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建設項目投資數額巨大、回收期長、風險復雜，要實現預期的經濟效益和社會效益，就必須加強對建設項目投資管理研究，識別其中的風險影響因素，有針對性地加大投資管理力度，以提高企業的投資決策水平和投資使用效率。本文試圖結合山西省建設項目投資管理的現狀和存在問題，就如何提高基本建設項目投資效率和投資效益提出一些意見和建議。
一、項目投資管理中存在的問題及風險分析
（一）招標管理
建設項目招標對提高建設項目資金使用效率、防止項目發包腐敗、保證工程質量等方面發揮著至關重要的作用。然而我們審計發現，建設單位在招標活動中普遍存在諸多不合法、不合規的行為，主要表現在以下幾個方面：
1.以各種理由規避招標。這些理由包括：在投標截止日，投標人僅有一家或兩家；供應商資質良好，與建設單位有長期合作關系；供應商系本省內唯一一家有資質的供應商，因此項目不具備招標條件；招標事項涉及商業秘密和安全，等等。還有部分單位通過內部招投標管理制度“規范”對不需招標事項的審批，通過集體審批的形式規避招標；也有部分項目因為地方限制或保護，導致建設單位無法進行招標。
2.評標過程不嚴謹。為了確保評標過程的公正性，我國《招投標法》對評標過程做出了嚴格的規定，包括開標日期、評標委員會的組成、評標人數、評標結果公示等。但審計發現，部分建設項目的評標過程隨意性較大，主要表現在：一是評標委員會成員的選取不合理，通過查閱評標記錄發現，評標委員會成員半數以上都是建設單位的相關人員；二是評標人數不符合法定要求，評標人數不滿足最低人數要求或者非5人以上單數；三是評標過程缺少詳細記錄，僅有打分情況和評標人員簽字。
3.合同條款對中標文件做出實質性變更。根據相關法律規定，合同的標的、價款、質量、履行期限等主要條款應當與招標文件和中標人的投標文件的內容一致，招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議。然而審計發現，不少建設單位為了壓縮投資成本，均在簽訂合同前與中標單位通過商務談判，要求中標單位在中標價格的基礎上進行一定幅度的讓利，并將讓利情況作為招投標管理工作的一項考核指標。
4.中標人違規轉包中標項目。審計發現，某些建設項目管理中存在“一級企業中標，二級企業進場，三級企業施工”的違規現象。部分建設項目的建設單位在明知中標企業違規將中標項目轉包給其全資子公司，不僅沒有按照相關法律法規阻止該行為，而且還依據中標單位與其子公司簽訂的委托收款協議支付工程款。
5.施工項目不具備招標條件強行招標。審計發現，某些建設項目為了實現早開工、早投產的業績目標，在建設項目圖紙還沒有出齊或者通過審查的情況下，就進行招標。其結果就是招標只起到了確定施工單位和約定結算費率的作用，而最為關鍵的控制造價的作用則無法實現。
（二）合同管理
合同在簽訂和履行過程中存在著決策風險、違約風險、過程風險等大量風險，任何一項風險敞口都可能造成建設項目投資失控。我們審計發現，合同管理方面存在的問題主要表現在以下方面。
1.承包范圍不明確。部分建設項目在發包時對承包范圍約定不夠詳細，致使在施工合同履行過程中施工總承包單位和專業承包單位的施工范圍有部分的重疊或者遺漏。
2.工程變更和索賠的處理方式不明確。建設項目施工過程中會因為設計文件或技術規范改變以及業主需求的變動而進行工程變更，而工程變更對施工過程、工期進度以及工程價款的影響較大，往往引發合同糾紛。
3.爭議處理方式不明確。大部分建設項目的合同條款均對雙方權利義務做出規定，但對合同爭議的處理方式缺少約定，從而導致爭議解決陷入“持久戰”的尷尬境地，既無人負責，更無人敢負責，結果就是項目進度因為爭議而不斷延遲。
（三）財務管理
1.資本金及資金到位不及時。審計發現，部分建設單位無法按照章程約定繳足資本金，甚至在建設項目聯合試運轉結束后仍未繳足資本金，對資金缺口過度依賴銀行貸款或其他融資方式融資。
2.超計劃、超概算投資。部分建設項目的估算嚴重偏離實際投資需求，或者由于前期勘察設計工作不到位、后期頻繁變更設計從而導致后期不得不頻繁追加投資，造成投資失控。部分建設單位由于內部控制制度執行不力，導致建設單位管理費用嚴重超支。
3.竣工決算不及時?？⒐Q算的編制需要很多前提條件，其中就包括整理歸集各項檔案資料，對剩余物資進行盤點清查，核實債權債務做到賬賬、賬證、賬表、賬實相符。但實際情況是，不少建設項目在建成投產后由于上述工作無法在規定時間內完成，特別是由于工程結算不及時造成的影響，使竣工決算在項目投入運營數年后才具備編制竣工決算報告的條件；有的項目則是在不具備編制竣工決算條件的前提下，就由財務部門編制了一份竣工決算報表，凡此種種勢必不能準確反映建設項目的實際情況以及資產移交的真實價值。上述問題對建設項目的投資效益和投資效率帶來了巨大的風險，主要表現在：
1.不規范的招標行為將使建設項目的投資管理先天不足。不論是規避招標還是在合同簽訂過程中否定招標成果、對中標文件的條款做出實質性變更，按照法律規定，其行為都可能被裁定為無效，而一旦被認為無效，無疑將給建設單位造成難以挽回的經濟損失、給社會造成巨大的資源浪費。粗糙的評標過程意味著建設單位的招標活動流于形式，相應控制活動沒有得到有效執行，也沒有發揮其應有的作用。其中存在著串標、圍標、陪標的違法風險以及導致工程腐敗的風險，這些行為都直接損害建設單位的利益。在無圖紙或者圖紙尚未審查的情況下招標，招標的投資控制作用根本無從談起，任何一項圖紙的變更都將迫使后續施工通過變更簽證來彌補前期招標工作的缺陷與漏洞，這就極易給工程管理人員與設計單位、施工單位、監理單位串通舞弊、搞權錢交易創造條件?？偠灾?，不論招標過程的哪一環節發生問題，其不利影響都將伴隨著整個項目建設過程，大大增加建設項目的管理成本和管理難度。
2.合同管理不到位將使建設項目的投資管理失去方向。合同約定的是建設單位和供應商的權利與義務，合同管理存在問題，即是雙方的權利義務出現了問題。從審計情況看，合同管理引發糾紛事項主要集中在價款結算、工期延誤、質量爭議等涉及建設單位和施工單位雙方核心利益的爭議上，這些爭議給建設項目帶來的最直接的影響，就是對工期的影響。這主要是由于建設項目合同爭議涉案標的額大、涉案周期長、影響面廣，一旦發生糾紛，解決起來難度特別大，糾紛雙方根本不可能在一朝一夕之間達成一致意見，糾紛久拖不決成為了“持久戰”的情況并不鮮見。例如，某建設項目就出現了因建設單位和施工單位因為價款結算糾紛而大量尾工尾項遺留的情況，不但影響建設工期，更大大增加了建設單位的協調管理工作的難度和管理成本；另一建設項目則因為合同約定的承包范圍不明確，造成了施工過程中變更簽證“泛濫”，結果造成建設項目投資大大超出概算，降低了投資效率和投資效益。
3.財務管理不到位將使建設項目投資管理功虧一簣?；椖康乃型顿Y行為最終都會體現在財務信息上，所以，財務管理方面的問題從來都不是單純的財務問題，而是建設項目管理水平的整體和最終反映。如果建設項目的財務監管環境薄弱、內控制度不健全、內控執行不力，基建投資款項被挪用和項目經費的跑冒滴漏就難以避免，資金使用效率低下、資金安全無法保障，建設項目投資管理也就無從談起；資本金無法及時到位除了會大大增加基建投資的貸款利息支出，還極易引發因資金不到位而導致的合同結算糾紛和工期延遲，竣工決算不及時又大大增加了竣工決算的工•作量和建設項目的管理成本，甚至可能導致無法準確核實投資金額、及時移交相關資產，造成投資浪費。
二、強化建設項目投資管理的建議
（一）強化招投標管理
招投標工作是簽訂工程造價合同的基礎，有利于依法施工、保護各方利益。鑒于此，我們建議：一要高度重視招標工作的合法合規性。在招標工作開始之前，對所有相關工作人員進行法律教育，認真學習招標法律法規，嚴肅招標工作紀律，申明違規違紀的后果，簽訂廉潔自律承諾書，確保招標工作有一個公開透明、嚴肅高效、合法合規的內部環境。二是要健全組織機構，明確領導責任，嚴格按照項目批復及招標監督管理的有關規定，全面地開展招標工作，對于不適宜招標項目應當依法報批，經批準后通過商務談判等方式確定供應商。三要強化評標控制，要從嚴要求受托招標機構組織實施評標，及時就評標過程中出現的問題與招標機構進行反饋，保證評標資料真實、完整地記錄評標過程，評標結果合法有效。四要依法簽訂合同，尊重招標工作成果，嚴格依據中標文件簽訂合同，保證招投標結果能夠得到有效落實，杜絕中標后另行調整合同價款、工作量、質量目標、既定工期等實質性條款，避免招標方和中標方利用中間環節串通舞弊。五要嚴格檢查考核，建立起科學的招標管理和監督工作考核機制，細化和量化考核內容，認真開展監督檢查，提出整改意見和考核建議，監督整改并嚴肅追究違法違紀人員的責任。五要加強對中標單位的監督。在簽訂招標及簽訂合同的過程中，要明確約定是否允許中標單位進行轉包、轉包的條件以及非法轉包的索賠條款，從源頭上明確中標單位非法轉包的責任，維護建設單位利益；在施工過程中，要能夠及時從監理方、中介審計機構的監理報告和審計報告中獲取中標單位履行合同的情況。
（二）規范合同管理
規范、細致、到位的合同管理對避免法律糾紛、加快工程進度、提升投資效率發揮著至關重要的作用。鑒于此，筆者建議：一要根據建設項目的特點，全面把握合同中專用條款的制定，以中標文件為基礎對施工項目的承包范圍做出清晰、明確的表述，界定好雙方的權利義務，尤其要防止因為信息不對稱導致的合同雙方權利義務的嚴重不對等，避免因合同條款的缺陷導致的合同爭議。二要充分明確工程變更對合同履行的影響。建設單位要加強對合同執行情況的監控，明確設計變更的責任，通過設計合理的工程變更內控制度，控制工程變更給合同履行帶來的風險。三要設計多形式、多層次的合同爭議解決機制。根據合同履行爭議形成的原因，設計多形式、多層次的爭議解決機制，快速、有效地化解爭議，避免因合同爭議導致的工期延誤等問題。
（三）財務管理職能發揮
建設項目財務管理應貫穿建設項目的全過程，只有這樣，才能有效控制建設項目投資成本，提高建設項目資金利用率。鑒于此，筆者建議：一是強化前期財務管理和監督。主要體現在對資金籌措和可行性研究的分析上，編制建設項目的估算、概算，在批準的概算基礎上，編制年度投資計劃，保證建設項目順利進行。二是建立健全財務管理內部控制制度，從組織管理、監督控制、業務運行、人員素質和制度方面，保證財務管理的規范性、嚴謹性，尤其是嚴格落實重大項目投資決策程序、大額資金支付審批程序等內控措施。三是強化建設項目資金監管力度。著重對建設資金是否?？顚Ｓ眠M行監管，強化其概預算的控制和使用，并建立與完善責任追究制度，確保建設資金籌集、調度、分配和使用實行規范化、精細化與科學化管理，避免損失浪費，降低工程成本，提高投資項目的績效水平。四是加強工程價款結算和管理監督。完善審核工程結算手續、規范結算審批程序，保證財務管理與會計核算的合法性、真實性與準確性，防止高估冒算和虛報冒領，嚴格按照合同條款及國家有關規定支付工程款項和留取保證金。五是嚴格控制建設單位管理費的支出，制定出具有針對性、實用性和有效性的會計核算與資金管理辦法，明確開支范圍和開支標準，科學管理和控制基本建設項目的投資，防止資產流失，保證國家資金的有效使用。六是充分關注“營改增”對建設項目投資管理的影響，從供應商的選擇、物資采購、發票管理以及業務形式的選擇等各方面，積極開展稅務籌劃。
（四）積極引入中介機構
在基本建設項目管理過程中，積極引入工程監理公司、工程造價咨詢公司和會計師事務所等中介機構對基本建設項目進行全過程跟蹤審計，可以填補建設單位在各個專業領域的管理空白，發揮中介機構的專業優勢，及時發現基本建設過程中的問題和不足，便于建設單位及時修正和解決項目建設管理過程中不足及存在問題。
作者：王瑞生 單位：山西天正會計師事務所
