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摘要：為適應國家治理體系與治理能力現代化的要求，事業單位的治理水平、內部經濟和業務活動規范化程度、公共服務效能越來越受到廣泛關注。本文通過分析事業單位在管理現代化實施過程中存在的問題，提出加強事業單位內部控制管理的見解與建議。
關鍵詞：事業單位；內部控制；管理
事業單位是以公益為目的的非盈利機構，長期以來，事業單位的管理理念與管理效能較于現代企業相對滯后，致使財政資金利用效率不高、資產管理不嚴、權力監管不強，主要原因是單位缺乏健全有效的控制體系?，F階段，事業單位在全面建立內部控制體系，旨在保障組織權力規范有序、科學高效運行。
一、內部控制的重要性
事業單位內部控制是在一定的環境下，單位為實現控制目標，通過制定制度、實施具有控制職能的措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的動態過程。事業單位內部控制是由單位的領導層和全體職工共同實施的，其內部控制框架為：單位層面控制（控制環境）、風險評估和控制方法、業務層面內部控制（控制活動）、評價與監督。事業單位承擔著社會服務職能，掌握著大量社會公共資源，控制使用著大量財政資金。為保障國家資產安全和使用有效、有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果，事業單位實施的內部控制，其重要作用是將資源與權力制度化，并將制度具體細化量化，滲透到事業單位治理的每個角落每個環節，提高管理水平，真正做到用制度來管權管事管人。
二、事業單位內部控制存在的問題
（一）內控意識薄弱，認識存在偏差
雖然內部控制對單位內部的權力制衡、風險防控發揮著重要作用，但在實際操作中，大部分管理者和員工都重發展、輕控制，對內部控制重要性的沒有充分認識，對內部控制知識缺乏了解，主要表現為：其一，將內部控制簡單化。一是將內部控制制度化，認為內部控制即制定相關制度，而忽略制度的可操作性和執行效果，使制度流于形式；二是將內部控制財務化，將內部控制等同于財務控制，認為內部控制是財務部門的工作，沒有將業務流程與賬務控制相結合，忽略了組織架構、決策機制、人員資質與崗位授權等控制環境對財務控制的影響；三是將財務控制預算化，將財務控制等同于財政部門的預算控制，忽略財務部門在經濟事項的事前計劃、事中控制、事后分析的監督管理作用，風險防控意識薄弱；其二，將內部控制復雜化。認為內部控制措施過于復雜，為實現牽制而增設的控制環節與控制人員，造成過度管理，阻礙了業務事項的快速有效處置，對日常工作造成了束縛，不利于提高決策執行效率，消極對待內控制度在單位中的貫徹執行。
（二）內控體系不完整，內控效果不明顯
首先，缺乏風險評估意識。事業單位以追求社會效益為目的，對經濟活動受內外部環境影響導致的風險缺乏敏銳性，抵御風險的能力較弱。對單位層面的組織構架風險、經濟決策風險、人力資源風險和業務層面的預算管理風險、收支管理風險、政府采購管理風險、資產管理風險、建設項目風險、合同管理風險等沒有形成定期的全面客觀評估機制，對部門職責不清、崗位責任不明、員工履職能力不足、不相容崗位兼職、關鍵崗位長期任職、預算執行偏差等風險現象，從體制機制上防控不夠，容易出現業務處理不規范、控制環境失衡和管理工作失控的風險。其次，缺乏系統的內控制度體系。很少有事業單位結合自身業務特點設計一套系統的、完整的內部控制體系，雖然事業單位為加強管理，建立了一些內控制度，如財務管理制度、政府采購制度、資產管理制度等，但這些制度各有側重，涉及的范圍缺乏全面性，未能包含全部人員和業務環節，多局限于財務管理方面，沒有形成一個完整的控制系統和一個環環相扣的制約鏈條，未建立一個從資金管控到業務管控到權力管控的層層遞進的控制體系，對內部控制的設計、運行與監督等問題缺乏全面性和深層次的思考。第三，控制執行不力。一是缺乏健全的財務分析制度和規范的預算約束制度，致使事業單位的預算編制過于簡單，預算權威性、計劃性不強，對各項支出缺乏預見性，在實際執行中出現較大偏差，經費開支隨意性大、資金效益不明顯；二是缺乏健全的內部牽制制度、授權審批制度、權力運行制度等基本的內控制度，財務部門對業務上重要事項的決策、實施過程參與較少，導致財務控制與業務辦理脫節，控制執行不力，容易出現管理漏洞，造成廉政風險。
三、加強事業單位內部控制的策略
（一）提升內控意識，優化內控環境
內控環境是保障單位內部控制有效實施的基礎條件，它包括：職業道德、員工的勝任能力、管理理念和經營風格、機構設置與組織結構、權利和責任的分配、人力資源政策與措施、文化建設以及反舞弊等內容，而其中重要內容是單位的法人治理結構。單位領導在內控體系中居主導地位，作為單位內部控制建立健全和有效實施的負責人，單位領導對內部控制重視程度，有助于內控環境的優化和內部控制的有效執行。單位領導層要積極培育誠實守信的單位文化、強化職業道德、提升員工執業能力；培育穩健的管理理念和風險防控意識，優化管理組織結構，制定合理績效考核目標和員工激勵機制；更要以身作則，嚴格遵守內部控制制度，并影響全體職工，共同創造規范有序的內控環境，才能保障內部控制各項制度順利實施和單位管理服務目標和整體戰略目標的實現。
（二）健全內控體系，建立高效內控機制
首先，建立健全適合單位實際的具備實際操作意義的內控運行制約機制，是開展內控建設的基礎和框架，主要包括：經濟活動決策機制、內控管理職責分工機制、崗位交流輪換機制、關鍵崗位責任機制、財務信息編報要求、經濟活動風險評估、內部控制監督評價等，在各項經濟活動中運用不相容崗位分離控制、授權審批控制、歸口管理、預算控制、流程控制、會計及單據控制、信息系統管理控制、績效管理等控制方法，將制度與控制貫穿于業務活動中，使任何決策或業務工作都有案可查，防范可能發生的各類風險，防止權力濫用。其次，梳理單位主要經濟業務管理制度，厘清業務活動廉政風險點，根據單位自身業務特點設置合理的業務流程。事業單位的內部控制程序應覆蓋各項業務和所有相關崗位：一是繪制權力運行流程圖。按照崗位、環節之間相互關聯制約的原則，對每項權力事項的分布、結構、重點及運行規律進行分析，按照工作程序制作流程圖。使權力運行軌跡、工作運轉程序清晰可見，促進權力按照科學嚴密的程序規范運行。二是依據流程設置崗位。內部各機構和崗位的設置準確合理，根據業務活動和廉政風險點的需要設置不同的機構和部門，確保單位中不相容機構和崗位之間的相互制約和監督。三是合理分權、適當授權。對流程中所有崗位環節的任務進行具體細化、包括做什么、怎么做、完成時限等，將職責權限科學合理劃分并充分授權，避免因授權不當，造成權力重疊、內耗嚴重、效率低下或相互推諉、無人履責的失衡現象。只有將內控制度進行流程化設計并達到常態化，才能真正實現從“人治”管理向“法治”管理和科學管理的轉變。第三，強化財務控制與信息公開。針對事業單位內部控制可能存在的漏洞及管理不嚴等問題，一是加強資金的預算管理，健全單位內部的資金預算體系，加強單位預算執行、決算分析工作，建立健全預算與決算相互反映、相互促進的機制；二是加強財務控制與業務實踐的溝通，根據財務政策指導業務工作辦理，并積極發揮財務專業知識服務于業務工作實踐。財務人員要融入業務工作，不能只提供低價值的會計核算服務，要向管理會計轉型，了解業務流程，把握業務全貌，才能有效實施財務控制；三是強化財務事前預測、事中控制、事后監督作用，事前對經濟事項風險收益評估等進行可行性分析和資金預算，加強事中成本控制和與預算偏差的原因分析并及時調整，事后對經濟事項進行效益評價與分析；四是加強信息溝通與公開。事業單位應加強信息化建設，對財務政策執行與業務辦理程序進行信息公開，運作信息化手段對工作事項處理進行過程控制，減少人為因素，杜絕因信息不暢導致的監管風險。第四，開展內部控制監督與評價。單位對內部控制體系的建立、組織、實施情況進行監督，對其健全性、合理性和有效性進行評估，是實施內部控制的重要保證。一是設立相對獨立的內部監督部門對單位內部控制組織領導和宣傳培訓情況、內部控制相關制度的建設和落實情況、風險識別、定級和應對情況、內部控制自我評估情況等進行持續監測，防止控制失效。二是定期對內部控制狀況進行評審。診斷內部控制缺陷，對主要業務活動中的控制要點、控制標準和控制方法是否合理有效進行評估，防止控制冗雜。三是根據評價結果進行內控合理化改進。既保證業務活動高質高效的開展，實現單位發展戰略目標，又保障業務活動在內部控制的約束下，合法合規地實現價值的最大化，保障控制效益。
四、結束語
內部控制為事業單位提升現代化管理水平提供了解決方案，如何運用好實施好還要根據單位實際，有智慧地探索。隨著社會的發展，對事業單位的治理水平與公共服務能力提出更高的要求，建立科學的內部控制體系，將有力地促進事業單位健康發展。
參考文獻：
[1]《行政事業單位內部控制規范（試行）》。財政部2012.11.29
[2]《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》財政部2017.1.25
[3]《行政事業內部控制規范的建議》徐少勤福建省莆田市財政局
作者:劉文健 單位:湖南省衛生計生委藥具管理服務中心