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一、增強公眾參與的意義與必要性
對于政府而言，公眾參與能夠激發其社會管理的活力，提高其社會管理的能力。公眾參與實現群策群力，能廣聚民眾智慧，善采民眾之長，既能節約政府社會管理資源，又能提高政府社會管理效能。對于民眾(新居民)而言，公眾參與有利于新居民利益訴求的表達和實現，有利于增強其自覺性和主人翁精神，有利于加強其對政府政策的理解、配合和支持。政府與公眾之間通過公眾參與可以加強雙向溝通和協商對話，既有利于提升政府社會管理決策的科學化水平，促進政府“善治”;同時又有利于改善政府與公眾之間的關系，促進政府與社會的良性互動，推動和諧社會建設的進程。②當前，我國正處于社會轉型期，各種矛盾凸顯，而這些矛盾產生的主要原因在于社會利益的多元化。公民利益訴求的多元化要求政府決策要充分考慮社會不同利益群體的可接受程度，充分體現社會公平性，因而公眾的參與權需要得到維護。反過來，公眾參與的加強可以有效推動我國基層民主化進程，也為中國政治體制改革研究拓展了視野。因此，在社會管理中吸納新居民參與，將有利于滿足新居民各種利益的訴求，化解新居民的相關社會問題，維護社會穩定與和諧。
二、桐鄉新居民公眾參與的現狀
為深入了解新居民社會管理中公眾參與的現狀，筆者在對桐鄉新居民局調研的基礎之上，深入社區，采用訪談和問卷調查相結合的方式對桐鄉新居民進行了走訪和調查。
(一)桐鄉新居民整體情況
1．新居民分布情況。根據2013年6月底全市新居民居住證發放統計情況匯總，桐鄉市現有登記在冊新居民440808人。全市12個鎮、街道，已有7個鎮、街道新居民過萬，已有2個鎮、街道(梧桐街道、濮院)新居民已超過本地戶籍人口，出現了人口比例“倒掛”現象。2．人力資源豐富，就業以務工為主。桐鄉市新居民以青壯年、男性為主，人力資源比較豐富。從就業人員分布情況看，新居民中務工人員為329057人，占88．25%;務農為687人，占0．18%;經商為25738人，占6．90%;服務為9219人，占2.47%;務工、務農、經商、服務人員總共有364701人，占總數的97．80%。3．新居民文化層次不高。據2013年6月底桐鄉市新居民登記注冊情況數據顯示，具有大專及以上學歷的占2．51%，具有高中、中專學歷的占5．14%，初中學歷的新居民占82．21%，初中以下學歷占10．14%(見表2)。③以上數據表明，桐鄉市新居民文化水平處于較低的層次。為更加深入了解新居民在公眾參與的具體情況，筆者走訪了桐鄉新居民比較集中的幾個社區，并進行了調查。
(二)調查基本情況
調查對象主要以桐鄉桐慶小區、興安小區等社區的新居民為主，筆者對部分新居民進行了訪談，并發放調查問卷。共計發放問卷200份，回收問卷191份，其中有效問卷181份，有效率為94．7%。調查對象的基本情況為:(1)性別比例:男性102人，女性79人，分別占56．3%，43．7%。(2)年齡分布:年齡在20歲以下的有21人，占11．6%;年齡在20歲～30歲之間的有77人，占42．5%;年齡在30歲～45歲之間的有70人，占38．7%;45歲以上的有13人，占7．2%。(3)被調查者在外地工作時間平均為8．1年，來桐鄉工作時間平均3．2年。(4)受教育程度:初中以下的15人，初中142人，高中或中技中專11人，大專及以上13人。
(三)桐鄉新居民公眾參與情況
當前形勢下，新居民進行公共參與的形式主要有兩種:一是回戶口所在地參加村民選舉、參與村級公共事務;二是在現暫住城市參加城市社區選舉以及參與社區的相關公共事務。筆者對此進行了相關的調查，從調查結果來看，只有28．6%被訪新居民回鄉參加農村的選舉，而有71．4%的新居民從未參加過農村選舉。新居民參與城市社區選舉更少，只有11．2%的新居民參與過所在城市社區的選舉。由訪談結果可知，新居民參與選舉的整體狀況不佳存在一些現實原因。新居民回鄉參加選舉的成本較大，而且回鄉時間有限，這是新居民未回鄉參加選舉的客觀原因;而與之對應的，新居民更少參與城市社區的選舉則有著體制性和社會性的因素:一方面由于現有的城鄉二元戶籍制度，城市社區一般不會把新居民登記為選民;另一方面，受社會心理因素的影響，城市社區的居民不愿與社區新居民分享自身所擁有的權力，包括選舉權在內。多數新居民認為選舉與自己關系不大，新居民自身的參與意識值得關注。即便曾參加過選舉的新居民中也有一部分抱著“誰給好處就選誰”的態度。因此，新居民的公眾參與意識淡薄令人對堪憂。新居民參與城市社區公共事務的調查顯示，雖然高達54．1%的新居民從未參加過相關的公共事務，但是“想參加沒有機會”以及“參加過”的占了45．9%，這說明接近半數的新居民有參與社區公共事務的愿望。關于“有沒有權利參加城市社區事務管理”問題，21．4%的新居民認為自己“有權參與到社區的事務管理”，32．5%的新居民認為自己“基本有權利”，只有18．0%的新居民認為自己“沒有權力參與城市社區事務管理”。這說明有半數以上的新居民對參與城市社區事務管理是持積極態度的。與此同時，調查結果還顯示新居民很少參與政府的政策制定。在問及“針對桐鄉的發展，你跟政府提過相關建議”時，“從未提過”的占55．8%，“想提沒機會”的占29．3%，“偶爾會提”的占12．2%，“經常會提”的只占2．7%。
三、桐鄉新居民公眾參與存在的問題
在新居民社會管理方面，桐鄉全面落實“新居民服務管理專項工作”實施方案，逐漸完善積分制管理體系，各項舉措也取得了一定的成效，但是由于新居民人數眾多、人員復雜，目前新居民的社會管理還存在一些問題。
(一)新居民的公眾參與意識不強
外來新居民由于自身認識、經濟條件等影響，受教育程度普遍不高，新居民的文化程度在初中及以下的高達93%，這無疑導致其傳統思想觀念濃厚，法制觀念淡薄，對于城市社區的治理持冷淡態度。同時，訪談結果顯示，新居民公眾參與的意識不強由于以下三個原因:一是對自身的不自信，作為客居他鄉的外來人口，多數新居民認為自己與城里人相比地位卑微，因而人微言輕，即便提出什么建議也未必會被重視，多一事不如少一事，所以主動放棄了相關的權力。二是外來新居民本身的經濟條件普遍較差，而一般情況下個體的經濟地位往往決定了其政治地位，在城里人面前，他們常常是“挺不起腰板”的，說話沒底氣，講話沒分量，因而不去參與相關事務。三是有部分新居民認為，城市相關政策的制定是政府部門的事情，所謂“肉食者謀之”，即便讓他們參與相關的討論、會議等都不過是走走過場，擺擺形式，沒有過多的實際意義。
(二)新居民參與社會管理的能力不足
外來新居民的文化程度普遍不高，這廣泛影響了新居民的就業情況，據調查結果顯示，桐鄉新居民中，務工人員為329057人，占16周歲以上新居民總數的88．25%;務農為687人，占0．18%;經商為25738人，占6．90%;服務為9219人，占2．47%;務工、務農、經商、服務人員總共有364701人，占總數的97．80%。①由上可知，新居民學歷層次低下，絕大多數的新居民都在各個工廠一線工作，與城市社區居民的接觸并不多，學習機會較少。因此，他們沒有管理城市公共事務的相關知識和技能，更沒有管理城市社區的實際經驗。另外，政府等公共部門也較少開展提高弱勢群體參政能力方面的培訓，導致新居民的相關認識有些片面，判斷力以及對相關方案論證的能力有限。
(三)新居民的主人翁意識不強
調查發現，盡管有些新居民在桐鄉務工經商已多年，但當地居民對新居民還沒有普遍認同，甚至還是以異樣的眼光來看待他們，造成了相互間的隔閡。對新居民認同的邊緣化導致了新居民的社會地位邊緣化，同時，由于受到戶籍限制、工作不穩定、缺乏社會保障、經濟收入低及受教育程度低等因素影響，新居民社會地位明顯低于普通市民，屬于城市社會的中下階層，缺乏向上流動的社會機制，更談不上行使公民政治權利，參與民主生活，表達利益訴求。社會地位邊緣化導致新居民長期游離于城市政治生活外，不利于他們形成對城市的認同感和歸屬感，削弱了新居民參與城市公共事務管理的主人翁意識。
(四)政府對新居民參與城市治理認識不夠
政府為一般公眾提供的制度內政治參與的渠道相對有限，主要包括人代會制度、政治協商制度和重大問題民主討論協商制度等。雖然在建設服務型政府的過程中，政府越來越重視公眾參與，提供了一些新的參與渠道，如聽證會、意見征求、信訪、互聯網論壇和公眾信箱等，但是能夠保證參與渠道暢通的相關制度相對缺乏，所以很難保證公眾參與切實得到實施。政府認為新居民不具備必要的治理經驗與能力，忽視了新居民參與城市治理的意義。由于公民的民主權利與戶籍緊密相連，而新居民的戶籍在農村，在桐鄉就沒有選舉權、被選舉權，不能參與民主選舉、民主管理和民主監督，這種狀況的直接后果是人民代表大會和政治協商會議中新居民的比例過低，聽證制度缺少新居民代言人，新居民的話語權并沒有真正地實現。②
四、對策與建議
隨著時代的發展，新居民自主意識已經顯著增強，而且作為社會公民的參與意識也顯著提高，因而在新居民社會管理中擴展新居民的公眾參與面、增強新居民的公眾參與度將有利于其自身管理，同時能夠節約政府管理資源。
(一)培育新居民社會管理參與意識和能力
要使新居民能夠積極、理性、合法、有序地參與到社會管理中來，就要正確培養其公民意識以及參與社會管理的能力，對新居民進行廣泛的宣傳和教育。政府可以委托高校針對新居民開展相關教育和培訓，政府負責為高校提供培訓經費，并做好其他服務和監督教育培訓項目的順利開展。同時，要開展好新居民普法工作。就桐鄉而言，要繼續開展好新居民教育講座，提升新居民文化、法律素養，同時要注重以點帶面，引導基層積極開展新居民教育活動。積極開展以“手拉手共筑法律防線、心連心共建和諧家園”等為主題的新居民法制專題教育活動，推廣建立規模以上企業、新居民聚集地法制教育點、法制宣傳園(欄)，擴大教育面，增強教育效果，切實提高新居民法制意識，提升其主體意識、社會責任意識等現代公民意識，培養其政治知識和技能，使新居民逐步融入到現代經濟和政治生活之中。
(二)推進和完善新居民管理積分制
社會管理的本質是對“人”的服務和管理，因此，要加強和創新社會管理就要充分發揮公眾參與的基礎性作用和主導作用。為此，就要不斷完善公眾參與的制度設計。在政策上要主動接受和吸納新居民，制定明確的政策法規，保障新居民參與社會管理是有法可依、有法可循的，逐步形成新居民與城市居民享有共同的參與和分享機制。桐鄉自2013年6月開始對新居民實施積分制管理辦法，按照新居民的綜合素質、實際貢獻等進行積分評估，積分高的新居民可享受入學等特定公共服務和待遇。這在一定程度上緩解了過去因戶籍限制導致的新居民權力、待遇不同于城里人的狀況。接下來，應不斷推進和完善新居民積分制管理體系，進一步優化新居民的政策待遇，為更多的新居民參與桐鄉的經濟社會建設提供基礎性保障，以“積極、簡便、有序、有為”的原則，進一步完善新居民參與城市社會治理的相關制度，讓新居民在創新社會管理中更有資格參與、有機會參與。
(三)拓寬新居民參與社會管理的渠道
增加新居民在制度內公共參與渠道的代表性是拓展新居民公共參與渠道的根本措施。首先政府應轉變選舉觀念，在選舉代表時要從新居民群體中選擇一部分代表，保證政府決策的民主化和科學性。其次，為把民主落到實處，在聽證會、民主討論會上要給新居民代表充分的表達意見和主張的機會，落實他們的話語權，不僅給他們“聽”的權利，更重要的是要給他們“證”的權利。同時，要通過法律手段來完善公共參與渠道，通過出臺政府信息公開制度、聽證會制度等一系列制度、法規，為公眾參與提供法律和制度保證。再次，要注重構建新的有效政治參與平臺。實施政府信息公開制度，實施“陽光政務”，保障新居民的知情權;推進新居民的網絡政治參與;注重新聞媒體在新居民政治參與中的作用，利用媒體反映新居民訴求。此外，還可以積極動員和組織新居民參加現有工會組織，加快在非公有制企業中建立黨、團、工會、新居民之家和新居民協會等各類組織，利用社會組織的力量為新居民參與社會管理創造有利條件。
作者：許威 單位：中共桐鄉市委黨校