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鄉鎮干部剖析材料范文1
［關鍵詞］鄉鎮；行政管理體制；改革
鄉鎮行政管理體制是指由鄉級政府相關管理部門組成的管理體系。鄉鎮政府在我國行政管理體系中處于底層，更是落實改革政策的基礎。改革開放以來，中央、省、市政府基于社會發展對基層經濟改革的需求，開展了多次鄉鎮行政管理體制改革，尤其是在2010年實施試點工作，逐漸地建立起了高效、統一的管理體制，使得鄉鎮政府職能實現了有效的轉變。
1鄉鎮行政管理體制改革的背景
我國自加入世界貿易組織以來，經濟高速發展，并發展成為了世界經濟的關鍵構成部分。我國是一個農業大國，農村經濟在我國國民經濟中占據重要地位，因此作為農村基層行政管理政權的領導者，鄉鎮政府部門需緊跟時展的潮流，勇敢地接受新時期所帶來的挑戰。據相關統計資料顯示，截至2017年12月，我國總人口為13.9億，其中農村人口為5.77億，占比42.4%，和往年的數據相比，區域發展的勢頭有所放緩。鄉鎮政府在職責方面主要涉及協調城鄉、管理農村以及落實上級政策等，屬于我國行政體系當中最關鍵的環節，是人民政權的基石、發展的重點以及改革的重點。但在社會經濟逐漸發展的背景下，鄉鎮政府行政管理方面的問題逐漸地暴露了出來。
2鄉鎮行政管理體制存在的問題
鄉鎮行政管理體制改革已經取得很大的成效，但是還存在以下幾個方面的問題：
2.1機構比較臃腫
我國各鄉鎮結合自身具體狀況，均建立了各類不同的機構來提升職責行使的有效性，并做好上傳下達的工作，但是因受不同時間、環境以及因素的制約，使得一些鄉鎮機構體系較為龐大。主要表現為：提升工作的便捷性，和縣級部門保持相應的機構設置；安置更多的人員，在部門設置方面過于細化，通常都是根據七站八所以及辦公室等部門予以設置的，使得部分人員工作量極少，人力浪費現象較為嚴重。其次，一些鄉鎮結合工作性質對有關部門進行合并，并精簡黨政機構把原本要設置的20個部門，根據黨政與事業實施5+5保留制。但這樣的精簡只是單純地相近拼湊，就職能改變而言，不具備實質性意義，還會影響工作效率的提升，主要是因為會出現一個人承擔多個部門的工作量，時間與精力不足。例如，需要進行下鄉調研的材料收集工作，由電話詢問代替；需要開會進行討論的問題通過提交文件的方式應付了事，使得鄉鎮工作在運轉體制方面極其混亂，久而久之部分人員就會出現消極怠工的情況，對一些工作存在抵觸的心理。
2.2職責定位與功能發揮不相符
其一，服務型“小政府”在定位方面和基層的實際發展狀況存在著一定的偏差。就管理理念而言，創設服務型小政府和鄉鎮行政管理體制的改革方向相吻合。但對于人口分布、城鎮化水平不高以及社會結構完善的鄉鎮而言，社會結構的變化以及人口遷移所誘發的矛盾與問題同基層保護生態環境、保障社會穩定以及推動經濟發展等相關任務融合在了一起。面對這一現狀，若不重視基層在“管控力”方面的需求，簡單的運用先進國家的“小政府”以及“扁平化”模式來對鄉鎮管理機構予以設計，就有可能產生“小馬拉大車”的問題。其二，街道辦事處在職責定位方面較為模糊。盡管鄉鎮政府和街道辦事同為基礎層級，但就本質而言，兩者在職責定位方面應存在著區別。鄉鎮政府主要為促進區域化發展與服務三農建設，街道辦事處則需重視生活環境管理以及社區公共服務。
2.3人事管理混亂
因為鄉鎮干部管理在進出制度方面存在著不規范與不科學，使得鄉鎮干部隊伍日益壯大，為了能夠安置更多的人員導致機構過于龐大。干部隊伍在素質方面參差不齊，學歷普遍偏低，能力不強，工作效率低，無法有效地接受新鮮事物，影響政府職能的有效轉變。同時，干部隊伍的擴大，使得鄉鎮財政在支出方面的壓力逐漸增加，導致財政入不敷出，這些現象在鄉鎮屢見不鮮。部分讓人深思的相關改革問題，往往由于各種利益關系的影響，使得鄉鎮領導避而不談。其次，由于部分偏遠鄉鎮在工作環境方面十分健康，因此干部隊伍擴展極其困難，甚至產生了空編的情況，陷入了官多兵少的境地。這樣的運行體制也顯露出了人事制度在制定方面的缺陷，缺乏嚴格的規章制度來控制擇優而居的現象，使得偏遠鄉鎮行政運行機制受到了阻礙。
3鄉鎮行政管理體制改革的對策
結合我國國情，加快鄉鎮行政管理體制改革，可以從以下幾個方面進行：
3.1深化鄉鎮機構改革
為促進鄉鎮政府對行政管理體制的完善，我國頒布了“規范中央和地方的職能和權力，正確處理中央和地方政府之間的關系”的政策。穩步推進大部門的體制改革需要各個部門大力配合整合問題，提出意見，對組織結構予以優化，真正實現鄉鎮自治。同時，大力支持農村組建農民協會以及專業協會，以此來保證農民的經營自主權，并根據市場規律來調整農業結構，合理管控土地使用、金融服務以及農業生產資料等，以此來達成改革的目標，進而在完成鄉鎮自治的同時精簡和整合管理部門，讓其成為擁有優良環境的部門。其次，根據規定強化與整合服務機構在“窗口”方面的建設，優化辦事章程，深化鄉鎮行政體制改革，依法給予工商管理、城市規劃、社會保障等方面的行政權力。
3.2加快職能轉變步伐
第一，需要進一步強化社會經濟管理職能，有力地提高農民生活水平。積極轉變鄉鎮政府職能，需要政府對農村的基礎設施建設予以高度重視，積極開展招商引資工作，拓展農產品交易渠道，加強農民農業技術培訓，以此促進農村經濟的發展。第二，完善社會公共管理職能，也是一大重要措施。鄉鎮政府的管理體制正轉變為“服務型”，鄉鎮政府可以從以下幾個方面入手：完善社會公共管理職能，做好農村生態環境保護工作，推行民主法制化建設，營造一個正義公平的經濟社會發展環境等。第三，確保村民委員會民主法制化建設的規范性。鄉鎮政府在農村開展工作需要村民委員會的大力支持，并且對民主法制化建設進行規范，這些都離不開村民委員會的幫助。鄉鎮政府轉變職能時，應為村民委員會創設更多的發展空間和發展權利，規范村民委員會民主法制化建設，給予民眾鼓勵，讓其積極投入到鄉鎮管理之中，提高群眾滿意度。
3.3精簡鄉鎮政府人員編制
各級政府的編制問題，依然屬于機構改革的重點，嚴格控制編制是一項需要長時間不斷努力的工作。要運用優勝劣汰的競爭機制，淘汰能力低、文化低的關系戶。同時實施競聘上崗制度，選拔品德好、素質好的人員。因此各級政府都必須對機構編制審批和備案制度進行認真執行，遵循中央規定嚴格控制機構設置的數量和人員配備編制的質量和總量。竭盡全力把職責交叉、權責脫節等問題順利解決，明確部門的職責和責任。
3.4建立合理的事權財權平衡制度
明確縣級與鄉鎮機關的事權，即明確縣級與鄉鎮機關在事務與公共服務當中需要擔負的任務與責任。調整縣級機關派出所的權力，盡量下放本應屬于鄉鎮政府的權力，以此來進一步完善鄉鎮政府的權力。就鄉鎮政府和縣級主管部門共同管理的相關機構而言，需秉承鄉鎮管理為主的原則，讓鄉鎮在農村當中所具備的職能充分地展現出來，實現權責統一。當前，鄉鎮政府依然存在著“權力小、事情多，責任大、收入少”的問題，為了能夠有效提升鄉鎮政府財權，需對轄區企業予以稅收分成，并且企業會對所處村鎮造成污染，建議對村鎮環境的影響進行一定的補償，建立科學合理的分成和補償制度。綜上所述，我國鄉鎮行政管理體制改革任重道遠，要結合我國國情進行改革，從深化鄉鎮機構改革，完善行政管理體制，強化公共服務，精簡鄉鎮政府人員編制，并建立合理的事權財權平衡制度等進行改革，從而推動鄉鎮政府高效運行。
[參考文獻]
[1]蔡秋梅,賀陽.關于新常態下經濟發達鎮行政管理體制改革的思考[J].中國商論,2017(23).
鄉鎮干部剖析材料范文2
[關鍵詞]農村;政治文明;文化
改革開放以來，我國農村的政治文明建設取得了一定的成就，農村基層民主建設進一步加強，村民自治制度基本建立，但與社會主義政治文明建設的總體目標相比還有很大差距。相對于城市和經濟較發達地區，我國農村政治文明建設還相對滯后，造成這種滯后有政治､經濟､文化等諸多原因，本文僅就制約農村政治文明建設的文化因素進行剖析。
一､新農村政治文明建設滯后的文化因素
農村政治文明建設是我國社會主義政治文明建設的重要組成部分，它從底層推動著整個中國社會的民主化進程。目前我國農村政治文明建設還存在一些問題，制約其進一步發展的深層次因素不斷凸現。主要表現為我國農村居民的文化素質不高，現代政治生活健康運行發展必不可少的文化心理要素——民主意識的缺乏，我國傳統的政治文化與現代民主理念的摩擦和碰撞，致使民主體制賴以生存的文化土壤缺乏等等。
(一)農民文化水平偏低，政治文化素養缺乏
公民的政治素質是政治民主化的重要條件，素質低下的公民是無法參與政治的。許多政治思想家都強調對公民進行素質教育，柏拉圖在所設想的理想國中就主張對公民進行素質教育，通過陶冶人的情操，培養人的道德，開發人的智慧，來適應民主生活的需要。在中國，孔子講“修身齊家治國平天下”，孟子宣揚“內圣外王”，實際上就是把提高個人素質看作是政治的根本和基礎，主張大力興辦教育，用統一的道德標準和行為規范來教化民眾。目前我國農村人口中文盲､半文盲和小學文化程度者占相當大的比重，這樣落后的教育水平和低下的村民文化素質，遠遠不能適應農村民主建設的需要。列寧指出:“文盲是處在政治之外的”，弱智者是沒有民主能力的，無知者的民主能力要大打折扣。以村民自治為主要形式的農村基層民主要求農民具有相應的科學文化水平。在行使民主決策､民主管理､民主監督等權力時，村民要獨立思考､獨力判斷､獨立發表意見;要參與討論，提出建設性的批評與建議;要審查賬目､審核問題､閱讀討論材料，文盲是無法做到這些的。文化程度低的人往往目光短淺，思維狹隘，思考方法簡單，遇事蠻干，不講科學。由于缺乏科學文化知識，農民的民主意識淡薄，不能理解民主的意義和作用，也無法正確履行自己的民利。我國農民現階段較低的知識文化水平是農村政治文明建設的一個極其不利的因素。
(二)農民民主意識淡薄，文化心理不健全
民主意識是現代政治生活健康運行發展必不可少的文化心理要素之一。農民民主意識主要是指農民為主張民利､保護合法利益而提出的自己當家作主､管理國家､集體和公共事務的思想主張。農民的民主意識主要包括主體意識､權利意識､參與意識､法治意識､監督意識等，只有擁有良好的民主意識和民主觀念，民主的發展才能平穩而有序，農村民主政治建設才能走出形式化的沼澤。
然而目前我國農民的民主意識總體水平不高，在廣大的農村地區，多數農民具有一定的民主傳統和習慣，但是這種農民式的民主傳統和習慣還不夠廣泛和普及，同時它與那種健全､高效的民主運作機制尚有很大差距。首先，農民作為民主主體的積極性和主動性不高。主要表現為農民在村級鄉級社會事務中的主人意識､平等意識､自主意識缺乏，依附觀念濃厚，農民群眾往往不把自己作為權利的主體，而是寄希望于“上級”､“領導”､“包青天”，廣大農民參政､議政的積極性､主動性不高。其次，農民對民主認識不清，公民基本權利意識淡薄。公民的基本權利意識是社會民主意識的重要表現之一。受歷史文化傳統影響，我國公民特別是農民的義務觀念濃厚，而權利意識淡薄。對其依法享有的權利及其價值認識不清，不能掌握有效行使與捍衛這些權利的方式。再者，宗族宗法觀念在農民頭腦中根深蒂固。由于農村舊習俗的廣泛存在，諸如家族制和家長制等封建制度束縛和壓抑著民主作為一種政治意志的發育､強化，相當多的農民對封建思想､宗族文化津津樂道，許多農民的心目中根本就沒有民主，他們可以犧牲自己的民利而屈服于家族權威。
(三)傳統政治文化的消極影響，制約著民主政治建設
中國傳統政治文化就是一種順從性文化，中國的農民就是典型的臣民，權力崇拜､等級觀念､隸屬意識､清官思想､安于現狀､與世無爭等復雜的以小農意識為主體的政治意識和政治思想，嚴重地影響著農民的政治心理和政治行為，他們從不主動參與政治，不敢作自己的主人。這樣的文化傳統培育不了公民意識，因此缺乏與社會主義民主相適應的參與性農民，這是當前農村的基層民主建設中遇到的主要問題。
中國古代社會基本上是一個宗法社會，家族文化是中國傳統文化的特質。家族文化在中國農民心中的若隱若現､若即若離，給中國基層政治體制和民主政治建設帶來了極大的困難。因為宗法倫理調節的主要是人際關系，而鄉村民主政治屬于公共政治，它主要依靠國家的法律來調節，但由于村民生活在鄉村社區，他們在選擇政治行為時，難免受到宗法家族觀念的影響。如一些農民在民主選舉時選親而不選賢，甚至一些宗族力量利用宗法倫理和家族關系來擴大其影響，與建立在法律基礎上的正式組織分庭抗禮。
宗法家族文化價值標準是建立于血緣親疏的差異性之上的，與現代法律的普適性和平等性原則形成根本沖突。因此它對鄉鎮干部依法行政構成了嚴重的障礙，致使鄉鎮干部在依法行政和依情行政之間猶豫徘徊，法律因所施對象及與執法者關系的不同而被任意曲解，不同的關系采用不同的標準，普遍性的法律無法發揮統一性作用。濃厚的宗法家族文化使一些農民漠視法律的存在，以家法代替國法，無法形成健全的法律環境。
在許多農村基層干部當中，官本位的思想也主導著他們的行為模式，致使他們無法在政治民主化方面為普通農民作出積極的榜樣。
通過以上的分析可知，我國農村民主政治的發展在一定程度上受到了農民文化水平和傳統政治文化的制約，因此，農村民主政治的發展需要一種區別于傳統社會的新型的文化土壤作為支撐和平臺。
二､構建農村政治文明建設的途徑
(一)提高農民的文化水平和政治素質，加強民主法制建設
鑒于農村的科學文化水平和農民政治素養不高，現階段發展基層民主，就要著力提高人們的文化素質和政治素質，增強公眾政治參與意識，發揮民主主體作用。當前和以后很長一個時期要做好以下幾項工作:一是大力發展農村教育，把“百年大計，教育為本”的方針落到實處。實施素質教育，著眼于提高人的綜合素質。農村的經濟發展水平與不斷增加的教育消費極不相適應，政府應增加教育投入，降低教育費用，保證適齡兒童受教育的權利。二是要培養和提高公民的民主法律意識。要切合農村實際，對村民進行適當的民主理論普及教育，培養與民主發展相適應的平等､公平､競爭等民主意識。同時，加強普法教育，使群眾學法､知法､懂法､守法，重點要教育基層干部依法辦事，杜絕行政違法的發生。三是普及政治科學知識，澄清人們對政治活動的誤解。要讓群眾體會到政治發展對經濟發展的重要作用，政治教育尤為關鍵，任重而道遠。
(二)運用學校教育､大眾傳媒等傳播渠道，培養農民的民主意識
1.運用學校教育培養農民的公民意識
學校教育是一種正式教育，它是通過正規訓練以培養受教育者的社會綜合素養。改革開放以來，中國農村大致形成了由普通教育､職業教育和農民成人教育三教并舉的教育體系，使鄉村教育有可能觸及到鄉村每一個潛在的和現實的勞動力。目前鄉村教育的主要目的除了使農民能夠識文斷字，從而具備一定的學習能力和基本的勞動技能，培養農民的創業能力之外，就是培養農民的現代公民意識，這是農村人口在人的發展上的人格標志與政治前提，對于改善目前中國農村的政治現狀，激發農民的參政熱情，提高農民的參政能力更具有特殊的意義。公民意識是政治意識的重要組成部分。培養每一個公民的公民意識，是建設我國社會主義民主政治的基本要求，也一直是我國社會主義政治教育的宗旨。由于農村的特殊性，培養農民的公民意識，一直是我國目前鄉村教育的重點和難點。而公民人格的培養是公民教育與公民實踐的核心，對農民進行人格的教育和培養，不但有利于農民個體養成良好的性格和道德行為規范，而且有利于農民“作為權利､義務的主體資格(即法律人格)”的形成。而一旦具有了較為完善的公民人格，農民就有可能在中國的民主進程中發揮更加積極和健康的作用。
2.運用大眾傳媒，塑造農民的政治意識
大眾傳媒是指電視､廣播､報紙等現代傳媒方式。大眾傳播媒介對于保持農村政治穩定､營造濃郁的政治氛圍､塑造農民的政治意識具有重要的作用。因此必須要加強對農村大眾傳播媒介的控制和引導。要通過大眾傳播媒介促進社會主義主導價值和主導文化在農村的傳播，影響農民的思想觀念，塑造農民的行為模式。比如電視､廣播､報刊等大眾傳媒按照黨和國家的政策，長期而系統地進行普法宣傳，給農民提供了大量的法律指導。而電視中的警匪片､偵探片又為農民認識和理解當代法治精神提供了大量的感性材料，使他們對法的看法在潛移默化中發生著變化，傳統“人治”色彩的法律觀念正在逐步淡化，取而代之的是富有現代精神的法治意識。在大眾傳媒的熏陶下，農民的法治觀念取得了顯著的進步。
(三)加強農村政治文化建設
關于民主化進程的研究表明:“民主化必須以努力創造一種民主文化為開端”。現代化的進程本身就包含著文化的現代化，政治文化在社會主義現代化過程中，其本身也必然處在一個現代化的過程中。但是，任何向著現代化的努力都無法徹底超越傳統的內核，文化總是繼承和發展，政治文化也是如此。因此，在建設中國特色社會主義政治文化的過程中，首先應立足于政治經濟社會發展的現代背景，對中國傳統文化進行批評和整合，再現并弘揚其具有現代生命力的根本精神。在此基礎之上，建構與現代民主理念相適應的新型農村社會主義政治文化。
首先，建構社會主義新型農村政治文化，要以社會主義市場經濟為經濟基礎。因為一個社會中公民的政治參與水平是隨著社會經濟地位的變化而變化的。受教育程度､收入及職業地位越高的人，他們參與政治的積極性就越高。貧困地區的農民更多關注的是自己物質生活的問題，而對于政治和精神層面的東西考慮相對較少。這勢必會影響農民政治參與的積極性和主動性。大力發展農村社會生產力，健全農村社會主義市場經濟體制，使農村社會生產方式､生活方式､行為方式､思維方式發生全面的變化，使農村朝著有利于建設高度社會主義民主的方向發展，有利于為農村政治文化的發展和更新準備充分的經濟和社會基礎。
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一、農產品成本在總體上呈現長期上升的趨勢
自20世紀90年代以來，中國農產品成本在周期性波動中呈現出長期上升的趨勢：多數農產品成本從20世紀90年代初期開始上升，到1998年前后開始下降，到2001年前后又重新進入新一輪上升階段；多數農產品成本在新周期上升階段的起點，往往明顯高于上一周期上升階段的起點，并且只是略低于上一周期成本上升階段的最高點（詳見圖1）。剖析農產品成本增加的來源可以發現，人工成本、土地成本、種子費，特別是化肥費、機械作業費和農藥費等能源價格主導型成本，往往是推動種植業產品成本上升的主要因素。如2002到2007年，三種糧食平均的每畝總成本增加了110.66元，其中化肥費、機械作業費、土地成本、人工成本、農藥費和種子費分別增加了33.53元、30.66元、30.61元、29.50元、9.47元和7.25元，分別占總成本增量的30.3%、27.7%、27.7%、26.7%、8.6%和6.6%。在畜產品生產中，精飼料費、仔畜進價和人工成本是推動成本上升的主要因素。如2002到2007年，規模養豬每頭總成本的增量為460.66元，其中精飼料費、仔畜進價、人工成本分別增加了219.99元、198.96元和28.77元，分別占總成本增量的47.8%、43.2%和6.3%。在農產品價格一定的情況下，農產品成本的提高，必然影響農業效益的改善，從而制約農業發展和農民增收。
從歷史經驗來看，農產品成本的波動周期與宏觀經濟的波動周期之間，往往保持著較強的一致性。盡管不同種類農產品成本開始上升或下降的起點往往有所不同，不同農產品成本波動的軌跡也可能有一定差異，但就總體而言，經濟繁榮時期往往也是農產品成本快速上升的時期，經濟蕭條時期往往也是農產品成本變化平緩甚至下降的時期；只是宏觀經濟的波動周期，可能會略微超前或滯后于特定農產品成本的波動周期。鑒于當前國際金融危機及其對實體經濟的深刻影響，盡管中國經濟已經進入企穩回升的關鍵期，但可以預料未來經濟的復蘇過程很可能不是一路坦途，在2009、2010年乃至“十二五”前半期，國民經濟的增長很可能會比2002到2008年明顯放慢。因此，在未來一兩年，盡管我們不排除部分農產品出現成本上升的可能性，但就多數農產品而言，其成本變化很可能比較平穩，甚至會略有下降或在波動中有所下降，不必太多地擔心農產品成本的快速上升及由此形成的對農業發展、農民增收的負面影響。
但如將考慮問題的時間跨度拉長到“十二五”后半期乃至更長時間，對于中長期農產品成本的上升及其對農業發展、農民增收的負面影響，則不可掉以輕心。主要原因是：
（1）根據歷史經驗，盡管農產品成本可能會出現連續幾年的下跌，但成本下跌階段的低谷仍然很可能高于此前開始成本上升階段的起點。農產品成本的短期下跌，難改其長期走高的趨勢。
（2）隨著工業化、城鎮化的加快推進，農產品生產的土地成本將呈加快上漲的趨勢，由此會形成對農產品成本上升的持續推力。最近幾年來，不僅農業的地租水平在逐年提高，由于實行“世界上最嚴格的耕地保護制度”，工商業用地緊張和地價上漲的問題也在迅速凸顯，由此也會帶動農業用地機會成本的上升。2009年在面臨國際金融危機的背景下，許多地方房地產用地的價格仍在迅速上漲，甚至頻繁出現“地王”現象。這從機會成本的角度，比較極端而又間接地說明，土地價格對農產品成本上升的推動具有較強的剛性。
（3）至少從中長期趨勢來看，中國種植業產品的能源價格主導型成本仍將呈現上升趨勢。盡管在國際市場上，影響能源價格的不確定因素正在明顯增多，但國際能源價格變化的中長期趨勢仍將是逐步走高，從而會推動農產品生產中化肥費、機械作業費、農藥費、排灌費、農膜費、燃料動力費等能源價格主導型成本的上升。盡管目前國內外油價仍然沒有接軌，但在對外開放迅速擴大、互聯網傳播功能迅速增強的背景下，國際能源價格的上漲，仍會成為國內能源價格上漲的帶動力。這種情況決定了在今后相當長的時期內，農產品生產中化肥、農藥、農膜、機械作業等與能源相關的要素價格在總體上仍會呈現上漲趨勢。尤其是隨著農機補貼力度的加大和農業勞動力向城市或非農產業轉移的推進，在中國越來越多的地區，農業勞動力季節性短缺的問題將會不斷加重；農民收入水平的提高和農業勞動機會成本的增加，也會推動農業機械對勞動力的替代。因此，中國農業機械化將會繼續呈現向縱深發展的趨勢，部分地區的農業機械化可望加速。由此將會導致農機作業面積不斷擴大，農產品成本中的機械作業費相應增加。
（4）今后，隨著城鄉之間、工農之間資源競爭的加劇，農產品生產的用水成本必然呈現不斷走高的趨勢。
（5）中國畜產品成本提高的推力同樣不可輕視。以養豬業為例，首先，精飼料費是近年來導致養豬業成本提高的主要因素，精飼料價格既受養豬業周期波動的影響，也受玉米等糧食價格和能源價格的作用。當前國際糧價已經進入波動幅度放大、波動頻率增加的階段，國際糧價的波動及由此引發的部分國家糧食供應的緊張，很容易引起相關國家的過激反應，從而加劇世界糧食安全問題。因此，盡管不排除今后部分年份出現國際糧價下跌的可能性，但中長期內世界糧食安全問題仍將比較嚴重，由此會推動中長期國際糧價的上漲。由于國內糧價和國內外能源價格的上漲，今后精飼料費很有可能繼續成為養豬業成本上升的主要推手。其次，隨著社會用工、用地機會成本的提高、畜牧業健康養殖方式的推廣，以及畜牧業由分散飼養向集中飼養、小規模飼養向規?；曫B、副業化飼養向規模化飼養的轉變，養豬業人工成本和土地成本的提高將會成為必然趨勢。
（6）隨著農產品對外貿易的發展、城鄉居民消費水平的提高及國內外消費示范影響的增強，經濟社會發展對農業美化生態環境的功能，將會不斷提出新的要求；農業發展中對食品安全的重視程度也將呈現迅速提高的趨勢。由此會導致農業發展對環境和節能減排的要求迅速提高，強化對農產品成本上升的推動。以畜牧業為例，近年來，一方面，畜禽疫病頻繁發生且有長期加重的趨勢，控制畜禽疫病的難度越來越大；另一方面，社會對畜產品安全和畜牧業生產減少污染排放的需求卻在不斷升級，并對加快畜牧業養殖方式的轉變提出迫切的要求。由此會導致養殖業中醫療防疫費、死亡損失費、保險費，甚至小區建設費、環境治理費呈現總量加大的趨勢，推動畜產品成本的上升。
二、農業發展方式的轉型和現代農業產業體系建設面臨嚴重障礙
最近幾年來，中國農業發展方式的轉型開始取得積極進展，對于完善現代農業產業體系產生了積極影響，突出地表現在三個方面。一是農業經營方式的轉型明顯加快，微觀層面的農業專業化、規模化和集約化不斷推進，表現為各類農業專業戶、重點戶和種植場、養殖場迅速崛起，有些農業專業戶實際上已經成為家庭農場、家庭牧場的雛形。二是農業分工分業迅速深化，生產業對于農業發展、結構升級和農民增收的引領支撐作用迅速凸顯。三是在區域層面，農業發展的集群化和連片化現象迅速推進，重大項目帶動、農業項目區建設、優勢特色農產品產業帶建設等，越來越成為發展現代農業的重要方式。生態環境、基礎設施、公共服務平臺乃至組織成員的競爭或合作關系，越來越成為農業發展的重要決定因素。如有些種養小區實行統一規劃，要求統一品種、統一防疫、統一供應農資、統一銷售，甚至奶牛養殖小區要求統一擠奶等等。但就總體而言，中國農業發展方式的轉型仍然較為滯后，嚴重制約著農業產業體系的發育、農業經營效益的提高及其對農民增收貢獻能力的增強。中國農業發展方式的轉型和現代農業產業體系建設嚴重滯后，究其原因主要有三：
（一）由于體制改革滯后，政府、準政府主導型農業服務體系活力不強、有效供給不足的問題比較嚴重。如長期以來，政府主導的農業推廣體系往往有錢養兵、無錢打仗，人才少，素質低，設備老化，為農服務的機制不到位，其農技服務也不適應農業結構調整對農業技術多元化、個性化的需求。至于行業共性技術、關鍵技術的攻關及其推廣應用往往無人問津，新技術、新品種的試驗示范也很少有人重視，對農民農業結構調整的指導更是相對貧乏。近年來，許多地方畜禽疫病大面積傳播，增加了農民的養殖風險，一個重要原因是動物疫病防治在資金和技術上都存在嚴重問題，防疫人員不到位。又如由于金融體制改革滯后，導致第一，農村金融市場的競爭性不足，其運行效率和服務功能難以得到有效提升。第二，農村金融服務領域開拓不足，主要局限于傳統的存貸款業務，許多地方的地方性資本市場甚至農業保險業務幾近空白，農業專業化、規?；?、集約化的推進往往面臨啟動資金不足、運營資金短缺和農業經營風險集中化的困擾。2009年7月我們在黑龍江省青岡縣調查時，有些農民說，他們養豬是“前面掙個夠，去年賠個夠，今年死臨頭”。因此，“不是農民不想富，而是他不敢邁大步”。第三，中小銀行和微型金融發展不足，農村金融服務的供給難以更好地滿足農戶和農村中小企業的金融需求。由于養殖業風險大，有些地方的農戶養殖貸款至今仍處于空白狀態。第四，大銀行與中小銀行分工協作、優勢互補，共同支持農業和農村發展的機制尚待形成，導致農村發展中長期資金不足的問題更為嚴重。
（二）對農業分工協作和發展農業生產業的政策引導機制不健全，支持力度不夠。由此導致農業分工協作的發展基本上處于自生自滅狀態，導致營利性、非營利性農業生產業的發展缺乏有效的政策引導和制度支撐，不利于形成網絡化、集群化的農業產業體系，不利于分散農業經營風險、增強農業的抗風險能力；還導致農業、農村經濟結構的調整和農業發展方式的轉型難以得到有效引導，妨礙農業效益和資源配置效率的提高，影響農民增收和就業渠道的拓展。此外，農業生產業發展不足，還不利于通過市場化、社會化的農業服務體系，形成對政府主導型農業服務體系改革的激勵效應。農業分工協作發展緩慢，還導致農戶之間難以通過聯合和協作，獲得規模經濟、范圍經濟的好處，通過農業生產資料統購分銷、病蟲害統防統治等降低農產品成本；相反，卻可能在農資（機）購置、病蟲害防治、獲取市場信息等方面，提高農業的經營成本。
（三）在順應農業結構轉型升級加快農業服務體系的轉型方面，尚缺乏有效的統籌規劃、政策引導和人力資本支撐。當前，中國農村乃至城鄉經濟社會結構的轉型正在顯著加快，這不僅表現為農村產業結構和就業結構的轉型，表現為農戶、農民的分化和農村精英階層向城市的流動；還表現為農村人口和經濟布局的集中化。農村精英階層向城市的流動和農業勞動力素質的弱化，導致農業發展對加強基本公共服務的要求顯著增強。農村人口和經濟布局的集中化，導致按行政體系配置資源的農業服務體系建設思路面臨嚴峻挑戰；圍繞農業產業區、產業帶，加強農業服務體系建設的要求顯著增強。農戶與農民的分化，往往伴隨著農戶的專業化和農戶農業經營的規模化和集約化，導致農業發展和現代農業建設對加快農業組織創新的要求日趨迫切，容易衍生出大量個性化、定制化、特惠式的農業生產需求，導致傳統的公益性和普惠式的農業服務體系的局限性日益突出，改革傳統的農業服務體系，特別是農技推廣體系的要求迅速增強。
順應農業結構轉型升級的要求，加快農業服務體系的轉型，尤其需要加強農民培訓，促進農民培訓的發展和轉型升級，以便為發展現代農業提供雄厚的人力資本支撐。但是，近年來，中國農民培訓雖然取得了積極進展，仍嚴重滯后于發展現代農業的需求。甚至隨著農民外出就業規模的擴大和農村精英階層的流失，農村特別是傳統農區的農業勞動力素質出現了不斷弱化，形成所謂的“三八六一九九二五”部隊。2007年，我們在內蒙調查時，有的基層干部反映，現在的農業勞動力大多是老頭、老太、光棍、灰漢（智能差的人）。農業勞動力素質弱化，直接妨礙現代農業技術、農業經營方式在農村的擴散，也給農業技術培訓提出了新的難題：推進農業產業化、發展現代農業，對農業勞動力素質的要求越來越高，但目前真正從事農業的農民，接受技術培訓的意愿和能力往往比較弱。在此背景下，就難以提高農業培訓的針對性、適用性和有效性。農民培訓發展不足，又進一步加劇了農業勞動力素質的弱化及其對現代農業發展的負面影響。如由于創業培訓發展不足，在農業專業化、規模化和集約化的推進過程中，農民往往面臨不知“從何下手”、“如何下手”的問題。有的農民說，“我們農民也想掙錢，關鍵是到哪掙錢？”鑒于在推進農業產業化的過程中，經常面臨“種啥啥多”、“養啥啥不賺錢”的難題，有些農民發出感嘆：“誰能告訴我，來年種什么？”許多鄉鎮干部發出感言：“農村懂營銷、會創市場的人太少”，“面對市場農民容易犯迷惑”，“農民培訓問題越來越大”，“新農村建設的當務之急是人才問題”！
三、要素市場、產權市場的發育和城鄉統籌嚴重滯后
發展現代農業的過程，實際上也是推進農業、農村經濟結構戰略性調整和農業結構升級的過程。但農業結構的戰略性調整，不僅包括產業（產品）結構的調整，還包括土地、資金、農資、企業家和勞動力等要素結構的調整，甚至產權結構的調整。農業結構升級更要通過農業要素結構的升級來支撐。因此，為促進現代農業的發展，必須加快涉農要素市場和產權市場的發育，拓展涉農要素的市場領域，為促進涉農要素和產權的自由流動與優化重組創造條件。不僅如此，還要按照統籌城鄉發展的思路，促進城鄉要素市場、產權市場的有效對接，為發揮城市要素市場、產權市場對農村要素市場、產權市場的帶動作用，促進涉農要素結構的升級創造條件。加快涉農要素市場、產權市場的發育和城鄉統籌，還可以通過城鄉之間的要素流動和產權流動，通過城鄉之間在要素市場的競爭，更好地激活涉農要素市場和產權市場，帶動農業發展方式的轉變和利益相關者特別是農民收入水平的提高。具體地說，又分三類情況：
（一）通過涉農要素市場的發育和城鄉統籌，帶動農業要素結構的優化。以土地市場為例，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，城鄉之間對土地要素的競爭日趨激烈，土地的資產屬性也會不斷增強。在完善農村基本經營制度和維持農村社會和諧的同時，適應工業化、城鎮化和農業現代化的需要，在加強農地用途管制的同時，通過深化農地制度的改革、培育多層次的農村土地市場或土地產權市場，促進農用地和宅基地的有序流轉。這一方面有利于促進農業規模經營和農地的節約利用；另一方面，有利于利用土地的資產屬性，拓寬農民的增收渠道。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的推進，農業的生態保護功能迅速凸顯，由此也會帶動周邊地區土地、道路、房產和旅游景點等資產價值的提高，為借此帶動農民增收、擴大農產品的市場空間，甚至發展鄉村旅游提供可能。近年來，中國農村土地市場，特別是土地承包經營權流轉市場建設日益受到重視。但是，挖掘利用土地資產屬性的潛力仍待破題，借此促進農民增收和農業可持續發展仍有很大空間。又如農村人力資本市場不發達、信息服務體系不健全，加劇了農業發展中創新能力不強的問題，往往導致農業結構調整中低水平過度競爭和粗放經營現象的盛行，也嚴重影響農業結構升級和資源利用效率的提高。
（二）按照統籌城鄉的視角完善涉農要素市場規制，基于農業的弱質性和農業的多功能性，完善對農業的支持保護制度，減少工業化、城鎮化對農村優質資源的抽吸，為建設有區域特色的現代農業產業體系提供良好的要素保障。
（三）按照統籌城鄉發展的思路完善農村產權市場，盤活農業和農村基礎設施，促進農業資源、農業企業的優化重組和農業發展方式的轉變。
目前，上述方面，特別是后兩方面的問題尚未引起足夠重視，在許多地方充其量只是剛剛起步。因此，在很大程度上束縛了農業結構調整和產業升級。
四、糧食等主要農產品供給問題長期存在并可能局部惡化
近年來中國糧食連續五年增產，2009年很可能繼續增產。由于國內糧食庫存充足，在當前乃至“十二五”前半期，要讓中國的糧食生產和庫存來滿足國內糧食需求，不會存在大的問題。但是，從中長期的角度看，對于加強糧食綜合生產能力建設仍然不可掉以輕心。因為根據我們的預測，到2020年，中國糧食需求總量將會達到56500萬噸上下，較2007年的糧食實際產量增加約13%。盡管從資源和技術的角度來看，實現中國中長期糧食增產的潛力很大，對2020年前實現中國糧食供求平衡可以采取謹慎樂觀的態度；但要將中國中長期糧食增產的潛力轉化為現實，還面臨諸多嚴重障礙和約束。如產業之間、城鄉之間爭奪耕地和水資源的競爭不斷加劇，糧食增產面臨耕地減少、水資源短缺的約束不斷強化；糧食生產比較利益低、成本和機會成本上升的問題迅速凸顯，糧食生產面臨農民種糧積極性下降的約束不斷增強；農業對GDP和財政增收的貢獻能力弱，糧食增產很容易面臨各級政府對農業投入能力和投入意愿不足的困擾。
從中短期來看，在當前乃至“十二五”前半期，國內糧價下行的壓力在不斷蓄積。2009年的重大天氣災害，在相當程度上促進了糧價的穩定甚至上漲。自2008年9月份到2009年6月底，國家在實行糧食最低收購價政策的同時，連續6次擴大糧食臨時收儲，對穩定國內糧價發揮了重要作用。但是，糧食儲備有一定的保質期，按照糧食最低收購價收儲的糧食也好，擴大臨時收儲的糧食也罷，這些糧食遲早是要進入市場的。2009年通過擴大臨時收儲穩定糧價，實際上增大了2010年、2011年國內糧價下行的壓力。何況，隨著時間的延續，通過擴大臨時收儲來穩定糧價，還有個邊際效應遞減的問題。鑒于當前乃至“十二五”前半期，國內推動糧價下行的壓力不斷加大，推進農業結構調整，發展農產品加工業的要求日益增強?？梢灶A見，在當前乃至“十二五”前半期，通過發展農產品加工業來促進農民發展和農民增收的潛力，有可能呈現加快釋放的趨勢。當然，能在多大程度上釋放，取決于實際政策的調整情況。
在可以預見的將來，盡管在總量上中國糧食生產及庫存可以滿足國內的糧食需求，但不等于說中國糧食安全問題可以高枕無憂了，更不等于說中國糧食安全問題不可能在部分時期、部分地區、甚至部分品種上表現得比較嚴重。因為，我們先前的研究[1]顯示，自20世紀90年代以來，總量平衡對實現中國糧食供求平衡的影響，已經顯著地趨于減弱；結構平衡對實現中國糧食供求平衡的影響，已經顯著地趨于增強；甚至結構問題已經超越總量問題，成為影響中國糧食供求平衡的主要問題。糧食的結構平衡主要包括品種結構平衡、區域結構平衡、用途結構平衡和品質結構平衡等方面。但是，結構問題往往以局部總量問題的形式表現出來，如某一品種或某一地區的供給短缺或過剩，這些結構問題或局部總量問題經傳播或放大后，容易被誤解為全國性的總量問題。
實現糧食安全的基礎是確保糧食的供求平衡，它不僅要求實現糧食綜合生產能力與消費需求能力的協調，還要求糧食綜合流通能力與消費需求能力的協調。即使國內糧食生產和庫存能夠滿足糧食需求，只要糧食流通體系特別是糧食物流體系出問題，導致主產區或倉儲庫點的糧食不能按時足額地運到主銷區，糧食供求平衡同樣會出現大的問題，甚至可能引發市場糧價的驟然上漲和政府乃至社會對糧食安全問題的恐慌。回顧歷史我們不難發現，20世紀80年代以來中國歷次大的糧食供求失衡和價格上漲，往往都與糧食綜合流通能力不強有很大關系，糧食流通安全越來越成為影響中國糧食安全主要瓶頸，至少是與糧食生產安全并重的問題。可見，即使中國的糧食生產能力能夠保障糧食安全，糧食流通不暢仍然可能導致中國糧食安全問題“再起波瀾”。黑龍江省是中國糧食生產最具潛力的省份之一。2009年7月我們到該省調查時，該省農業廳同志反映，黑龍江糧食最大的問題是運不出去。當然，就全國而言，作為糧食主產省，黑龍江省的糧食安全狀況遠遠好于全國。但它與主銷區的糧食安全是相對的。主產區糧食的最大問題是運不出去，主銷區糧食的最大問題可能就是運不進來。
此外，在中國，糧食安全特別是糧食生產安全問題還容易形成放大效應。第一，當糧食運輸遭遇煤、油、原材料和產成品運輸緊張的沖擊，導致市場糧價迅速上漲時，糧食流通環節的問題很容易被誤解為糧食生產環節的問題。第二，糧食價格與通貨膨脹孰因孰果，至今是一個懸而未決的理論問題和政策問題；每當糧價上漲與通貨膨脹“雙碰頭”時，政策研究部門乃至決策層很容易把通貨膨脹的發生歸“罪”于糧價上漲；受“重生產輕流通”思維慣性的影響，又很容易把通貨膨脹和糧價上漲的發生，進一步歸“罪”于糧食生產不足。
如果我們進一步放寬視野同樣可以發現，在“十二五”時期內，糧食安全問題，特別是糧食供求的結構性失衡問題，尤其是部分時期、部分地區、部分品種市場糧價的迅速上漲，很可能會不期而遇。因為國內外市場糧價的影響因素已經日益復雜化和多樣化；波動性、不確定性和風險性加劇，將成為未來國際糧食市場的重要特征[2]。在經濟全球化的背景下，由于國內外糧食市場的相互影響顯著增強，考慮糧食安全問題不能僅僅局限于國內。而從國際上看，隨著糧食能源用途等新用途的開發，中長期內發展中國家的糧食安全問題將會長期存在，甚至由于國際市場糧食價格的波動性增強，在“十二五”時期，世界范圍內特別是部分發展中國家的糧食安全問題很難出現穩定性的根本緩解，很可能每過一段時間糧食安全又會重新成為世界范圍的“焦點話題”。況且，國際糧食市場的“風吹草動”特別是投資炒作，很可能引起主要糧食生產國和消費國的過激反應，加劇世界性的糧食安全恐慌，并將這種恐慌傳播到中國。
因此，中國政府對糧食安全問題很可能長期保持高度關注的狀態。在此背景下，一旦糧食安全出現嚴重問題，特別是面臨程度不同的糧食恐慌時，在政府的政策安排中，就很容易出現這樣的傾向：為確保糧食安全甚至糧食增產，放松對增加其他農產品供給的關注；支持農業結構調整、甚至確保其他主要農產品基本供給和發展農產品加工業的政策，因此很容易面臨“被邊緣化”的風險。由此往往導致農業結構調整的反復和農業結構多元化的“退化”，從而進一步導致通過農業結構調整促進農民增收的空間被迫收縮；或農業結構調整時而受到抑制時而受到鼓勵，出現“搖擺不定的狀況”。
從更廣的范圍來看，糧食安全問題只是糧、棉、油、肉、蛋、奶等主要農產品供給問題的極端化而已。這些主要農產品供給問題的嚴重化，都可能產生類似于糧食安全問題嚴重化的后果，影響農業產業領域的拓展和產業鏈的延伸，從而導致農業增收的潛力挖掘不夠或出現反復。當糧食安全出現嚴重問題時，為確保糧食安全，往往要以犧牲棉花、油料和肉、蛋、奶的發展空間為代價，進一步導致農業增收空間的收縮。
五、農業基礎設施和物質技術裝備水平低仍是一個突出問題
最近幾年來，加強農業基礎設施建設、提高農業的物質技術裝備水平等，日益受到各級政府的高度重視。但就總體而言，農業基礎設施薄弱、物質技術裝備水平低，抗災減災的能力不強，仍是突出的問題。由此不僅會增加農產品成本和農業經營風險，還會影響農業資源利用效率和經濟效益的提高，甚至妨礙農業的可持續發展。在許多農業主產區，農業水利設施建設欠賬多，許多水庫不能關水。每遇嚴重災害，單產和總產都要下降。改革開放后，許多地方的農業發展，基本上是在吃改革開放前農業基礎設施建設的老本。農村稅費改革前，農閑季節經常有千軍萬馬挑大埂、修水渠的場景。但是，農村稅費改革后，許多地方類似現象已經蕩然無存，甚至小塘小壩的維修和養護也無人問津。因此，農村水利工程不配套的問題比較普遍，農村渠道淤塞的問題也比較嚴重，農業生產條件長期較差。有些地方農業春旱秋澇都很嚴重，究其原因主要是小流域治理長期得不到重視。2009年7月，我們在黑龍江省調查時，該省農業廳的同志反映，該省自然災害頻繁，今年旱災、澇災、低溫、寡照都很嚴重，農業基礎設施薄弱是影響農業發展的一個突出問題。例如跑冒滴漏的水庫太多，導致旱地灌不上，澇地排不出。該省青岡縣鄉鎮干部反映，由于水利工程不配套，該地玉米種植經常出現前旱后澇，嚴重影響產量和質量。因此，加強水利基礎設施建設，尤其是水利配套設施建設迫在眉睫。近年來，國家陸續有些項目支持當地的水利設施建設，但往往缺乏配套，導致農民用不起。如有的項目支持農民打機井，但機井打好后無錢拉國電，只給農民配臺柴油發電機。農民因使用成本太高用不起，導致機井處于閑置狀態，難以發揮作用。至于農田長期只用不養、土地瘠薄、有機質含量下降的問題，在許多農業主產區早已不是新鮮事。
在許多地方，農業物質技術裝備水平低，對于農業的節能減排、節本增效和農業的可持續發展，已經形成了嚴重的負面影響。如據我們對黑龍江省的調查，雖然最近幾年在農機補貼政策的支持下，當地大型拖拉機增加很快，但仍有不少地方由于缺乏大型拖拉機耕作，深耕深翻面積小，導致犁底層變淺、土壤板結和質量下降，因此土壤保水能力和化肥利用率都有所下降，加劇肥料和土壤流失的問題，影響農產品產量和質量。有些地方大型農機具發展不足，甚至成為土地流轉的重要障礙。我們在吉林德惠縣調查時，農民反映他們最盼望的是加強交通、水利基礎設施建設和畜禽疫病防治。
近年來，隨著農業結構調整和產業化經營的深入推進，農業基礎設施建設和物質技術裝備水平低的問題，已經由農業生產環節轉向農業產前、產后環節。如許多地方的電網改造是20世紀90年代后期完成的，當時的主要目的是解決農村生活用電問題。但是，最近幾年來，隨著農業產業化的發展，農村生產用電的需求迅速增長，甚至遠遠超出生活用電的需求，導致農村電網的不適應性日趨突出，變壓器容量不夠的問題比較嚴重。這一問題如果不盡快解決，農產品加工保鮮等環節的發展都難有大的突破，要借此拓展農產品市場或通過延遲銷售提高農產品價格，都會面臨很大限制。農業產前、產后基礎設施建設滯后和物質技術裝備水平低，還加劇了農產品價格波動的風險和拓展農產品市場的風險，導致農民來自于農業的收入容易出現較大波動。如有些畜牧業較為密集的地區，由于缺乏深加工和冷藏設施，要延遲畜禽銷售以規避畜禽價格的低谷，就必須延長畜禽的飼養時間，從而提高畜禽料肉比，降低養殖效益。有些地方由于儲藏、加工和銷售基礎設施落后，導致農產品批發市場的運行對周邊地區農業產業化的帶動力不強。最近幾年來，中國擴大農產品出口頻遭國外綠色壁壘的困擾，許多地方缺乏農產品質量檢驗檢測設施，導致擴大農產品出口的困難明顯加大。近年來，國家對農村公路建設的投入增加很快，但許多農民坦言仍遠遠不夠。公路不修，要為農業產業化開拓市場就會困難重重。
六、農產品價格的波動性明顯增加
近年來，中國主要農產品市場發生重大階段性變化，農產品價格的波動幅度放大、波動頻率增加，農產品價格變化的影響因素也日益走向復雜化和多樣化。而且，越是需求收入彈性高的農產品，越是政府干預市場少的農產品，波動幅度放大、波動頻率增加的特征越顯著。[3]農民來自于農業的收入，與農產品價格的變化呈現明顯的正相關關系。農產品價格波動幅度放大、波動頻率增加，往往導致農民實現農業收入穩定增長的難度加大，農民農業收入的增長速度很容易出現部分年份明顯加快、部分年份明顯放慢的情形，甚至不排除部分地區、部分年份出現農民農業收入絕對減少的可能性。顯然，這種情況不利于調動農民發展農業的積極性，妨礙農業的持續穩定發展。
當前，中國農產品價格進入波動幅度放大、波動頻率增加的階段，這是一系列因素共同作用的結果，既包括那些引發農業發展重大階段性變化的新因素，也包括那些影響農業發展的傳統因素。為適應形勢的變化，部分傳統因素對農產品價格的影響采取了新的變化形式，加劇了農產品價格的波動。如長期以來，中國實行以小規模農戶分散經營為主的農業經營方式，由此很容易導致農戶的農業生產經營決策出現模仿化和從眾化傾向，導致農產品供給上的同步放大或收縮效應。當農產品供求和價格的波動不甚強烈時，這種農業經營方式對農產品供求和價格波動的影響，還不至于那么大。但當其遭遇農產品價格的較大波動時，由此形成的波動放大效應就不能不引起高度重視。近年來，農產品能源用途的開發和跨國公司對國際農產品市場操縱因素的增強，正好為中國小規模、分散化農業經營方式的波動放大效應提供了作用的土壤。又比如，以往雖然有極端天氣災害和重大動植物疫病，但是最近幾年來，一方面，隨著全球氣候變暖，極端天氣事件明顯增加；另一方面，由于農業發展方式的轉變，特別是專業化、規?；⒓s化農業的發展，重大動植物疫病的發生頻率明顯增加，其影響也進一步擴大。這些極端天氣災害和重大動植物疫病往往具有突發性強、傳播性和轉折性大、防控難度高的特點。極端天氣災害和重大動植物疫病的頻繁發生，很容易成為引發農產品價格波動的重要原因
引發農業發展重大階段性變化的新因素，包括對食品安全關注程度的迅速提高，農產品出口綠色壁壘的顯著強化，農業多功能性的迅速凸顯，農產品消費結構的迅速升級，跨國公司對農業產業鏈的控操作用迅速增強，國內外農產品市場、農資市場的聯動效應顯著強化，農產品市場投機抄作因素的顯著增加，農產品市場信息體系不健全，農產品現貨市場的區域分割和期貨市場的發展滯后等。隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，一方面，農業發展的要素成本和機會成本加快提高；另一方面，農業發展對現代生產要素的依賴逐步增強，這些現代生產要素對應的成本大多具有能源價格主導型特征，容易因國內外能源價格的波動和國內外農資市場的壟斷，導致農業經營效益和比較利益的劇烈波動，進而通過影響農產品供給，加劇農產品價格的波動。
七、農業產業化過程中“企業控制產業”的現象可能繼續深化
近年來，中國農村經濟組織的創新日趨活躍，農民專業合作社、農產品行業協會、農民經濟技術研究會等層出不窮，對于發展現代農業、促進農業產業化經營，對于提高農業生產經營的組織化程度、帶動農民增收，發揮了重要作用。尤其是農民專業合作社呈現蓬勃發展的態勢，解決了單個農戶在生產經營中辦不了、辦不好或辦了不合算的許多問題。到2008年底，全國依法登記的農民專業合作社已達11.09萬個，實有成員2500多萬人。[4]但就總體而言，農業生產經營的組織化程度低，仍是一個突出問題。尤其是近年來，隨著農業產業化的推進，在中國農業產業鏈，“企業控制產業”的現象正在加快形成。這些居于壟斷地位的企業憑借其壟斷地位攝取壟斷利潤，往往以將農民推向農業價值鏈分配的邊緣地位為代價。
農業產業鏈運作中“企業控制產業”現象的形成，究其原因主要在于：許多地方在招商引資或支持龍頭企業發展的過程中“貪大求洋”，過度重視大企業發展、大項目帶動，輕視中小企業的發展。由此可能在短期內迅速增加了政績，提高了區域農業產業化的顯示度；但也在客觀上拉大了農戶與龍頭企業之間、大型龍頭企業與中小龍頭企業之間在經濟實力、談判地位甚至市場定價能力的差別。在許多地方，居于農業產前、產后環節的龍頭企業以推進農產品標準化為由，要求農戶“統一品種”、“統一種植”固然有其合理性，甚至可以在短期內降低農業的經營風險；但如超過一定限度，形成“新品種”對“土品種”的全面替代、企業行為對農戶行為的“全面覆蓋”，也可能帶來一系列的負作用。如從長期來看，不僅會導致農作物多樣性的下降，不利于農產品品種資源的保護，甚至會強化龍頭企業對農業種質資源的控制；從近中期來看，容易淡化農業發展的區域特色，強化農戶作為生產者對龍頭企業的市場依賴，并將農戶引向對市場糧價被動接受的地位。
在農業產業鏈，招商引資中“貪大求洋”的傾向，還可能為大型龍頭企業對中小型龍頭企業的擠壓、排斥和控制提供便利，不利于增強區域農業產業體系的穩定性和本土根植性，甚至影響農業產前、產后企業帶動農戶從事農業產業化經營的效果。有些大型龍頭企業為謀求自身利益，甚至可能“翻手為云，覆手為雨”，對農產品及其加工品的市場供求和價格波動推波助瀾，或人為制造波動。長此下去，政府支持農業的政策效果和對農業的調控能力，都可能面臨嚴重侵蝕。當前，在那些市場集中度高、專用性強的農業產業鏈中，更容易出現類似現象。[5]
值得注意的是，第一，近年來，在中國農業產業鏈，“企業控制產業”的現象往往更容易出現在市場集中度高、利潤空間大、發展潛力好的領域。第二，外資企業對中國農業產業鏈的控制呈現加快趨勢，并日益體現其戰略意圖。外資企業對中國農業產業鏈的控制正在日益向縱深發展，其控制方式正在從以低價進入為切入點的貿易控制，轉向通過參股合資進入加工領域，進而通過低成本并購控制中國涉農企業。有的跨國公司甚至揚言，在中國農業中要先清理市場，拿80%的錢消滅對手，拿20%的錢進行投資。第三，目前在中國推進農業產業化、發展現代農業的過程中，“企業控制產業”的現象主要表現為農產品加工企業對農業產業鏈和價值鏈的控制，但已經開始呈現由加工企業轉向流通企業，特別是大型零售商的趨勢。如家樂福等大型超市對中國農產品銷售渠道的控制，盡管比重仍然不大，但正在出現不斷增強的趨勢。這些流通企業特別是大型零售商可能通過設置超市進場費、要求通過各種食品安全認證等，提高農民參與農業產業化的成本和門檻，并將大多數小規模、低技術、低素質的農民排斥在農業產業化的大門之外；甚至通過擴大國外農產品銷售等方式，擠占農民參與農業產業化的市場空間。[6]第四，盡管按照通常的理解，延長農業產業鏈有利于提高農產品附加值，從而促進農民增收；但“企業控制產業”的存在及其由加工領域向流通領域的轉移，很可能加劇農民在農業產業鏈增值分配中的不利地位，加劇農產品價值鏈分配的下列不公平現象：農民“承擔成本多、獲得利潤少”，控制農業產業鏈的加工企業特別是零售商“承擔成本少、獲得利潤多”。因此，在農產品價值鏈或農業產業化的利益分割中，農民往往居于低端，處于討價還價的弱勢，容易受到價格、成本波動的沖擊”，從而影響農民增收，進而影響農民發展農業的積極性。
基于前文分析，“十二五”時期，中國農業發展仍將是任重而道遠。應對中國農業發展面臨的制約與挑戰，必須超前謀劃，增強決策的前瞻性。作出具體謀劃與決策固然不是本文主旨所在，然而若能為其提供有價值的參考借鑒，則本文目標已達到。
（姜長云，國家發改委產業經濟與技術經濟研究所研究員）
注釋：
[1]姜長云：“改革開放以來我國歷次糧食供求失衡的回顧與啟示”，《中國農村觀察》2006年第2期。
[2]倪洪興：“開放條件下我國糧食安全的政策選擇”，《農業經濟問題》2009年第7期。
[3]也許有人會說，2009年以來中國糧食價格并沒有出現價格波動幅度放大、波動頻率增加的情形。但是，只要我們回顧一下就可以發現，價格波動幅度放大、波動頻率增加的情形，在最近幾年中國的糧食市場上并不鮮見，在大豆等產品上更有突出表現。進入2009年以來，中國糧食價格呈現穩中略升的態勢，主要原因是中國不僅連續多年實行了糧食最低收購價政策，自去年9月份以來，為穩定市場糧價，國家還啟動了多批糧食臨時收儲計劃。因此，2009年以來國內市場糧價穩中略升，具有一定的不可比性。
[4]農業部農村經濟體制與經營管理司、農業部農村合作經濟經營管理總站編著：《農民專業合作總站案例評析》，中國農業出版社2009年7月，第2頁。
