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（一）水利部門預算管理的內容和特征
水利部門預算通常涉及的資金數額較大、周期較長、內容復雜多樣且不易監管。也因如此，實際預算管理過程中仍然以財務部門為主線，將其視為財務部門的主要工作，其他部門的配合和協調相對較少。但依據全面預算管理理論，水利部門的預算管理并非僅是財務部門的事情，而應該是水利管理各個職能部門均應該積極參與的工作。同時，水利部門在實際執行中一旦出了問題，往往很難追究責任，無法發揮預算監督的功能。由此造成的預算考核自然也無法真正發揮有力的激勵約束作用。
（二）新環境對水利部門加強預算管理提出了新要求
我國水利部在近幾年相繼出臺了《水利部預算執行考核暫行辦法》、《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》、《水利部預算執行動態監控暫行辦法》、《水利部關于加強事業單位投資企業監督管理的意見》等一系列法規文件來規范水利部門的預算管理。雖然這些法規文件的出臺在一定程度上發揮了重要的積極作用，但也不可否認，傳統預算模式粗放式管理的影響在很多水利部門仍然存在，例如部分水利事業單位預算管理意識淡薄、預算編制流于形式、預算執行缺乏有效約束等。我國水利建設事業的迅猛發展，導致水利資金投入力度逐年增加，進而對水利部門提高預算管理水平、提高資金使用效率提出新的要求。顯然，前面所述的預算管理問題與水利部門在國民經濟發展中的重要地位和水利建設投資的重要影響是不相符的，也是與國家強化各部門預算管理能力不相稱的。因此，在新環境下，水利部門提高對預算管理工作的重視程度、加強預算管理的規范性迫在眉睫。換句話說，水利部門急需提高預算管理的戰略意識，不斷創新預算管理方法，提高預算管理水平，以促進水利建設事業在新常態下的優化發展。
二、水利部門預算管理存在的問題
近年來，隨著水利部門各項管理制度改革的深入，預算管理在部門管理中起到的作用越來越大，暴露的問題也越來越多，已經成為制約水利部門實現科學管理的主要障礙。
（一）預算管理目標與部門目標脫節
預算管理目標與部門目標的脫節在水利部門預算管理的目標制定過程中非常容易出現。水利部門的預算管理是聯系部門職責與社會效益的工具，通過預算管理發揮水利各部門共同服務社會的職能是水利部門預算管理的最終目標?，F行預算管理缺乏對預算總目標和部門目標之間關系的明確認識，例如有些人認為預算是為上級部門控制下級部門服務的，同級部門之間是競爭關系而非合作等，結果往往是預算目標制定過程中缺少必要的溝通和利益上的銜接，很多水利部門的基層管理人員只注重預算不超出既定的指標，卻忽略了自己的首要職責應該是實現整個水利部門的預算目標，這就使得預算總目標缺乏戰略基礎，且與部門目標脫節。通常情況下，水利部門的總體預算編制及實施是由上級主管部門或者財政部門將預算目標分解下達到各基層單位或者具體負責人，具體的預算編制則在上一年度或者基期實際發生數額的基礎上，通過加減預算期內主要影響因素的預期影響數額而進行測算。在此過程中，編制預算的人員并沒有認識到部門戰略的重要性，甚至不明白什么是戰略目標，注重對上級負責多于對部門自身發展負責，這使得部門戰略目標在預算過程中難以得到體現和貫徹。預算管理人員在執行預算的過程中容易因為缺乏戰略導向的預算目標而消極地應付差事，甚至有些人員不嚴格執行預算管理，這就使得實際支出經常偏離年度預算。長此以往，水利部門的預算相當于紙上談兵，各執行部門只關注短期目標的實現，而忽視長期目標的作用，導致短期預算目標與部門的長期戰略規劃產生矛盾，不同期間部門編制的預算指標缺乏必要的銜接，使預算管理難以達到預期的效果。
（二）預算編制流程缺乏科學性
目前，水利部門的預算編制流程缺乏科學性。水利部門的預算編制依據是部門的預算總目標和年度計劃，但預算總目標的下達并不代表水利部門項目的選擇和各個環節預計發生的費用支出便固定下來，還需要各管理和執行部門綜合考慮各個部門的實際情況及未來可能受到的環境影響，權衡支出的范圍、額度以及風險水平等因素。根據預算管理理論和相關規定，預算編制通常遵循下列流程：（1）由部門領導提出整體預算思路和預算總目標；（2）在基層接收到上級指示后，根據預算總目標結合自身實際情況草擬預算實施方案；（3）由預算管理委員會或同類職能部門初審提交的上述預算方案；（4）提交草案由管理委員會召集、由部門負責人協調分歧和權衡是否能夠執行，各方達成一致后才能定案；（5）將擬定的管理方案交由各基層作為內部文件執行。調研發現，部分水利部門并沒有依照這個流程來進行預算編制，而編制方法則依舊采用傳統的預算編制方法。傳統預算通常具有模式化、單一化的特征。具體的，在預算編制時，只是以上一個會計期間的預算數據為基礎，僅僅進行簡單的調整就用來編制本期的預算數據，在編制過程中主觀性強，忽視了部門、人員、項目的實際情況；或者只關注于金額的確定，沒有對各個項目的實際需要進行系統考慮并對部門工作整體規劃；在預算項目的詳細程度和支出的目的性上也存在很大的問題，導致預算難以保證準確性。在這種模式下，一旦年度內增加新的項目計劃或者開展其他計劃外的工作，資金就容易出現短缺的情況。
（三）預算執行中缺乏有效的控制監督
水利部門預算管理執行過程中信息的分析和過程的控制缺乏有效性。從總體看，預算管理的實施過程中重編制、輕執行的情況時有發生，部門領導在通過了基層的預算編制方案之后，往往無法做到對項目具體執行情況的及時控制和監督。例如，往往只對項目執行結果進行監督，缺乏有效的事前控制和過程控制。在水利部門實際執行預算時，各部門過分強調自身項目的特殊性，會以各種理由、借口來推翻先前所做預算，從而很難堅持起初的預算方案。在分析預算的執行情況時，也只是將預算編制與執行信息進行簡單的差額和比例計算與通報，而不對具體差異進行詳細的定量和定性分析，無法準確及時地查找預算差異形成的主要原因，預算執行情況與部門管理狀況、項目實施情況更加難以聯系起來。由此導致部分水利部門預算缺乏有效約束，甚至出現資金挪用、占用等情形，長此以往，成本控制難以達標。
（四）績效考評和激勵機制不夠合理
水利部門的預算管理工作得以充分發揮作用的重要手段是績效評價和激勵制度。換句話說，只有依靠科學的評價和激勵體系，水利部門才能有效實現預算管理目標。實際操作過程中，水利部門預算管理的考核及評價體系不夠合理。水利部門的預算績效管理工作整體上處于起步階段，“重分配、輕管理，重使用、輕績效”的思想尚未根本改變（劉英和苑斌，2013）。預算管理考核體系不健全、考核程序不系統規范、評價指標的制定不合理等削弱了各部門管理人員和工作人員的工作積極性，從而達不到預算管理的初衷。同時，由于缺乏相應的激勵機制，難以形成工作人員為實現部門的業績目標而共同努力的氛圍，從而直接影響到預算管理的成效。
三、完善水利部門預算管理的建議
（一）實行戰略預算，將戰略目標有效轉化為預算目標
從長期來看，水利部門預算管理一定要堅持以戰略為根本出發點。具體講，水利部門應在對水利建設的內外部環境進行科學分析和嚴謹論證后制定出戰略規劃，切忌盲目申報熱點項目、追逐短期利益，否則會從根本上削弱預算管理的作用，從而導致資金分配不合理、部門資源被濫用等低效率現象。戰略預算要求水利部門以戰略目標為起點，通過綜合平衡水利部門資源和發展要求來制定和分解預算目標。預算目標的制定要符合部門發展的實際、與部門戰略協調一致。特別是水利部門在編制各個項目的分預算時，要明確各個項目的總體目標、階段目標以及預期要實現的績效目標。按照當前績效預算管理的要求，預期績效目標應包含經濟效益和社會效益兩部分，且具有現實可操作性和針對性。此外，戰略預算指標的選取也要遵循一定的規律，以保證戰略目標向預算目標的有效過渡。首先，戰略預算的指標要與部門的發展戰略相協調，使部門各期預算能相互銜接，還要與部門所處的外部環境相適應，經得起社會的考驗。同時，戰略預算指標也要符合部門內部經營的客觀實際，與部門的建設發展能力、項目技術水平和工作人員素質相適應。其次，戰略預算的各個分目標應該形成一個有機的體系，使分目標有效支撐總體目標，且各分部門的目標要相互協調、相輔相成，使之既便于對總體預算執行情況進行考核，也便于對不同部門責任進行獨立評價。
（二）增強預算管理流程的科學性
前面分析表明，水利部門傳統的預算管理體系確實已經不能適應當前水利部門管理的實際需要。新形勢下，水利部門在結合國家和地方政府有關政策對預算管理工作要求的基礎上，應盡快引入新的預算管理理念和方法，科學合理地推行預算管理工作。為此，建議水利部門盡快推行內部控制建設，科學設計預算管理流程，使其納入科學規范管理的制度體系下。同時，科學的預算管理還要做到充分準備、實時改進。首先，財務部門在牽頭編制預算時，需要充分收集與總體預算、分預算相關的各項材料，廣泛聽取各職能部門和預算執行者的建議和意見，并充分做好預算編制前的統計和論證分析工作。這就要求水利部門的財務人員在具體編制預算前應與各職能部門及時溝通，綜合分析前期的預算執行結果和差異，依據整個部門的財務收支和業務狀況的變化，找出形成預算差異的關鍵影響因素，客觀分析部門發展對預算管理的各項要求。其次，在預算編制完成后，財務部門還要實時關注預算環境的變化，在符合規定的前提下適當修改和完善預算編制工作，使其在始終保持與戰略目標一致性的前提下有效保證水利建設工作的順利開展。一句話，水利部門的預算管理要摒棄傳統預算管理的滯后性和片面性，使預算管理做到全員參與、持續動態和科學發展。
（三）加大預算執行的監督力度
水利部門預算監督體系的真正建立不僅需要提高預算編制的質量，保證預算執行的力度同樣是重中之重?？茖W的預算監督體系，不僅應該做到在部門內容的事前、事中、事后控制的有效性，還要有外部監督的有效保障。首先，水利部門自身要加強監督，保證監督活動貫穿于整個預算管理的全過程。預算編報前有關信息的調研以及對數據的收集和分析工作亟需加強管理，以確保預算的完整性和真實性，加強事前控制；要杜絕擅自擴大開支范圍的現象，嚴格執行預算指標，保持預算指標的平衡，資金的數額和用途按照預算指標執行，加強過程控制，即事中控制；要對預算結果進行通報，并配以嚴格的獎懲，強化事后控制。其次，財政部門和上級主管部門要加大預算監督管理力度，在預算執行中實施多環節、不定期的多樣化監督，從而建立一個寬松透明的預算監督環境，使工作人員互相監督，充分發揮資金的使用效率，提升資金的使用效益（張振洋，2011）。
（四）建立合理的預算管理績效考核體系和激勵機制
整個預算管理過程中的考評工作是重要環節，預算管理需要全員參與，預算管理的效果直接受到部門員工的積極性和創造性的影響。因此，水利部門考核和評價工作的高效執行，需要從兩個方面著手：首先，建立合理的預算管理績效考核體系，規范預算考核程序。按照重要性原則，水利部門制定預算考核的各項指標時應該做到公開、公正、透明、合理。例如，水利部門可以對領導層、財務部門、人力部門等管理部門使用效率、費用否決制，對水利項目建設部門實施工程成本支出否決制，對采購部門則推行采購成本和質量否決制。同時，還要制定公正、合理的預算考核工作程序，避免預算執行單位的工作受到考核不公的影響，不能違背預算管理的初衷。其次，水利部門還應建立良好的激勵機制。激勵機制的建立需要融匯科學的激勵理論，如雙因素理論、層次需求理論、強化理論等。同時，還要求水利部門針對水利建設項目的特征，針對不同的激勵對象和激勵時機，分別選擇不同的激勵方式組合，以更好地實現有效激勵的目的，從而助推預算管理目標乃至戰略目標的順利實現。
作者：孫湄 李西文 張露涵 單位：河北省水利科學研究院 河北經貿大學會計學院