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摘要：黨的十九屆六中全會指出“明確全面深化改革總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力的現代化。”行政事業單位是國家全面深化改革的重要實踐者，在民族復興戰略全局和世界百年未有之大變局的時代背景下，應主動對內改革，進一步加強內部控制管理，促進內部職能優化，建立多層次全方位的內部控制管理體系，推動高質量發展，為戰略全局貢獻積極力量。本文分析當前行政事業單位內部控制體系構建時存在的問題，并提出相關建議，以期為行政事業單位內部控制工作發展提供借鑒。
關鍵詞：行政事業單位；內部控制體系；存在問題；相關建議
引言
近年來，行政事業單位內部控制作為國家治理的重要組成部分取得重要進展。從2014年《行政事業單位內部控制規范（試行）》的實施，到2015年《財政部內部控制基本制度（試行）》的發布，再到2016年《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》的推行，全國范圍內行政事業單位建成并有效實施內部控制，建立了單位內部控制建設年度報告制度，并納入單位決算報告體系，全國各級各類行政事業單位內部控制建設取得了階段性成效。隨著我國社會發展的不斷推進，行政事業單位內部控制也要進行深層次改革和發展來適應社會經濟發展的要求。
一、行政事業單位內部控制的內涵
財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），“本規范所稱內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”與企業內部控制不同，行政事業單位內部控制的目標主要包括，合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。從業務分工劃分，行政事業單位內部控制可分為財政內部控制和非財政內部控制。其中，財政內部控制是指財政部門主導的以資金活動的鏈條為主要監控點對財政資金的各個環節進行監督控制，目標是建立健全權力運行制約和監督機制、減少自由裁量權、限制公共權力濫用、有效避免財政政策制定和資金分配過程中的行政風險、法律風險與廉政風險。財政內控控制通過預算控制規范資金管理，確保政府合理分配公共資源。非財政控制是指除行政事業單位預算控制之外的控制活動，主要包括業務流程管理、公共服務管理等。
二、我國行政事業單位內部控制發展歷程
內部控制是保障組織權力規范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現的長效保障機制。我國行政事業單位內部控制發展非常迅速，從2012年財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》作為行政事業單位內部控制的首個規范指導性文件開始，經過幾年時間已經初步建立了內部控制框架，全國范圍內行政事業單位建成并有效實施內部控制，整體體系建設初見成效（見表1）。行政事業單位內部控制的發展與社會發展水平密不可分，制度的發展應該與社會發展水平相適應。陳文川和余應敏（2016）認為政府內部控制的職能可以分為初、中、高級三層遞進階段。具體表現為從防范業務風險、打擊貪污腐敗到建立健全制度建設、改進管理效率職能再到更廣范圍和更深層次來提升政府治理效能，推進國家治理職能等層次。根據近期國家在行政事業單位內部控制出臺的相關文件和執行情況，當前我國行政事業單位內部控制建立了規范制度，以財政內部控制為主線，探索開展了內部控制基礎性評價工作和內部控制報告管理制度，行政事業單位內部控制基本框架已經建立并開始廣泛應用。但隨著全面改革的持續推進和構建新發展格局、推動高質量發展的時代要求，行政事業單位內部控制在發展過程中還存在控制范圍不夠、部門協調聯動不足、部署分工不明確等問題。這就需要對行政事業單位內部控制體系框架進行補充和完善，逐步從基本的內部控制框架向多層次全方位的內部控制體系推進。
三、行政事業單位內部控制體系的現狀分析
行政事業單位內部控制不是近期才提出的概念，而是一直存在于政府內部管理活動。內部控制體系建設需要一個從制度設計到控制活動再到評價監督活動的閉環，使得整個體系具有隨著環境變化而實現自我監督和更新的特點。當前行政事業單位內部控制體系是初步建立的體系，距離整體預期還有不少差距。首先，行政事業單位內部控制總體框架沒有形成系統的體系。以財政內部控制為主線的預算控制管理是政府部門運行順暢的基本保障，但隨著社會經濟發展和人民監督意識的提高，政府活動的工作效率、公開透明程度、處理突發事件的反應能力在政府工作中的地位日益凸顯。建立多層次全方位的行政事業內部控制體系就是結合當前國內外發展的新形勢，以防范化解重大風險和滿足人民的迫切需求為目標，將行政事業單位內部管理活動的各個環節科學的條理的串聯起來，形成一個資金流、信息流、服務活動順暢運行的整體生態。其次，內部控制體系所涵蓋的范圍需要進一步調整和擴展。例如，目前行政事業單位的內部控制業務層面內容僅包含預算、收支、采購、資產、合同和基建六大業務，而黨的十九屆四中全會對審批監管、執法司法、工程建設、資源開發、金融信貸、公共資源交易和公共財政支出等重點領域實施監督機制改革和制度建設。隨著政策的發展和管理需求的提高，原來行政事業單位內部控制制度所涵蓋的六大業務已經遠遠不能滿足新時代政府治理的需要。行政事業單位中還有許多部門承擔著不同行業的服務和發展職能，除了一套通用的行政事業單位內部控制規范之外，控制規范還要對不同行業和領域的內部管理活動提供指導。這就要求在通用的內部控制規范基礎上建立多個行業領域的內部控制指導文件，形成對全部行政事業單位的全覆蓋。再次，從內部控制體系自我革新能力方面來看，行政事業單位內部控制內生動力不足導致領導層對內部控制規范實施缺乏重視。雖然當前國家明確出臺了相關文件，指出行政事業單位內部控制規范的作用，但在實際執行實施過程中，仍有領導干部沒有認識到內部控制的價值，沒有理解單位內部控制的實際意義。有的部門內部控制管理工作落實不到位，開展內部控制工作“只開會議走形式”，內部控制制度發揮的作用幾乎微乎其微。同時，具體行業內的內部控制制度的制定也缺乏科學性和實用性。有些基層單位制定的內部控制規范沒有突出工作重點，制度規范“好看不好用”，不能解決實際工作問題。有些單位制定的內部控制制度幾乎如出一轍，都是為了應付上級檢查和審核而隨意制定，根本沒有充分結合自身實際情況，沒有突出重點，關鍵控制點、風險點，業務活動流程圖不規范、信息與溝通機制嚴重欠缺。有些內控管理制度在日常工作中幾乎不會得到應用，內部活動仍然是依據原有的制度規范進行管理，這與國家推出內部控制規范的初衷相違背。最后，評價監督環節薄弱導致內部控制規范執行效果達不到預期水平。如果將內部控制體系看作一個整體生態，那么監督評價環節將是這個整體循環發展的重要保障。一個控制活動從開始到結束，可能資金流、信息流和服務活動都參與其中，具體哪個環節影響了總體的服務效率水平，需要評價監督機制及時做出反饋和調整。目前行政事業單位內部控制的評價監督主要以財政內部控制評價監督以及各單位向財政部報送的內部控制報告為基礎。財政內部控制作為內部控制的一個組成部分，不能涵蓋所有內部控制的內容。內部控制報告制度是對行政事業單位每年內部控制工作的總體情況，具有一定的評價監督作用，但監督反饋時間超過一個年度，不能及時對內部控制環節出現的問題進行評價調整。
四、推進完善行政單位內部控制體系的建議
一是建立政府主導的頂層設計，將內部控制管理工作進一步提升到政府層面。目前全國行政事業單位內部控制的主管部門是財政部門。財政部門主管的內部控制可以迅速高效的解決預算資金的控制管理問題，但在一些非財政內部控制方面則稍顯力不從心。例如在政府信息公開方面，不僅是財政預算決算、三公經費信息要公開，各個政府部門為群眾做的主要工作也要公開。在突發事件處理過程中，比如疫情防控，其各個環節都要保障人民群眾的知情權和監督權。所以，建立以財政內部控制為基礎，各部門統一協作的內部控制體系就是未來的一個趨勢。
二是將行政事業單位內部控制規范實施情況納入單位考核，建立反饋及時的內部控制執行體系。內部控制規范的執行和落實，行政事業單位領導干部是牽頭人，起到關鍵領導作用。將內部控制規范實施情況納入單位考核就是要求單位主要領導把內部控制當成一個重要任務來抓，通過科學有效的內部控制管理方法，進一步提高單位效率和防范化解重大風險，提升人民滿意度。對內部控制制度執行情況的考核與評價，科學確定考核評價的重點和標準，將專項風險內部控制辦法及操作規程當中的風險進行量化，設定合理的分值，將各單位內部控制制度執行情況、自查自糾情況、整改落實情況等納入考核評價范圍和指標體系，逐步形成科學、合理、公平、公正的考核評價指標體系。在制定考核量化指標時，內部控制管理分值要注重與地區發展情況相結合。在考核初期，注重使用通用的具有共同特征的指標作為考核的基礎。隨著內部控制制度和環境的進一步完善和發展，可以按照不同行業分別制定不同的考核體系。
三是建立以內部控制基本制度為基礎，多個行業內的內部控制規范為補充的內部控制制度體系。目前有些單位設計的制度缺乏科學性，依靠生搬硬套或者抄襲等形成制度內容，這導致制度規范與單位實際情況存在極大的偏差，幾乎不具有可行性，因此想要充分發揮內部控制的價值，單位應從實際入手，真正梳理內部信息、排查風險隱患，制定有自身特色的內部控制制度。在內部控制制度體系的構建方面，以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為指導，梳理單位各類基本的經濟活動業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險以確定風險點，選擇風險應對策略并督促相關工作人員認真執行。同時，教育、衛生、審批服務等多個行業領域建立符合自身行業特點的內部控制管理制度，使內部控制的科學管理方法與行業特點深度融合，更加有效的提升行政事業單位的管理效能，更好地為社會提供社會產品，服務人民。
四是逐步完善內部控制的信息系統建設。信息系統建設是內部控制管理工作的基礎性工作。信息系統的應用能夠使單位內部控制管理活動與互聯網、大數據等信息活動進一步整合發展，發揮內部控制作用。當前，行政事業單位的政務系統、財政預算管理系統等都是內部控制信息系統的組成部分，分別負責對應環節的信息流、資金流管理活動。逐步完善內部控制的信息系統建設，首先要加強已運行系統中內部控制功能，將系統中的內部控制環節科學的連接起來，打破信息孤島，形成內部控制管理活動的鏈條。將重要的單位內部控制活動納入信息系統管理，才能實時對控制環節進行監控，防范化解重要風險。其次要進一步完善政務系統內部控制功能，在公文流轉的基礎上體現出控制活動全過程，加強控制活動評價和監督環節的反饋功能，對進行的事項進行及時評價和監督。最后要根據地區內部控制發展情況，在已建立內部控制制度體系、執行體系，內部控制發展成熟的地區探索建立獨立的內部控制信息系統。
五是財政監督與紀委審計等多部門監督互相配合，建立多層次成體系的內部控制評價監督體系。內部控制評價監督是形成內部控制活動閉環的重要環節，要對內部控制體系全過程進行評價監督必然也要建立與之對應的評價監督體系。首先，科學健全權力均衡機制，實現決策、執行、監督三者相對獨立。周期性的梳理各個部門和事項的管理服務活動，達到權力的合理分配和相互制約，進而逐步理清管理服務活動的責任鏈條，提高履責效能，及時評價反饋。在關鍵監管領域，例如市場監管、質量監管、安全監管、金融監管等方面要統籌推進，紀委審計部門應該根據管理活動的重要內部控制節點全程參與、全程跟進，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，堵塞監管漏洞。其次，應當建立專門的內部控制審計評價制度，對各個部門內部控制有效性進行審計評價?？梢杂蓪徲嫏C關通過交叉審計的方式對于財政資金使用的合規合法性及內控制度的有效性進行評價，并出具內部控制審計報告。最后，對特定的重點工作或行業的內部控制管理工作，由紀委、財政、審計部門組織開展定期檢查和不定期檢查，適時通報檢查結果，必要時及時調整內部控制流程。
結語
完善行政事業單位內部控制體系是推進國家治理體系和治理能力的現代化的必然要求。多層次全方位的內部控制體系構建需要內部控制頂層設計、制度體系、執行體系、信息系統、監督體系的持續升級、深度鏈接和互相配合。完善內部控制體系的過程是一個系統性工程，要注重內部控制管理與社會發展相適應，只有與地區發展水平相協調，才能夠不斷提高公共服務的效率和效果。
作者：于達 單位：青島市李滄區政府采購服務中心