴也為地方政府提供了利用引導基金進行政績操作的平臺。很多地方政府為了政績而將政府引導基金的資金投向地方支柱性產業項目，以保證地區的GDP增速、就業和穩定政局；有些還將資金主要投資在東部沿海地區，投資階段往往選在企業的擴張期或者成熟期，以獲得較穩定且風險較低的投資回報，這些做法對地方政府的短期財政收入和政績都較為有利。
另外，政府引導基金體系內的微觀監管問題也比較突出。如有些地方政府作為出資人對子基金運作毫不知情，對其他出資人幾乎沒有任何監督；一些子基金對投資項目跟蹤監管也不到位，從而導致投資失敗；等等。盡管政府只出資，不參與管理，但政府可以派相應的代表參加各子基金的合伙人委員會或董事會，同時規定政府派遣的代表雖然沒有重大決策的投票權但有知情權，可以將子基金的運作情況及時掌握，這樣可以防止其他出資人出現重大道德風險而侵害國有資本的收益。同時，子基金對于各個投資項目的管理也應當加強監管，提高監督效率，例如可以派相關高科技領域的專業人士參與項目重大決策和業務指導，同時派投資專業小組對投資標的進行階段性跟蹤評估，這樣可以有效地提高防范風險的能力以及投資項目成功的概率。
3．引導基金的投資效率低下
幾乎所有的政府引導基金在設立之初都把投資的引導方向確定為創新型高新技術產業中的中小企業，然而在實際運行過程中，卻出現了各種問題。政府引導基金被賦予促進高科技產業發展和高科技成果轉化的使命，這就造成了一些與政府合作的風險投資機構更看重相關技術的先進性而忽視其市場潛力，使得一些很有市場前景的項目得不到引導基金的支持。
國外運作較好的引導基金的管理機構都會對投資對象進行必要的監督管理，并且提供相應優質的服務，具體包括整合資源優化投資結構、提供管理建議等。但需要注意的是，這些管理機構所進行的監督管理主要是通過向被投企業派駐有經驗的人員進行治理制度等方面的設計，一般不參與投資對象的日常運作及管理。而我國的政府引導基金通常向企業派的基本上都是高級管理人員或政府官員，難免會對整個操作過程進行一定的行政干預，這在一定程度上影響了創業企業的自主決策性，嚴重影響了我國政府引導基金的投資效率。
4．缺乏人才培養和激勵機制
我國目前的政府引導基金具有相當的數量和規模，但在人才培養和激勵機制方面缺乏合理機制。在我國較有影響力的基金管理公司大多是外資金融機構或者由海歸人才組成的團隊，他們雖然在資金運作方面具有高超技巧但對我國國情的把握卻缺乏深度，由此會降低基金的運作效率。此外，由于引導基金中政府資金的公益性目標與社會資金的逐利性目標的矛盾導致社會資本面臨更大的風險，所以引導基金必須對社會資本進行補償。但是在實際操作中，由于對社會資金的利益分配和激勵機制不夠，導致社會資金參與的積極性不高（夏榮靜，2011）。
另外，從具體的運作情況來看，還存在以下問題：一是本土化傾向嚴重。引導基金參股的子基金要求必須在本地注冊，并且要求有一定比例的資金投資當地企業，從而降低了其他地區風險資本投入的積極性，也不利于吸引優秀的管理機構。二是許多政府的財政資金都是承諾出資，對于投資機構來說還是存在資金壓力。三是委托的管理機構有些是具有國有背景的機構，不可避免會對投資決策進行行政干預，從而降低了投資效率，在運作過程中也很難建立一套規范合理的激勵機制。四是組織管理主體不統一。目前，地方政府、發改委及科委都是基金的組織者，這不利于高效的資源統一配置。
四、我國政府引導基金發展模式探討
1．組織架構
推動我國引導基金行業進一步發展的關鍵在于建立有效的政府引導基金治理框架。通過借鑒國外發達國家的成功經驗，結合我國的實際發展情況，我們提出如圖2所示的組織架構。
國家引導基金和小企業發展管理局可以由財政部、科技部、發改委等部門抽調一些人員組成?？萍疾恳龑Щ饠盗靠刂圃?支比較合適；壟斷國企引導基金可以由中國石油、中國移動、國家電網等自然壟斷行業的國有企業專門成立3~5支行業引導基金，進行產業鏈的引導投資；地方政府引導基金則需要在現在遍地開花的局面下進行適當的規范，要求必須根據本地區的產業發展結構進行設立，不宜盲目求多?；鸸芾頇C構必須進行公開的篩選，聘請專業的風險投資評級機構進行指標評級，再選擇符合指標的基金管理機構。
2．資金來源
要構建一個更加合理的引導基金運作系統，如何解決資金來源是關鍵問題，因為政府引導基金更重要的作用在于發揮引導的功能。整體來講，引導的資金可以來自于我國的財政資金和國有企業的資金兩個方面，具體可以分為三個層次：
第一個層次是國家財政出資授權科技部專門成立的國家級引導基金，對現在的科技計劃、火炬計劃等費用補償進行配合。國家級引導基金和小企業管理局類似美國的SBIC，它可以有效地對國家科技計劃和火炬計劃等資金形成很好的補助，即形成一個很好的資金補助層級（蘇啟林，2004）。
第二個層次是具有壟斷優勢的大型國有企業的資金。我國許多大型國有企業每年的總收入遠遠大于民營企業的總收入，而這些國有企業除了每年上繳的稅收外，剩余凈利潤無法體現“國有”的性質，人民享受不到其應該體現的福祉。例如中國石油、中國移動等壟斷巨頭，民眾對他們的利潤爭議很大。其實可以由他們發起成立一種行業引導基金，專門投資于產業相關行業，一方面體現了其社會外部，另一方面也能推動產業內的一些中小企業快速發展。在產業轉型升級的背景下，由國有壟斷企業凈利潤中的一部分專門設立產業投資引導基金具有很大的戰略意義，它可以引導相關產業的快速升級，推動產業鏈中具有重大技術創新的小企業快速成長。同時，從目前的實際發展情況來看，也具有很大的可行性。
第三個層次是地方政府與國家開發銀行等政策性銀行合作設立的引導基金，資金來源主要是各省財政資金和政策性銀行的資金。
3．治理結構
當前我國政府引導基金治理結構暴露的主要問題在于：一是人薪資水平較低，不能有效鑒定人的能力和提高人的努力程度；二是沒有可供參考的基金管理人的歷史業績；三是治理結構不能根據新獲得的信息進行動態調整；四是各參與方利益較難協調。
（1）薪資水平方面。政府應當改變引導基金母基金的國有化管理體制，通過市場來招募有基金管理能力的專業人才而非直接任命官員進行母基金運作。同時，引入市場化的薪資安排，將薪資安排設定為固定工資和與經營業績掛鉤的年終獎，甚至可以引入適量的股權激勵等方式，并通過對其能力的觀測和市場競爭壓力來對其薪資進行調整，提高基金運作團隊的積極性。這樣，政府就能夠在一段時間后鑒定出人的能力，同時也能體現人的努力程度對薪資的敏感性。
（2）歷史投資績效信息方面。由于當前我國政府引導基金剛剛興起，不可能有可供參考的基金管理人歷史業績，但是，政府應當通過相應的法律法規使未來每一財務年度、每一風險投資基金的每一個基金管理人的投資業績都由專門部門收集做成系統的、公開的行業數據，就如同我國公募證券型投資基金那樣。隨著時間的推移，我國政府引導基金行業將形成完善的基金管理人歷史投資績效參照系，從而為人選擇合適的基金管理人提供科學參考，也促進了信息的公開化程度。
（3）治理結構動態調整方面。子基金進行項目投資時，最好以普通股權投資方式為主，這樣子基金有動力也有權限去監督企業的行為，進行激勵的動態調整，同時也避免了企業管理層雙重身份的出現。政府要充分給子基金其他出資人授權，防止企業管理層和母基金管理層串聯起來，影響子基金對企業的控制。在引導基金遵守既定的政策性方向開展相關業務的范圍內，引導基金派駐董事無權以任何形式影響子基金的投資行為；只有當子基金從事偏離既定的政策性方向業務時，才可通過參與決策的方式發揮必要的引導作用（強曉安 等，2010）。這樣，子基金才能以大股東的身份去監控風險投資項目，對風險投資項目管理層的權限進行限制，而非將項目交由企業領導層任意擺布。
（4）各參與方利益協調方面。之所以協調難度較大，主要是由各參與方定位不清晰、薪資水平行政化、投資方式非普通股權化、退出市場不完善、政府引導不到位造成的。前面三個問題的解決實際上消除了薪資水平行政化和投資方式非股權化的因素，并在一定程度上使得各方定位清晰，而且上述政府引導基金模式本身也有助于各博弈方定位清晰，并可通過合理的激勵手段實現引導到位。政府的投資如不及時退出或是為了經濟利益不愿從已成熟的項目中退出，就會產生“擠出效應”。因此，政府部門要注重發展多層次的資本市場，積極發展場外交易市場，鼓勵企業利用海外主板或創業板市場上市。
綜上所述，政府可以通過改變引導基金母基金管理體制、制定相應法律法規和政策、改變投資方式和充分授權、加強引導基金模式執行力度、完善退出市場等手段，來解決當前我國政府引導基金治理機制中的主要問題，從而使治理機制能夠有力地發揮其作用，達到提高風險投資行業市場運行效率的目的。
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