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摘要：黨的報告提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。本文在對國內外預算績效管理工作回顧分析的基礎上，結合人民銀行工作實際，與我國政府績效管理異同點進行了對比分析，為推進人民銀行預算績效管理提出對策建議。
關鍵詞：人民銀行;預算績效;管理應用
強調“政府的錢不能亂花，要加強績效管理，加大財政支出整合力度，優化支出結構，確保重點支出，提高資金使用效益，避免資金浪費”。2011年，財政部明確提出我國預算績效管理模式以支出結果為導向，在預算編制、執行、監督的全過程中關注預算資金的產出和結果。目前，世界上50多個國家不同程度地實施了績效預算管理。經濟合作與發展組織（OECD）成員國已經普遍采用，如英、美、德、日等，一些發展中國家如智利、哥倫比亞、烏干達等國也先后開始了績效預算方面的探索，從而形成了世界性的政府績效預算改革的新潮流。
一、我國政府實施績效管理的發展進程
我國政府實施績效管理大體經歷了政府考核、聯席會議、財政基礎和預算績效新時代四個階段。第一階段：從十六屆三中全會（2003年）到績效管理部際聯席會議前（2011年）。這一階段政府績效以科學發展觀和政績觀為統領，績效評估與管理逐步上升為國家治理的基本機制。財政部先后印發了中央部門績效管理考評管理辦法（試行）、財政支出績效評價管理暫行辦法等，將績效管理作為政府加強自身建設和管理創新的重要工具。2004年-2011年，財政部在全國選擇試點地區、試點部門開展地方政府及其部門績效管理、行政機構績效管理、財政預算資金績效管理試點工作，如財政部農業、經建、社保等部門選擇部分項目進行了項目績效考評試點工作；北京、杭州、深圳等8個地區開展地方政府績效管理試點。第二階段：績效管理部際聯席會議制度建立（2011年）到十八大前（2013年）。這一階段是績效管理試點推進階段。財政部相繼印發了關于推進預算績效管理的指導意見、預算績效管理工作規劃（2012-2015）等，為政府績效管理工作指明了方向。第三階段：從十八大（2013年）到（2017年）前，這一階段是部際聯席會議的調整階段。國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，要加強預算執行管理，提高財政支出績效。財政部相繼印發了中央部門預算績效目標管理辦法、中央部門實施部門整體預算績效管理意見、中央部門預算事前績效評估管理辦法、預算績效評價共性指標體系框架等，構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，為全面實施預算績效管理奠定了良好基礎。第四階段：2018年至今，這一階段進入了預算績效新時代。中共中央國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，力爭以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量。
二、國內外預算績效管理運用實踐
（一）國外預算績效管理運用實踐
1.美國績效預算管理模式。采取立法推動與戰略導向模式，通過《政府績效與成果法案》（1993年-2010年）和《政府績效與成果現代化法案》（2010年-至今）主導績效管理的實施，確立了以戰略為核心，以預算為紐帶，以績效計劃、績效報告、績效測量、績效評價為關鍵要素的績效管理體系，并要求對部門履職、政策實施和人事績效納入統一的績效計劃框架。2.英國績效預算管理模式。采取行政主導和漸進發展的模式?？冃Ч芾砼c行政改革緊密結合，由首相直接推動，雖然沒有形成統一的法律，但每個階段的績效管理都按照問題導向的原則，與行政改革密切配合，先后經歷了效率優先階段、質量優先階段、協同政府階段和持續改進階段。目前，績效預算管理內容主要包括設置部門整體績效目標、明確資金安排的優先次序，實現目標的時間表和路線圖，部門預算總額、關鍵績效指標，并在網站上公開。3.OECD國家績效預算管理模式。大部分成員國采取“戰略-結構-績效”框架設計績效。其中的結構又包括花錢（預算）、辦事（政策）和用人（人事）三條主線。花錢這一條主線繼承了PPBS（計劃-項目-預算系統）的基本框架。項目層面（包括項目群）績效又由“資源-投入-活動-產出-成果-影響”結果鏈組成。同時，建立“支出審查”制度，將其作為績效預算編制過程中的“常設步驟”。對所有政府支出開展“綜合審查”，通常與政治周期掛鉤，為新政府提供重新分配資金的機會。另一方面，對部門和項目層面較小規模的支出開展“具體審查”，皆在重新確定支出的優先次序。通過對支出的經濟性、效益性和效率性進行系統性績效審查，削減低效無效或不必要的公共產品或服務支出，從而達到節支目的。
（二）我國政府預算績效管理實踐
1.強化預算績效管理組織保障，分層級明確主體職責。各省、市、縣均成立了預算績效管理領導小組，不斷充實預算績效管理人員，“自上而下”督促指導有關政策措施落實，將預算績效管理延伸至基層單位和資金使用終端。如全國首家正局級常設績效考評機構-杭州市綜合考評委員會辦公室于2006年8月正式成立，標志著杭州綜合考評走向組織化、制度化、專業化；2008年，杭州各區縣考評開始試行，實現了杭州綜合考評的全覆蓋。2.創新事前績效評估管理模式，將績效“關口”前移。事前績效評估是事前評估的一類，主要分為三個階段：準備階段成立事前評估工作組，到項目單位調研；實施階段由單位提供相關資料，工作組查閱審核資料并現場咨詢，召開評估會進行論證，出具事前評估意見；總結及應用階段則根據事前評估結果，對可實現績效目標和預算效益的項目安排資金，反之，則不安排。該舉措使得預算部門績效理念明顯提高，財政部門安排預算的依據更為充分。如2010—2017年，北京市對340多項重大政策和民生項目開展事前績效評估，評估資金700多億元，評估不予支持資金60多億。北京市預算績效管理事前評估流程見圖1、圖2、圖3。3.建立績效目標和指標庫，為預算績效管理打好基礎。各地方政府根據財政部制定的《預算績效評價共性指標體系框架》，結合地區實際、行業標準及具體績效評價對象的不同，不斷完善績效目標和指標庫。如廣東省建立了“全方位”“全過程”“全覆蓋”的預算績效指標體系，將績效目標和指標建設涵蓋到各級政府、各部門和各單位、各項政策和項目。研究制定《廣東省財政預算績效指標庫》，印發全省各級財政部門和省直各業務主管部門。該指標庫涵蓋20個政府功能分類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，形成較為完備的指標體系。此外，還開發了預算績效目標指標管理的信息平臺，實現了線上審核、反饋、查詢、關聯的智能化。4.推進部門整體支出績效評價，深化預算管理制度改革。從抓好績效目標源頭管理入手，編制部門整體績效目標。建立“部門職責-工作任務-項目目標”的三級目標體系，每個層級均設置績效目標和指標，為做好部門整體績效監控和績效評價提供依據。如2018年廣東省市發改委、市教育局等12個部門編制了部門整體績效目標。
三、人民銀行預算績效管理進展及實踐對比
（一）人民銀行預算績效管理進展情況
2014年，基層人民銀行首次對“基建類支出”“發行機具購置費”“電子設備購置費”等14個項目支出開展了績效自評，同時選取“貨幣發行費”“網絡租賃費”等項目開展績效評價。經過5年的大力推廣，人民銀行績效管理已全面鋪開，評價主體涵蓋了人民銀行系統內各級機構、自評范圍覆蓋全部項目；實現了績效目標與預算同步報送、同步審核、同步批復；積極推進績效“雙監控”等工作。2016年，總行首次公開績效工作開展情況和項目績效評價報告；2017年，首次公開項目績效自評結果隨決算報告提交全國人大常委會審議。
（二）與我國政府預算績效管理的異同點分析
1.相同點。兩者都是以結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，將績效目標設定、跟蹤、評價及結果運用到預算編制、執行、監督全過程，以提高預算的經濟效益、社會效益為目的的管理活動。在實際工作中，各自均圍繞預算管理各環節，建立績效管理工作機制、明確各階段任務、完善目標和考核指標體系等，形成績效文化，進一步提升內部管理和資金使用效益。2.不同點。人民銀行作為中央銀行，其特殊的性質、職能和機構設置決定了預算績效管理有別于政府部門。主要體現在：（1）績效組織管理體系不同。我國政府各級財政部門和預算單位之間相對比較獨立，而人民銀行系統會計財務部門和業務部門均屬于內設機構。類比來看，人民銀行各級分支機構會計財務部門履行的是各級財政部門職責，業務部門履行的是預算單位職責。由于人民銀行會計財務和業務部門都是內設機構，部門間容易出現職責分工不清晰，溝通協調不順暢、權責脫節等突出問題，難以形成工作合力。（2）績效管理的范圍不同。我國政府預算績效管理是將部門和單位預算收支全面納入績效管理，在收入方面重點關注收入結構、征收效率和優惠政策實施效果；在支出方面重點關注預算資金配置效率、使用效益、重要政策和重點任務實施效果等。而人民銀行是以部門支出預算為主，側重于資金支出和產出績效，不涉及收入方面的內容，績效管理范圍相對較小。（3）績效目標及評價指標的依據不同。人民銀行作為中央銀行，不僅具有政府服務職能，還具有金融管理工作的專項職能。在財政部印發的預算績效評價共性指標體系框架上，人民銀行更多需考慮自身的政策實施、職能定位及特殊行業標準。如對“貨幣發行費”績效目標和評價指標的設定，需緊密結合發行人民幣和管理人民幣流通的政策目標，重點圍繞流通中人民幣整潔度、現金投入充足率、清分銷毀計劃完成率等方面內容設置指標體系。
四、人民銀行預算績效管理實踐困境及應用建議
（一）健全預算績效管理制度體系
目前，基層人民銀行開展預算績效管理工作主要依據財政部制訂的管理辦法，缺乏符合人民銀行履職實際的指導意見及操作規程。因此，從頂層制度設計出發，制定《人民銀行預算績效管理辦法》和《人民銀行預算績效管理工作流程》，明確組織領導、職責分工、工作目標、操作流程、激勵約束、監督問責等，有利于為績效管理工作提供制度依據和保障。
（二）構建預算績效管理協同機制
目前，人民銀行預算績效管理工作以會計財務條線為主導，缺失主管業務部門“自上而下”的業務指導。如在績效評價結果應用反饋階段，人民銀行總行會計財務部門將績效評價結果反饋給同級業務主管部門，但基層人民銀行業務部門卻未得到對口司局績效評價結果的反饋，使得下級行業務部門對績效管理重視程度不高，持觀望態度，工作流于形式。因此，人民銀行可采取成立預算績效管理工作委員會或組建績效管理部門等方式，構建上級行對下級行對口業務指導和同級部門間的協調配合機制，才能最終形成系統內改革合力，確保全面預算績效管理工作順利實施。
（三）探索開展預算績效事前評估
目前，基層人民銀行以事后績效評價為主，重點是對已完成支出事項結果的評價，如遇項目完成或在具體實施過程中不能實現既定目標的，其投入的資金無法挽回，必然會造成部分資源浪費。因此，人民銀行系統可借鑒地方政府開展事前評估的成熟做法和經驗，選取與之具有參照性和對比性的“基建類”“大型修繕類”“電子信息化建設類”項目，通過預算評審、項目審批等方式開展事前績效評估，將評估結果作為申請預算的必要條件，真正發揮事前評估和過程監控，防范化解重大風險隱患，充分體現績效評價的深度效應。
（四）優化預算績效管理模塊信息系統
目前，人民銀行在會計綜合業務系統中嵌入了預算績效管理模塊，分別設置了績效目標申報、績效自評與評價等功能，但主要由省會中心支行會計財務部門人員負責完成系統數據的申報、審批等工作，缺乏業務部門人員的全程參與。另一方面，在開展用戶滿意度評價時，系統尚未開發網上投票、問卷調查等延伸功能，使得手工匯總滿意度指標時工作量大且準確性不高。因此，在優化系統操作上，應按照績效管理分工原則，將績效目標設置及申報、績效自評等工作歸口至業務部門，目標審批和績效評價等工作歸口至會計財務部門，各盡其職，各負其責。同時，拓展系統功能，將問卷調查、網上投票等工作納入系統建設，逐步實現網絡化、信息化的績效管理格局。
（五）加強預算績效管理人才隊伍建設
預算績效管理工作涉及領域廣、專業性強，基層人民銀行績效管理人員缺乏所需的知識儲備，同時也缺乏不同分支機構可供借鑒的經驗。加之，預算績效管理工作人員均為兼職，尤其是各市、縣支行，人員結構老化，政策水平有限，操作經驗不足，在如何設置績效目標、評價指標與目標之間的邏輯關系等問題上，基層行人員均感到迷茫。因此，人民銀行可采取邀請內外部專家授課、分支行現場座談及工作交流等方式舉辦形式多樣的業務培訓。同時，擴大培訓人員范圍，將省、市、縣各業務部門預算管理聯絡員全部納入其中，共同提升預算績效管理工作水平。
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作者:溫萬祥 單位:中國人民銀行銀川中心支行
