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按照《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號）和《財政部關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預[2018]167號）有關有求，截至2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，但在實際工作中，縣級由于有其相對的特殊性，推進實施預算績效管理工作存在諸多困難。本文結合多年預算績效管理實際經驗，針對上述問題進行深入剖析，力求對推進此項改革工作有所裨益。“郡縣治，天下安”。全面實施預算績效管理的核心和關鍵，就是要推動處在承上啟下關鍵環節的縣級政府層面開展較為規范的預算績效管理工作。在現實工作推進中，縣級層面遇到的問題往往最廣泛、最復雜，也最直接，開展預算績效管理工作的難度也最大，很多因素都對縣級層面開展預算績效管理管理工作造成了不同程度的影響。
一、縣域經濟發展不平衡導致績效管理乏力
績效管理之所以會在西方出現并得以在全球范圍內廣泛應用，其中有一個很重要的原因，就是在財政收入提升潛能有限，支出壓力持續增加的情況下，倒逼政府進一步壓縮成本，以提高自身管理水平，提升資金的使用效益。但是，在我國推行預算績效管理的實際工作中，尤其在縣級層面，往往會出現推進乏力的現象，許多工作還停留于表面，并沒有取得多少效果，這其中至少有一個很重要的原因就是縣級資金匱乏，推行績效管理的內在動力不足，績效管理的一個重要內容是財政資金在支持經濟發展和社會建設過程中的管理、效果是否達到預期目標。而現階段有些縣級財政本身就是“吃飯財政”，其本級財力保證當地財政供養人員的日常工資發放等基本支出已有很大壓力，一些縣甚至編造虛假項目用于工資及獎金發放。在這種情況下，縣級部門并不愿意真正開展預算績效管理工作：一是對于一些日常性項目，因為這些項目本身屬于部門履責必須保障安排的常規項目，開展預算績效管理的結果好壞都不會對項目資金的安排額度造成影響，至多就是增加了管理的復雜程度，縣級部門主觀上缺乏開展預算績效管理的動力。二是對于那些事實上可能并沒有真正發生或是僅僅將很少部分的資金真正用于工作開展的項目而言，開展預算績效管理工作本身缺少實施的基本條件,縣級部門客觀上無法真正開展預算績效管理。這里自然就會產生幾個問題：其一，為什么本就是出于緩解收支矛盾的目的而推行的預算績效管理，在實際實施過程反而因為地方有支出壓力而不愿推行呢？這其中存在一個基本的判斷，對于縣級部門，特別是財政部門而言，如果通過開展預算績效管理工作獲得的資金———包括通過開展預算績效管理工作核減相關項目從而得以節約的資金和通過開展預算績效管理工作爭取獲得到的資金，如上級轉移支付等———小于其開展預算績效管理工作所需要支付的資金，那么縣級部門在實際開展工作時就會產生抵觸情緒，當這種差距逐步增大時，其主觀上開展預算績效管理的欲望也會逐步降低，當開展預算績效管理的結果好壞與項目資金安排關聯不大的時候，縣級部門就會覺得開展預算績效管理工作成了一種形式，缺乏開展績效管理的動力，當一項工作實施的結果沒有任何相應的獎懲機制時，這項工作就變成了一項沒有績效的工作———與其花人力、物力、財力去開展預算績效管理工作，還不如將錢用到其他更需要的地方。所以如何切實提高預算績效管理結果的應用力度，并逐步建立項目管理效果獎懲機制，使縣級部門通過開展預算績效管理提升項目管理能夠有所成效，并能夠從這種效益的提升中獲得相應的“收益”，成為了縣級部門是否有意愿做好預算績效管理工作的關鍵。其二，更為復雜的一個問題就是為什么縣級財力會如此缺乏，甚至需要通過編造虛假項目來保證基本支出呢？一方面，縣級的收入來源少，縣級由于基礎條件相較于省、市級而言較差，很難吸引較為優質的納稅企業到縣級落戶，甚至從本地發展起來的企業也有可能在發展到一定階段后外流，最終導致縣級收入來源不足。另一方面，縣級自身面臨的事務較省、市級而言更為直接、具體，面臨的對象也更為廣泛、復雜，而縣級核定的公務人員編制數量較省、市級要少許多，在這種情況下，就會出現很多縣級部門通過招聘、借用等多種方式解決人手不足的問題，而這些人同樣需要發放工資，這樣就出現了縣級實際支付工資的人員數量超過規定編制數的現象，造成基本支出無法正常滿足，需要通過挪用項目經費解決的情況。為解決這些問題，則必須從多角度發力，打好政策組合拳。例如，可以在稅收上給予縣級政府更多的優惠，保持本地的企業不外流甚至吸引大城市的優質企業落戶，還例如可以進一步加快推進事權和財權上的科學劃分，減少本不屬于縣級政府職能范圍內的支出等等。
二、轉移支付項目管理力度不夠
由于轉移支付資金大都具有無償性，縣級部門鑒于自身財力有限，必然會對轉移支付資金進行積極爭取。為了進一步加強轉移支付資金的管理，財政部先后出臺了《中央對地方專項轉移支付管理辦法》、《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》等辦法，對轉移支付資金管理進行了詳細規定。以績效評價工作為例，在預算績效管理工作方面就明確要求“各級財政部門和主管部門應按要求及時開展轉移支付年度或中期（實施期）績效評價”②，但是在實際中，為了能夠爭取到更多的轉移支付項目資金，縣級部門主觀上會盡可能地減少負向評價，增加正向評價，在這種情況下，縣級部門自身績效管理效果的真實性就會降低，相關上級部門依據縣級部門自身預算績效管理結果確定轉移支付的力度也會相應降低，長此以往，縣級部門開展預算績效管理的意愿就會降低很多，逐步成為一種走過場的活動，最終導致轉移支付的資金使用效益下降，整個管理工作逐步進入惡性循環狀態。為扭轉這種惡性循環，建議可以考慮選擇重大項目由中央或省級主管部門統一進行績效評價，一是由上級主管部門獨立開展評價，可以避免縣級部門在自行評價時自覺或不自覺地回避問題。二是由主管部門考核，可以在更大范圍內統一考核口徑，可以在不同地域之間合理比較，避免各自分別開展評價時標準不統一。三是由主管部門考核，可以相應減少基層績效評價的工作量，避免在相同項目上反復多次評價。四是由主管部門統一實施評價，可以更好地深入基層，了解項目實地實施情況和整體實施情況，便于及時對政策進行調整。通過連續幾年的統一評價工作，基本可以建立部門重點項目的評價指標體系，有利于后期管理的不斷完善。在執行方式上，可以根據項目的不同情況，考慮采取隨機抽點審核，統一上報紙質資料審核，中介機構代為抽查考核等多種方式進行。
三、外部專業技術人才缺乏
預算績效管理工作作為一項創新型工作，與早期的預算管理方式存在一個很重要的不同，就是預算績效管理是一種參與式預算管理，它在資金管理過程中引入了專家、第三方機構等外部專業技術人才的參與，通過引入外部專業技術人才，既可以實現借助“外腦”，更好地提高現有資金的管理水平，又可以提升政府管理透明度，實現讓外部專業技術人才作為民眾代表參與到對政府履職活動的監督，從而實現政府管理的科學高效，降低政府自身腐敗的風險。但現實中會出現一個問題，那就是這些外部專業技術人才會天然地集中于資源相對優越的省、市級，真正扎根留在縣級層面的外部專業技術人才較少，不利于縣級工作的深入推進開展?？陀^而言，外部專業技術人才涌向條件優越的省、市屬于合理訴求。正常的流動，既是其自身業務拓展的需求，也可以更快更好掌握學習新的業務知識，加強自身業務水平，對于個人、企業發展都是有益處的，但從推進縣級預算績效管理工作而言，缺乏外部專業技術人才，確實會對縣級開展工作造成一定影響，那么這種情況應該如何解決呢？一是建議在全國范圍或者在省級范圍內績效目標、績效評價指標體系等實現從上往下相對統一，縣級在實際執行中可以根據項目實際對績效目標、指標和績效評價指標體系進行適度調整。通過建立相對固定的指標體系，既可以實現預算績效管理工作的相對統一，達到不同地區之間同類項目之間相互可以比較，以便更好實現對項目的管理考核，同時又可以大幅降低縣級部門開展績效管理工作的難度，縣級部門只需要按圖索驥，對比參考就可以完成相關的工作，很大程度上緩解了現有基層外部專業技術人才不足的實際狀況。2018年財政部統一組織開展的扶貧資金動態監控系統填報工作實際上便已開始探索這樣的試點，財政部統一制定了25套扶貧項目績效目標填報模板，供全國所有有扶貧任務的市縣在填報扶貧項目績效目標時參考應用，各地可以根據實際另行添加指標，但每套模板內都存在相對固定的核心指標，這樣既給予了市縣根據當地實際合理填報自身項目特色指標的空間，又實現了重要數據全國范圍內的統一提取、匯總。二是建議全國范圍或者是各省范圍內建立專家庫等外部專業技術人才的共享共用機制，縣級部門在具體工作中如需要使用專家時，可以根據項目實際和庫內的專家基本信息，選擇確定項目合適的專家，通過電話、郵件、網絡視頻、主動上門、邀請專家到現場等不同方式，邀請外地專家參與到項目管理中，擴大專家的選取范圍，讓好的專家資源普及到更為廣泛的地域，也保證了相對的公平，減少地區內部專家人員因熟悉度過高等因素而產生的評判偏倚。
四、財政參與行政決策的影響力較低
由于縣級資金普遍嚴重缺乏，財政部門對項目安排的決定權很小，也缺少制衡的空間，在實施預算績效管理工作時會面臨諸多困境。為了進一步提高財政部門，特別是縣級財政部門推進實施預算績效管理的力度，一是建議進一步加大預算績效管理的立法力度，可以考慮在現有《刑法》、《行政訴訟法》等法律中增加對預算績效管理相關規定，或者參考美國等西方先期實施績效管理的國家，出臺專門的預算績效管理法律，雖然目前《預算法》中已經引入了績效理念，“績效”貫穿了預算管理的全過程，但是客觀上，績效對預算管理的剛性約束不夠，并沒有形成實質性的制約機制，部門單位違反《預算法》的成本較低。在后續立法中應進一步強化預算績效管理的剛性約束，相對固化預算績效管理的工作流程，譬如明確所有立項項目必須先經過績效目標審核通過后才準予立項，避免執行中“拍腦袋”決策，明確各個工作節點的主體責任，特別是需明確績效管理結果后續應用的相關責任，以便更好地進行跟蹤問責。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中雖明確提出“地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制”②，但是文件中對于誰來問責，如何問責，問責的流程等其他具體問題并未進行說明，實際執行中存在難點。二是建議引入紀檢監察、人大、審計、編辦等相關部門協同參與推進開展預算績效管理工作，預算績效管理工作幾乎涉及到部門和單位的所有人員、所有事項，屬于深層次、頂層制度上的重大改革，需要打破舊有的管理體系，勢必會觸碰到先前一部分人或部門，特別是一部分領導干部、強勢部門的固有利益，實施難度巨大。財政部門作為政府的組成部門之一，在推進此項重點改革工作時，受制于機構管理所限，缺乏足夠的力度，只有連同其他相關部門共同參與，形成合力，才能更為有效的推進此項重大改革工作?？h級作為現行行政管理體制中層級較為低的一級政府，在推進實現預算績效管理全覆蓋工作中起到了承上啟下的關鍵性作用，但是在推進縣級開展預算績效管理工作中又有其特殊性，必須充分加以重視，以使縣級得以真正開展實施具有其特色的預算績效管理工作，最終實現全國范圍內預算績效管理工作全覆蓋。
作者:王路