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摘要：煤礦安全投資資金管理是一項系統工作，除了需要煤企構建自身制度安排以外，還需要財政、稅收和安監等部門積極作為。當前我國煤礦安全投資提取規模總體不斷增加，使用規范性也顯著改善，相關部門的監管力度也持續強化。但也存在一些問題，體現在國家財稅政策支持力度有待強化、安全資金監管政策效率偏低以及安全資金使用效率有待提高等方面。對此，需要引起政府有關部門重視，并采取跨部門行動，促使有關規定得到良好執行。
關鍵詞：煤礦安全；安全生產；安全投資；資金管理
0引言
長期以來，煤礦安全事故多發，不僅造成嚴重社會問題，影響了黨和政府的形象，還對煤礦工人及其家屬帶來極大傷害，成為我國社會發展中不可磨滅的傷痕。為了提升煤礦安全水平，需要做好充分的專項資金保證。從2004年開始，在煤企改制基本完成的背景下，煤企安全資金制度得以建立并逐漸完善。到2010年底，過去7a間專項資金計提總規模超過3000億元；到2016年底，過去10a安全專項資金總規模近4000億元。盡管規模很大，然而從員工平均投入率指標來看，我國的水平值為290.23美元/萬人，與美國等西方國家的差距很顯著，后者高達812美元/萬人。隨著我國經濟社會的不斷進步，積極尋求國際地位提升，各個產業也積極進行國際業務開拓。如果煤礦安全不提升至與發達國家相當的水平，將會影響我國經濟的國際影響力，并且也不利于提升我國經濟發展成果的公眾認可度。為此，需要繼續強化煤礦安全資金管理，以便為煤礦作業安全提供充足的資本保障。而要提升安全資金管理的有效性，就有必要充分了解其現狀，尤其要對其中存在的問題進行討論。
1中國煤礦安全投資歷程
1.1計劃經濟階段的煤礦安全投資
該階段跨時1949年~1978年。從1949年新中國成立后，煤礦生產是按照計劃經濟模式進行的，在安全投入方面，被作為費用性支出的一部分，并被計入企業折舊，折舊比例通常在10%~20%。
1.2改革開放初期的煤礦安全投資
該階段分布在1979年～1992年。伴隨著國企改制持續進行，煤企在安全投資方面逐步規范化、專項化。在1987年以前，國家經濟委員會（2003年撤銷，為現在商務部前身）對煤礦安全進行統一管理，并劃撥經費予以專項支持。從1988年開始，煤企改制第一階段完成，成立了統配煤礦企業，安全投資不再由國家經委撥款，其資金來源于下屬各個煤礦的維檢費，收取標準為0.50元/t，年度資本規模約5千萬元。到1992年，維檢費收取標準上調，達到1元/t。
1.3煤企經營制度轉型階段的煤礦安全投資
該階段跨時1993年~2003年，期間煤企經營活力進一步被釋放，資本規?？焖贁U大，生產安全資本規模更大。從1993年開始，安全資金被作為維檢費的一部分來安排使用，在實踐中表現出很多問題，尤其體現在有關資金被挪作他用，導致資本保障不足。從1995年開始，煤炭部規定，要求各個煤礦需要按照年度實際產煤量來提取維檢費，并將其中30%以上用作安全支出。2002年，《安全生產法》出臺并正式實施，規定煤企安全資金應當與實際規模相適應，而且需要滿足特定的設備、人員規模需求。2003年，對煤企的安全資金提取情況做出硬性規定：該項安全資金提取不足或者被非法挪用的，安監部門須責令其加以改正，并處以5萬元以下行政處罰；如果造成生產事故，須停止作業并追究直接責任人法律責任。
1.4煤企管理政策完善時期的煤礦安全投資
從2004年開始至今，為了根治煤礦生產領域安全事故頻發，發改委、財政部以及煤監局等部門連續多項規定、辦法以及實施意見，確保煤企在安全資金方面有足夠投入，并對投入資本使用情況加強監督。2005年，財政部聯合安監局等4個部門規定，要求各個煤企的安全資金不得低于各地最低標準。2006年，財政部、海關等部門出臺規定，對煤企購買安全設備予以支持，其中，如果安全設備用于煤層勘探和開采，安全設備不予征收進口稅。2007年與2008年，財政部聯合稅務總局出臺規定，對企業采購的安全生產設備進行稅收優惠，并給予企業所得稅返還支持，鼓勵其加強安全方面的投資。從2012年開始，煤礦安全投資的資金管理規范趨于完善，行業安全水平也有顯著的提升。2012年3月，財政部、國家安監局總局對煤企安全投資制度進行全面檢視，對許多地方進行修改，同時增加了許多條款，并于同年11月推出《安全生產費用管理辦法》（下文簡稱《管理辦法》），主要包括如下值得研究注意的內容：（1）組織專門人員對安全資金的月度、季度使用情況進行跟蹤監控，一旦發現問題，要求及時糾正，拒絕糾正的，在全行業通報并進行罰款；（2）安全資本除了用于生產設備購買外，還需要為作業人員提供充足的救援演練、安全預防演練，并且在出現事故后立即投入使用，不得出現延遲。
2煤礦安全投資資金管理現狀分析
客觀地說，在2004年以后，煤炭行業的安全資金充足率有顯著提升，在一定程度上推動了煤炭作業的安全水平。尤其是在2012年以后，隨著有關制度不斷完善，安全資金有了更加健全的制度保障。
2.1安全專項資本提取規?，F狀
2004年之前，煤礦安全資金不僅規模小，而且許多煤企還存在嚴重的拖欠現象，拖欠總規模截至2003年底達到了690億元。同時，關于資金的使用規則也不具體，導致許多安全專項資本被違規使用，在一定程度上加劇了煤礦安全保護設施不足。2004年以后，安全專項資本提取規模不僅標準更高，而且實際提取規模逐年增長。根據統計，自2004年～2011年，專項資金的總規模為3245億元。與此同時，重點產煤地區的專項資金規模也得到較好保證，在很大程度上遏制了煤礦事故高發態勢。
2.2煤礦安全資金使用情況
要切實保證煤礦作業安全，提取充足的專項資金是第一步，更加重要的是確保這些資金按照有關規定被合理、合法而有效地使用。2012年以來，我國煤企在“一通三防”項目上已經投入有效資金共計975億元。其中，在運輸系統、礦井供電和通風系統升級方面的資金規模超過570億元。比如，截至2016年底，遼寧省在煤礦作業人員安全培訓、安全設備檢查和更新等方面投入的資金規模超過70億元，不僅有效改善了一線操作員、技術員的安全意識，而且有效改善了緊急避險通道的暢通性，能夠及時預防和發現安全隱患，安全事故急劇下降。
2.3安全資金監督現狀
為了確保安全資金合理使用，國家安監局、財政部等部門不定期地對各個煤企進行巡查，在檢查安全設施、設備完整度的同時，對作業人員安全意識、安全演練充足性等也要進行評估。如果評估結果出現問題，會及時向社會公布監督報告，并督促煤企及時采取糾正措施；對于需要停業整頓的，不得允許其“帶病運行”。根據2016年山西省安全資金使用情況調查結果，提取總規模達到550億元，全部被用于安全管理，其中，72%被用來對礦井瓦斯進行監控、抽取和應急處置。同時，也發現部分企業在資金使用方面存在虛報金額、虛構使用事項等問題。
3煤礦安全資金管理中的問題分析
煤礦安全資金的提取和使用情況總體趨于好轉，然而，即使是在近年，各地仍然出現煤礦事故，這表明安全資金的提取、安排使用以及監督方面存在缺陷。主要體現在財政政策支持不足、安全監管效率偏低、專項資金使用計劃科學性不足等方面。
3.1國家財稅政策支持力度有待強化
2008年以前，為了鼓勵煤企積極投入安全專項資金，國家的財稅政策支持主要體現在2個方面：①在向企業征稅時，允許將專項資金計入成本事項，因此可以事實上抵消部分稅收；②在煤企進口或者購買安全設備時，基于進口關稅免征以及所得稅優惠，這主要出于鼓勵企業對設備進行升級改造的目的。從2008年開始，根據新的會計準則，對于安全專項資金，不得在稅前以“生產成本”或者“設備折舊”名義加以扣除，而是要被計入“盈余公積”。按照該規定，安全專項資金仍然需要交稅，只是相當于交稅期限被延遲1個會計周期。相比較于稅前扣除，這種方式只能讓企業“免費使用”該資金中的稅收部分一段時間，在下1個會計周期，仍然需要被計入納稅項目。與此同時，在進口優惠等事項上，設備范圍進一步被壓縮，由原來的32項減少至19項。
3.2安全資金監管政策效率偏低
按照現行《管理辦法》以及會計準則有關要求，煤企的安全專項資金屬于“盈余公積”，并被計入“專項資金”，其日常運用和管理由企業自主控制。這就為監管帶來較大挑戰：一方面，內部審計人員只對支出事項的合法性、會計標準進行審查，并不負責對資金的使用項目進行評估；外部監管人員不具備專業會計知識，即使能夠接觸到企業賬目，對資本流動的性質也無法做出專業判斷；如果安監部門組織財政、稅收等專業人員審查煤企賬目，則需經過較長的流程審批，加之長期存在的監管腐敗，煤企專項資金使用方面的漏洞難以被及時發現和披露。由于監管政策效率低，在部分情況下甚至形同虛設，導致資金計提和使用中的問題很難被提前或者及時發現，很容易加劇企業生產中的安全問題。
3.3安全資金使用過程效率有待提高
煤礦作業會面臨十分復雜的地質和水文條件，一旦這些環境出現變化，就會導致安全設備、安全人員消耗增加。比如，如果在開采過程中出現煤層過于破碎，就需要重新勘探和搭建綜采工作面，在這個過程中，就會導致原來的安全設備廢棄，從而導致安全資金被無效使用。再比如，在設備采購過程中，由于招標科學性不足，采購的設備如果出現不匹配現象，就會導致設備報廢，這也會導致安全專項資金被無謂消耗。
4結語
（1）現代安全投資資金管理經歷了4個階段，尤其重要的是2004年以后，有關政策逐漸成熟，不僅在系統化方面更強，而且執行力度更大。（2）從安全資金提取、使用和監管等3個方面的分析結果來看，該項資金的總體規模越來越大、使用比例也在穩定中有所提高，而且監管力度也越來越嚴，然而其中仍然存在一些不足之處。（3）煤礦安全資金管理中的問題則體現在國家財稅政策支持力度有待強化、安全資金監管政策效率偏低以及安全資金使用效率有待提高等3個方面。
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作者:謝麗 單位:西安財經學院行知學院
