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摘要：水庫運營階段是協調多利益相關者、實現水庫可持續發展的重要階段。通過對水庫運營管理內涵、現狀和存在的問題進行系統分析，從水庫管理部門、庫區居民、庫區開發市場主體和庫區基礎設施四個方面，提出水庫運營管理優化策略。
關鍵詞：水庫；運營管理；優化策略
引言
全球氣候變化與人類活動加強的雙重影響下，水資源問題日趨嚴峻，人水沖突、人人沖突顯著。水庫作為江河防洪體系的核心組成部分，發揮著防洪、發電、供水、養殖、航運、旅游、調節河川徑流等多種服務功能，具有重要的經濟、社會和生態意義。但是，水庫運營管理中存在“重建輕管”現象，水庫運營過程中的多利益相關者權責關系模糊，水庫庫區基礎設施建設相對落后，這些都成為水庫運營管理中急需解決的問題。本文從水庫管理部門、庫區居民、庫區開發市場主體和庫區基礎設施建設四個方面入手，分析水庫運營過程中存在的問題，并提出相應的管理優化策略。
一、水庫運營過程中存在的問題
第一，水庫管理部門的管理理念較為落后，管理職能模糊，缺乏統一的行政協調。水庫管理部門指的是對水庫以及庫區具有管理權力的行政部門。水庫管理部門在水庫運營階段起到主導作用。但是，當前水庫管理部門也在運營管理過程中存在問題。首先，水庫管理部門受到長期以來的計劃經濟影響，“重建輕管”的管理理念依舊沒有徹底改變。很多水庫管理者將水庫功能局限在防洪、供水、發電等，注重水利工程措施所帶來的服務功能，沒有進一步意識到非工程措施對水庫以及庫區所帶來種種好處，忽視了非工程措施如管理政策科學化、精細化所能夠實現的巨大作用。其次，水庫管理部門往往更重視各自部門的單一職責，對水庫管理缺乏系統思維。水庫運營管理，是一個復雜的系統工程，涉及農業、林業、供水、發電等多個方面。水庫管理責任由工程建設單位和地方主管部門共同承擔，多利益相關者之間關系比較復雜，一旦缺乏有效協調，則很可能出現管理部門之間的利益沖突、出現“多龍治水、政出多頭”的不良現象，不僅影響行政效率，更會造成不必要的重復建設和經濟損失。另外，水庫管理部門對于各自管理政策的執行情況缺乏反饋。由于缺乏監督和信息不對稱，很多管理部門一味追求完成工作指標，忽視以反饋情況來調整具體管理政策，這種粗放式的管理模式很容易致使預期管理效果大打折扣，也容易影響其他多利益相關者的選擇傾向。第二，水庫庫區居民的責任意識和權利意識淡薄，缺乏大局意識和主人翁精神。水庫庫區居民指的是在水庫周邊長期穩定地從事生產生活的居民。庫區居民是水庫運營管理過程中重要的多利益相關者之一，因為其生產生活行為與水庫緊密相關，所以他們的行為選擇能夠在很大程度上影響水庫的運營情況。但是，很多庫區居民卻只關心私人利益，而對水庫運營過程中自己應該履行的責任和行使的權利視而不見。首先，從人口結構來看，隨著城鎮化進程加快，庫區居民的人口逐漸以中老年人和兒童青少年為主，因為年齡、體力和教育程度等因素，他們很難從事日常生活生產活動之外的事務，在庫區運營過程中，更多只能依賴原有的生產生活路徑，缺乏開拓創新的能力。其次，從經濟水平來看，水庫庫區多位于經濟落后的農村，大多數庫區居民從事農業、林業、漁業等第一產業，相對來說普遍經濟水平低下、生產結構單一。水庫運營過程中，由于“靠山吃山，靠水吃水”的路徑依賴，部分庫區居民私自從事水庫魚類養殖、偷砍偷伐水庫消落帶區域樹木等違規行為，對水庫的正常運營造成了很大程度上的負面影響。再次，從社會風俗來看，庫區居民的思想觀念多偏向保守，對包括水庫管理部門在內的行政機構有著天然的畏懼和絕對的信任。這一方面能夠積極推動庫區管理政策的有效落實，但另一方面也常常使得水庫管理部門難以獲取足夠和有效的政策反饋。第三，水庫運營過程中市場主體參與度較低，缺乏相應的體制機制保障。市場主體指的是水庫運營階段合法合規參與到水庫以及庫區開發建設的營利性組織。市場主體的參與是活躍庫區經濟發展、促進庫區社會進步的重要一環，對庫區開發和建設具有重要意義。但是，現實中市場主體的積極作用往往受到如下因素限制。首先，由于水庫運營和庫區開發缺乏長期、穩定的體制機制保障，很多競爭規則出現“朝令夕改”的不良現象，常常使得市場主體無所適從，而且水庫管理部門通常以行政命令的形成繞過市場競爭，直接進行庫區開發，由于缺乏自由選擇和競爭的機會，造成了部分市場機構進而無門，只能知難而退。其次，市場主體容易受到庫區居民的排斥。庫區居民對于外來的陌生的盈利性組織容易產生抵觸情緒，因為部分庫區居民認為他們影響了自己“靠山吃山，靠水吃水”的便利，容易產生“錢都讓別人掙走了”的感覺，這提高了開發企業與庫區居民之間的交易成本。再次，由于外界環境不穩定，部分市場參與者容易受到短期利益誘惑、一味追求經濟利益最大化而忽視其他影響水庫運營的重要因素。“竭澤而漁”“能賺一點是一點”逐漸成為其最佳選擇，這種行為顯然不可持續，不僅容易導致市場參與者無法做大做強，也阻礙了與其他多利益相關者的配合與共享，甚至有觸碰法律和道德底線的風險。第四，水庫庫區基礎設施建設情況較差，生活生產空間相對封閉。水庫庫區基礎設施指的是為庫區社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，用于保證庫區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。“要想富，先修路”，就佐證了基礎設施對區域經濟發展具有重要推動作用。生活生產空間很大程度上受該地區的基礎設施影響，地區基礎設施建設得越好，其經濟、文化、信息等交互也就越頻繁，生活生產空間就越開放，就越能夠吸引資金和技術，從而形成良性循環，實現進一步發展。但是，水庫庫區基礎設施建設則往往不盡人意，生活生產空間相對封閉。首先，隨著工業化和城鎮化的不斷推進，相對于第二產業和第三產業，第一產業逐漸失去吸引力。作為庫區經濟支柱的第一產業，現狀下只能滿足最基本的食物需求，卻無法為庫區居民提供足夠的經濟回報。其次，經濟發展促進了人口流動，很多青壯勞動力外出務工，庫區居民人口總數呈逐漸下降趨勢。再次，依賴地方財政撥款的基礎設施建設進程相對緩慢。截至2016年末，地方政府一般債務余額限額為107072.4億元，地方政府專項債務余額限額64801.9億元，龐大的資金負擔已經使得地方政府無法再通過舉債擴建基礎設施。人口結構變化和經濟轉型困難導致地方很難進一步擴大財政稅收，進而影響基礎設施建設的規模和速度。
二、水庫運營管理的優化策略
第一，革新水庫管理部門管理理念，明確管理職能，加強統一的行政協調。水庫管理部門決定水庫運營管理工作的成敗。因此，首先，要革新水庫管理部門的管理理念，重視工程措施的同時兼顧非工程措施，改變原有“重建輕管”的現象。要明確意識到水利樞紐工程的服務功能不僅僅局限于防洪、供水、發電，還應該包括非工程措施帶來的多利益相關者合作和庫區管理政策執行效果提高，重視實地調研，結合先進的經濟技術手段，制定更加精細化科學化的庫區管理政策，促進建立以水庫為基礎、以庫區為依托、以協同發展為目標的庫區開發共建共享機制。其次，明確各個水庫管理部門的管理職能，制定各自部門的權力清單，清晰劃分水庫管理部門之間的職能。同時，重新梳理水庫管理部門的工作流程，重點明確水庫管理的協商機構和議事程序，會同解決需要多個管理部門出面的相關問題，避免部門利益沖突。再次，優化水庫管理部門的工作考評機制，將工作實際效果、庫區群眾意見反映等作為重要反饋指標加入考評體系，并適度增加其評價權重，以求提高工作反饋對庫區運營管理政策的調整力度和作用，進一步促進庫區管理實現科學化和精細化。第二，提高水庫庫區居民的責任意識和權利意識，激發大局意識和主人翁精神。庫區居民作為水庫運營管理中重要的多利益相關者之一，能夠極大影響水庫服務功能的正常發揮，同時也能夠極大影響庫區的綜合開發利用。責任與權利本就是一體兩面，如果沒有足夠合理的權利，很難喚醒庫區居民對水庫及庫區的責任意識。因此，水庫管理部門必須緊密聯系庫區居民，梳理并協調庫區居民在庫區開發利用過程中的利益訴求，引導庫區居民在水庫庫區可持續發展中做出貢獻。首先，轉變庫區經濟發展方式，結合庫區地方特色，大力發展以旅游休閑為主的第三產業，促進發展現代化農業，提高水庫庫區經濟吸引力。相對落后的第一產業在現階段已經無法再為庫區居民提供足夠的經濟保證，這也是庫區勞動力流失的主要原因之一。由于水庫水質要求，庫區必須限制第二產業發展。因此，只有大力發展第三產業，促進農業現代化，才可能扭轉當下局勢。其次，依靠庫區經濟轉型升級，創造更多就業崗位，提供更多致富機會。水庫庫區是庫區居民生活和生產的地方，且多為鄉土情結較為濃厚的農村地區。一旦庫區當地能夠提供相對合理的經濟回報，部分庫區勞動力仍然愿意留在當地從事勞動生產，這就能夠有效扭轉庫區人口流失的不良局面。再次，加大水庫運營管理政策宣傳力度，普及將水庫庫區開發利用與庫區居民增收致富的理念，同時，增強水庫管理部門的服務意識，從多方面激發庫區居民參與水庫庫區開發利用的大局意識和主人翁精神。第三，提高水庫運營過程中市場主體參與度，健全市場主體參與的體制機制。規范市場經濟秩序是實現水庫可持續發展、實現庫區綜合開發利用的治本之策。沒有足夠的市場參與度，僅憑水庫管理部門難以有效協調水庫運營過程中多利益相關者的關系，也無法有效構建互利共贏、共建共享的發展機制。首先，明晰水庫管理部門與市場主體的權責關系及利益分配機制，強調市場在資源配置中起決定性作用，并以法律法規、特許合約等形式予以確定。從體制機制的源頭上避免“朝令夕改”的不良現象，水庫管理部門讓渡出水庫庫區資源配置權，從而最大程度上刺激市場主體的積極性。其次，依靠庫區開發商等市場主體，結合當地農業特色與旅游資源優勢，構建庫區生態共建共享開發機制。市場主體必須依托當地資源稟賦和庫區居民發揮庫區開發作用，其中的關鍵是與庫區居民形成緊密的利益共享關系。對于市場主體來說，庫區居民不僅是當地資源的所有者，還是可靠、便利的勞動力。二者緊密結合、互助合作，不僅有利于推進庫區綜合開發利用，而且能夠有效提高庫區居民的經濟收入，促進和諧穩定。再次，規范市場主體的庫區開發行為，發揮水庫管理部門和庫區居民的監督作用，形成以道德為支撐、法律為保障的社會信用制度，禁止違法違規的庫區開發利用行為。第四，加強水庫庫區基礎設施建設，進一步拓展和開放庫區生產生活空間。水庫庫區基礎設施建設不僅為庫區居民的日常生活生產提供保障，也為庫區發展現代化農業和休閑旅游業、實現可持續開發利用提供保證。在實現庫區經濟發展方式轉型、庫區居民增收致富的基礎上，關鍵是要解決庫區基礎設施建設資金的問題。首先，倡導采用PPP模式（Public-Private-Partnership）以特許權協議為基礎，調動社會資本參與庫區基礎設施建設。將水庫管理部門與庫區開發商等社會資本共同組建為一個特殊目的機構，針對水庫庫區某項基礎設施建設，與水庫管理部門簽訂特殊許可合同，由該特殊目的機構負責設計、融資、建設、運營，待特許經營期滿后將該基礎設施交還水庫管理部門。這種開發模式下，水庫管理部門主要讓渡水庫庫區開發權，并投入較小比例的資金。既能夠發揮市場的主體作用，也能夠很大程度上緩解地方財政壓力。其次，水庫管理部門牽頭，向國家開發銀行、世界銀行等基礎設施開發性銀行爭取專項貸款。這種基礎設施開發專項貸款一般貸款數額較大、期限較長、利率較低，適合作為水庫庫區基礎設施資金來源之一。
三、結語
通過上述分析可知，水庫運營管理是一項復雜的系統工程，需要從多個方面進行考慮。結合水庫運營管理階段的任務和水庫庫區地方特色，從水庫管理部門、水庫庫區居民、庫區開發市場主體和庫區基礎設施四個方面，梳理水庫運營階段多利益相關者的權責關系，并提出相應的管理優化策略。
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作者:樊力碩 單位:河海大學商學院