公用事業管理范例

一、物業管理和公用事業關系的現狀

1、物業管理公司沒有實權。但是卻是承擔責任的主體

按照相關的規定，一個地方的生活基本設施，比如供水、供電以及通訊等這些屬于公用事業范疇的事項在本質上并不屬于物業管理的范疇，但是由于許多客觀原因，能夠更好地管理，導致物業代替公用事業做了許多不屬于物業管理的工作，比如電費水費的代繳代扣，水、電線的安裝維護等等，這些工作對于物業來說是沒有任何報酬的。久而久之，很多業主都認為這些工作都是物業分內的事情，一旦發生故障就會找到物業，物業就為此擔責，在公眾的心中留下不好的印象，而背后的公用事業卻不受其影響

2、在物業糾紛中，公用事業占據主動權

筆者在對公用事業行規的調查中發現，在一條“違約責任”中，全部責任都是“對方”承擔，而自身卻沒有任何的責任。也就是說，當公用事業和物業管理公司有矛盾沖突的情況下，通常是公用事業占據主動權。比如在一些供電局線路工程施工的過程中，由于操作不當，導致變頻泵損壞，客觀來說，這應該屬于供電局該承擔的責任，但是實際上并非如此，他們會說他們對企業沒有賠償的責任。在公眾的眼中，物業管理只是一些企業，而公用事業代表的政府。除此之外，由于市面上各個物業之間的競爭非常激烈，導致物業和公用事業之間的地位不平等，持有的信息也有很大出入。當兩者共同處于一個矛盾中時，物業自然而然就處于弱勢。

3、監督機制不健全

我國當前公用事業和物業之間的矛盾深化，客觀來說，就是國家對公用事業的監督機制有缺陷。由于公用事業代表的是政府，很多所謂的監督也僅僅停留在形式上，而沒有進行深入的追究。同時，也沒有健全和完善的法律制度要求公用事業定期地公開權力行使范圍、責任以及義務等，導致公用事業和物業管理之間的霸王條款橫生，阻礙了物業的發展。

摘要：當前，事業單位管理體制在不斷革新，然而相應的公用事業單位資金管理工作進度有些落后。本文結合當前的實際情況，對公用事業單位資金管理方面存在的問題進行分析，并提出了一些改進建議，希望對相關部門有所幫助。

關鍵詞：公用事業單位；資金管理；問題；對策

引言：

社會的不斷發展，市場經濟體制也在不斷的革新進化，公用事業單位的管理體制不斷革新，對自身的財務行為進行規范化，努力提升資金管理水平，實現資金效益最大化，以此保障公用事業單位的長久健康發展?；诖耍斜匾獙檬聵I單位資金管理進行立題研究。

一、公用事業單位資金管理存在的主要問題

1.公用事業單位的資金管理粗放，管理機制不健全

無論是企業還是事業單位，對內部資金進行管理都是很有必要的。我國也出臺了不少的相關條例來規范公用事業單位的資金管理工作；但各級公用事業單位的資金管理機制不完善問題仍然比較突出，出現資金管理效果不明顯、效率低。各級公用事業單位未能結合我國的相關條例并結合自身單位的實際情況，制定出有效的資金管理體系，在資金管理方面存在較大的漏洞，相應的銀行存款制度以及現金管理制度等并未建立完善，資金往來賬目不清，存在“小金庫”現象，賬目與實際不相符等問題。另外，在支票管理方面不嚴謹，影響了資金管理工作的穩定性與安全性，造成資金管理工作效率不高。由于公用事業單位的預算資金比較復雜，具有自收自支與分散性的特性；所以公用事業單位資金管理的效益很大一部分取決于預算外資金管理水平的高低。最后，公用事業單位的資金管理制度不健全直接影響到其預算超支的可能以及出現經費相互擠占挪用等。資金管理具體實施不到位，就無法對公用事業單位的資金進行有效的管控，使得公用事業單位資金管理的效率和質量得不到保證。

財政支出績效自評是財政支出績效評價體系的重要組成部分，隨著財政支出績效評價工作的推進，財政支出績效自評工作已作為各部門、各單位一項常規性工作。按照財政支出不同的內容、性質，下面就如何做好公用事業建設項目的財政支出績效自評工作淺談自己的看法。   公用事業建設項目因其具有公共性、公益性的特征，在進行績效自評時，不僅要考慮本身支出程序規范性、支出成本的高低，還要考慮社會公眾利益，所以其基本內容應包括公用事業建設項目財政支出的經濟性、有效性、合法性、效益性等。在評價指標的確定上應把業務指標、財務指標和效益指標相結合。評價方法可以采用最低成本法、因素分析法、詢問查證法、目標結果比較法、公眾評議法等。在具體自評工作中，按以下幾個步驟實施。   步驟一設置機構，成立工作小組。績效評價作為一項系統工程，應當成立以單位主要領導為責任人，財務、建設、紀檢及有關專門人員組成評價工作班子，并明確牽頭科室及牽頭人，確保評價的各項工作落到實處。   步驟二設定評價指標體系，確定評價方法。該階段的工作最為重要，為后面評價工作的實際操作明確工作目標、工作重點。   針對公用事業建設項目的不同特點，設立一套既符合共性又具有個性化的評價指標體系，一般主要分為業務指標、財務指標和效益指標三部分，并細化到最末級指標，設定相應的分值，確定各指標相應的評價方法。   1、業務指標。按照國家政府投資基本建設項目管理有關規定，對公用事業建設項目從項目設立到竣工財務決算整個建設過程中的建設管理規范化的評價。具體包括項目目標設立情況、組織管理水平、目標完成程度等。一般使用的評價方法為詢問查證法、目標結果比較法等。   項目目標設立情況的評價內容主要為：項目設立的手續是否齊全、資金來源依據是否充分、資金使用計劃是否合理等。   組織管理水平的評價主要內容包括：在建設過程中各項建設管理制度的健全及落實情況；項目資料整理歸檔情況等。   目標完成程度：單個計劃目標的完成程度；工程完成質量情況；工程完成時間等。   2、財務指標。反映建設過程中資金到位及時性、資金使用合法性、會計信息質量情況、財務管理狀況以及資產的配置與使用情況等。一般使用的評價方法為最低成本法、詢問查證法、因素分析法等。   資金到位及時性：根據有關資金撥付管理辦法及合同約定，對照項目進度計量，評價每項、每筆資金到位及時性。   資金使用合法性：支出的相符性，即用途是否相符；支出的合規性，即實際支出是否符合財經法規和財務管理制度等。   會計信息質量情況：主要反映會計信息資料的真實性、完整性、準確性和及時性。   財務管理狀況：主要反映財務管理制度建立健全情況，財務管理的有效性，以及財務制度的執行狀況。   資產的配置與使用情況：主要反映資產管理制度建立健全、管理制度的有效性、制度的執行狀況，以及固定資產利用率的分析。   3、效益指標。對公用事業建設項目來講，效益指標一般指社會效益、生態環境效益及可持續性影響等，一般使用的評價方法為公眾評議法、詢問查證法、因素分析法等。公用事業建設項目的效益評價也可設立經濟指標，通過對投入的單位成本與標準單位成本或同行業先進的單位建設成本的比較分析，來衡量支共支出的經濟性。   相對來說，效益指標較具個性化，按公用事業項目的建設目的，分別設立評價指標，如對停車場等公共設施項目，可以設立群眾滿意率、單位投入新增停車位等指標，對園林綠化項目等可以設置單位投入人均綠地新增面積等生態效益指標，對城市道路、橋梁等建設項目可以引入可持續性發展的指標等。   步驟三進行實地評價，撰寫自評報告，裝訂成冊。評價指標和評價方法確定后，由牽頭人召集相關人員進行集中逐一評價，對評價過程出現新的內容，及時調整指標。評價結束后，根據評價過程和自評結果撰寫自評報告，連同自評工作底稿以及相關佐證資料等按順序裝訂成冊。   通過公用事業建設項目財政支出績效的自評，對發現的問題進行整改，進一步完善制度，規范財政支出行為，從而全面提高公用事業建設項目的管理水平。

中國城市化發展已經進入加速發展階段，2011年全國城市化水平已經達到51.3%，城鎮人口比重首次超過50%。借鑒發達國家城市化發展經驗，當城市化率超過30%以后，城市建設進入高速發展階段，直到城市化接近70%以后才逐步放緩，即未來中國城市化還將有較大發展空間。在此發展階段，城市發展面臨一系列重大問題，但總體上對其多具有公共產品的屬性，往往為人們有所忽視［1，2］。中國城市正處于快速發展過程，而無論是城市人口的居住需要，還是工商業的發展需求，都離不開市政基礎設施建設的支持［3，4］。因此，城市化進入新的發展時期，應該更加重視市政基礎設施等建設的力度和科學性。   1市政基礎設施建設主要成就   1.1市政基礎設施建設投資力度加大，體制機制改革順利推進   市政基礎設施投資力度加大是推進城市市政基礎設施建設的重要助推力量。近幾年，我國城市建設固定資產投資占全社會固定資產投資總和的比重達到世界銀行推薦的城市建設與社會經濟協調發展的最低標準。城建投資重點已逐步向與環境保護密切的城市燃氣、集中供熱、污水處理、垃圾處理、園林綠化及道路交通設施轉移，管道燃氣、集中供熱和園林綠化的投資增長較快。“十五”時期，我國市政基礎設施建設投資總額為16180.8億元，是“九五”時期投資總額的2.85倍，2009年我國城市供水、燃氣、集中供熱、公共交通、排水、園林綠化、市容衛生和道路建設投資分別達到368億元、182億元、369億元、1738億元、730億元、915億元、316億元和4950億元，分別是“十五”末2005年的1.63倍、1.28倍、1.67倍、3.65倍、1.98倍、2.22倍、2.14倍和1.95倍。市政公用事業改革釋放建設活力。市政公用事業改革已經從供氣、供水等個別行業向市政公用事業全行業推進。推進市政公用事業改革不僅促進了市政公用企業的運營效率和服務質量的提高和政府職能的轉變，而且提高了城市綜合承載能力和可持續發展能力。   1.2市政基礎設施明顯改善   改革開放以來，我國城市市政基礎設施建設得到了長足發展。截至2009年底，全國用水普及率、燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均道路面積、人均公共綠地面積、建成區綠地覆蓋率、污水處理率、生活垃圾無害化處理率等關鍵指標分別達到96.12%、91.41%、12標臺、12.79m2、10.66m2、34.17%、75.25%和71.31%，分別比改革開放初期的1981年提高了0.79倍、6.88倍、3.56倍、6.07倍、6.11倍、1.73倍、9.75倍和10.47倍。城市居民生活服務設施呈現階段性提升趨勢，集中供熱面積近三十年來一直呈指數加速上升趨勢(圖1)。城市公共交通設施近20年來加速改善，進入高速發展期;城市人均公園綠地面積加速提高，市政公用行業供給與服務能力顯著增強。改革開放30年來，我國城市市政公用行業供給和服務能力發生了質的飛躍。1981年至2009年，城市供水能力、燃氣供應能力、集中供熱面積、城市道路、污水處理能力和垃圾無害化處理能力等指標顯著提高，29年間分別增長7倍、41倍、324倍、8倍、105倍和108倍。城市市容環衛設施建設階段性推進，主要表現在城市生活垃圾無害化處理率在60%以上。城市污水處理設施建設相對穩定，污水處理率穩步提高(圖2)。   1.3市政基礎設施建設總體水平實現質的提升   市政基礎設施水平總體大幅提升。以1981年指標值為“1”計量，其他各年份指標值除以1981年指標值即為各年份的標準化值。大部分單項指數是線性上升的，但垃圾無害化處理率呈現出波浪式上升狀態，反映出垃圾處理設施建設是市政基礎設施建設中的難題，容易受到資金投入和政策等外因影響。燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛、用水普及率指數呈“S”型增長趨勢，2009年燃氣普及率和用水普及率分別達到91.41%和96.12%。污水處理率、人均道路面積、人均公園綠地面積等指數呈現加速上升趨勢，從另一個側面也反映了城市居民對生態設施、環境衛生設施和道路交通設施建設的要求越來越高。根據表1指標體系和指標疊加方法，得出市政基礎設施各分類指數和綜合指數(見圖4)。我國城市市政基礎設施綜合指數及各分類指數呈現出明顯的階段性特征。1991年以后，各指數呈現明顯加速上升趨勢。其中綜合指數呈直線上升趨勢，生活設施指數和交通設施指數呈“S”型上升趨勢，并趨于穩定;生態設施指數呈加速上升趨勢，而環衛設施呈波浪式上升趨勢。生活設施和交通設施是我國城市市政基礎設施建設中的優先發展領域，從設施保障能力角度來看，目前建設相對較好，所以提前進入“S”型曲線的第三階段穩步發展階段;生態和環衛設施建設起步較晚，近幾年進入大發展期，其指數有加速提升趨勢，處于“S”曲線的第二階段。從時間序列尺度看，改革開放30年來，我國城市市政基礎設施綜合水平大幅提升，但不同類別的設施建設發展階段不同。   2市政基礎設施建設主要問題和原因分析   2.1市政基礎設施主要問題   第一，市政基礎設施水平總體偏低。2009年我國市政基礎設施全國平均水平指標與聯合國人居城市獎獲得城市的市政設施水平指標差距較大，各項指標幾乎都存在較大差距，尤其是環衛類指標差距非常大，其中污水處理率和垃圾無害化處理率都相對落后(表2)。市政公用產品與服務供給不足和水平不高與經濟快速發展要求不相適應的矛盾，將在今后長期存在。   第二，市政基礎設施水平區域差異較大。市政基礎設施城鄉、區域間發展很不平衡，協調區域發展與實現基本公共服務均等化的壓力依然很大。區域上看，東部地區市政基礎設施水平明顯優于中西部地區;從城市規模等級來看，超大、特大型城市設施水平要優于其他規模的城市;從城鄉的角度發展來看，這種不平衡將更加突出，以生活垃圾無害化處理設施為例，鄉鎮基本沒有生活垃圾無害化處理設施。“九五”時期以前，東、中、西部地區市政基礎設施水平發展極不平衡。除排水管道密度指標外，其他指標都呈現出東部地區高于中部地區，中部地區高于西部地區的特征。其中生活垃圾無害化處理率東部地區要比西部地區高31.3個百分點。“十五”期間西部地區市政基礎設施發展較快，中西部地區與東部地區市政基礎設施水平的差距在逐步縮小。部分市政設施發展速度明顯快于中、東部地區，如2005年西部地區垃圾無害化處理率為47.28%，超過中部地區7.58個百分點。“十一五”以來，國家在基礎設施建設方面加大了對中西部地區的傾斜，但總體而言，中西部地區城市市政基礎設施水平與東部地區相差依然很大(圖5)。東部地區已經逐步擺脫依靠國家投資建設市政基礎設施的單一配置模式，形成具有自我造血功能的市政投融資模式，而廣大中西部地區市政基礎設施建設在很大程度上還是依賴于政府財政投資。#p#分頁標題#e#   第三，市政基礎設施行業發展不均衡。我國道路交通基礎設施往往是城市發展過程中最先受到重視，道路基礎設施建設普遍超前，與人們生活環境改善密切相關的污水、垃圾處理等環衛設施建設相對滯后，盡管近年來從國家到地方都加快了建設進程，但總體水平依然較低，落后于其他行業發展。   2.2市政基礎設施主要問題的原因分析   市政公用事業的發展中仍存在許多亟待解決的重要問題，主要表現為投資融資、機制體制、統籌協調、運營模式和市場化改革等方面。   第一，市政基礎設施建設投資渠道比較單一。雖然國家和各級地方政府對市政公用事業建設投資加大了投入，但與經濟和社會發展的需求相比還存在較大差距。目前，我國城市市政基礎設施投資的資金來源中，財政資金和國內銀行貸款兩項所占比重為54.4%，企業自籌資金約占市政基礎設施總投資的32%，發行債券只占0.3%。城市市政基礎設施主要以財政和國內銀行貸款為主的局面沒有得到根本的轉變，面臨投資缺口最大的地區是中小城市，多數中小城市和縣城財政能力有限，融資受到市場因素限制，非經營性市政基礎設施缺乏資金來源途徑。   第二，市政公用事業發展的體制機制尚不完善。市政公用產品與服務具有公益性、基礎性和區域壟斷性的特征。政府不僅是提供市政公用產品與服務的最終責任者，而且要保證逐步實現共享市政公用產品與服務的均等化。解決市政公用領域的運營效率，要求發揮市場配置資源的基礎性作用。政府公共財政在完善基本公共服務方面的投入政策還需要進一步完善，盡快形成保障逐步實現人人均等共享公共服務的公共財政投入體制?；A設施管理體制不順，基礎設施協調統籌與共建共享尚未建立，行業監管仍是薄弱環節，預警應急能力低，安全監督管理有待進一步加強。   第三，市政基礎設施建設統籌協調力度不夠。首先，我國城市市政基礎設施專項規劃編制不完善，基礎設施選址和建設布局難以落實。，各專項基礎設施建設缺乏統籌安排和控制，專項規劃設施建設用地不能得到保障，造成基礎設施建設布局不合理，尤其是對環境有一定影響的垃圾處理設施往往難以選址新建或擴建。其次是各行業協調性差。普遍存在基礎設施各行業分散建設現象，供水、排水、供熱、燃氣、環衛等項目缺少協調和配套，造成重復建設和投資浪費。   3完善市政基礎設施建設的政策取向   城市市政基礎設施供給能力略大于城市居民的實際需求，市政基礎設施各行業均衡發展是城市發展過程中努力追求的目標。當前城鎮化發展階段，城市市政基礎設施建設可以按照東中西地區城市不同發展階段和發展水平進行分類指導，并配合以寬松的發展政策，整體推進城市市政基礎設施發展。   3.1高級配置水平城市的市政基礎設施配置模式   我國沿?，F代化水平較高的大中型城市，重點是推進實施“優化發展”型模式。“優化發展”型配置模式以生態、集約、科技含量高為主要特點。由高效集約的空間布局模式、多元化的社會融資建設模式和低碳生態的運行管理模式構成，符合未來城市低碳化、集約化發展趨勢。   第一，推進高效、集約的空間布局。發達地區城市未來市政基礎設施配置的發展方向以優化建設為主，即通過對舊有基礎設施改造和新增設施的配置，使市政基礎設施體系能夠更好的為城市發展服務，集約合理利用城市空間和城市資源?；A設施立體配置模式可能是今后發展的概念模式之一，是未來現代化城市發展的一種趨勢，特別是交通網絡的布局采用立體配置模式，能夠最大限度的節省城市空間，充分利用土地資源，實現集約化、科學化配置［5］。   第二，多元化、社會化的融資建設。未來高配置水平城市的市政基礎設施建設主要采用BOT、TOT、BT等融資建設模式。其中BOT可以動員民間資本參與市政基礎設施建設，減輕政府財政壓力，民間投資者可通過收費獲得投資回報。TOT模式集中體現租賃特點，中標者一次性向政府支付租金，政府既回收了設施建設資金，盤活了存量資產，又解決了公用設施的管理和運營問題。這種模式直接租賃、管理現成項目，不需要承擔建設期的風險。BT模式適合于缺乏收入補償機制的設施，例如，實踐中的污水管網的建設投資，對建設財力薄弱的地方政府或融資能力強的承包商具有很大的吸引力［6］。   第三，生態化、低碳化的運行管理。市政基礎設施不僅要滿足城市發展需求，更要實現人與自然、城市與資源環境之間的和諧融合，重點體現在人居環境和交通基礎設施建設體系上，使城市向著生態化、低碳化方向發展［7，8］。生態人居環境建設上，運用生態技術，減少利用能耗，建設新能源供給體系，利用太陽能等可再生能源，實現居民區的能源使用生態化;廣泛布局中水和雨水的回收利用設施，達到節水的目標，緩解城市普遍缺水的重大環境壓力。低碳交通體系建設上，體系應逐漸形成以常規公交為主體、以快速公共交通和軌道交通為輔助、出租車為補充的公共交通體系，實現與自行車“雙零換乘”相結合的綠色交通。城區內為片區之間及與外圍鄰近地區提供公交快速出行服務，公交系統服務覆蓋80%人口。城市內部道路交通大力提倡積極發展清潔型電動汽車，以公共交通運輸為主，建成無污染、高效節能、快速便捷的城市公共交通體系，建立公交與自行車之間實現零換乘，打造網絡化快速順暢綠色交通體系。道路施工管理過程中，使用先進的工程技術，實現節能節材，嚴格執行綠色標準，建立低碳、環保、高效的交通基礎設施體系［9］。   3.2中等配置水平城市的市政基礎設施建設模式   城市經濟、社會整體發展水平在全國處于中等位置，正處于經濟社會快速發展階段的大中城市，未來重點實施“適度超前”型市政基礎設施配置模式。一方面強調市政基礎設施的實用化、適度超前建設，使市政基礎設施符合城市整體發展趨勢;另一方面強調建設與環保相結合，突出地域特色、促進環境友好。#p#分頁標題#e#   第一，適度超前、網絡化的空間布局。具有中等市政基礎設施配置水平的城市，未來應以適度超前為原則擴大基礎設施和公共服務設施建設，大力推進市政基礎設施的建設和配置。適度超前是快速城市化地區的公共設施配置理念，在市政基礎設施建設過程中，必須形成跨區域的互動協調機制，同區域各相鄰城市之間經濟、社會聯系緊密。臨近城市的公共設施體系應相互連通，互為補充，實現網絡化空間布局。促進城市之間的交流與合作，彌補城市過渡地帶的公共服務水平，推動區域經濟一體化協同發展［10］。   第二，經營城市、市場為主的融資建設。中配置水平城市市政基礎設施應該充分發揮經營城市的融資方案，以城市資產來吸引投資提高資源利用。以市場為主體，政府為引導，采用股權、產權轉讓等激勵方法，不斷吸引外來資本，投資于市政基礎設施建設，推動城市發展是這類城市市政基礎設施建設中重點工作。例如，BOO模式適合于收益穩定，需要給投資人提供更多財務激勵的新項目，要求政府對這些設施的運營服務質量易于監管。   3.3初級配置水平城市的市政基礎設施配置模式城市經濟、社會整體發展水平處于起步發展階段的中小城市，重點實施“快速發展”型配置模式。主要方向是快速發展、積極建設，以滿足人民日常生產生活需要。   第一，突出“點—軸”擴展式的空間布局。我國中西部地區中小城市市政基礎設施系統構建處于初級階段，應當遵從“點—軸”擴展式的空間布局模式，在區域內經濟發展水平相對較高的核心城鎮大力推進公共服務設施和交通基礎設施，形成區域公共設施體系的重要核心節點。推動區域間的經濟要素流動，帶動交通沿線經過的低級節點城鎮的市政基礎設施建設，使公共設施系統沿交通沿線輻射擴展，帶動區域整體建設發展。   第二，多渠道、政企結合的融資建設。該融資模式可以充分發揮國家或地方政府部門與其他企業或其他投資者合資建設和經營公用事業項目，具有以下明顯優點:一是政府可以融通社會資金，減輕政府財政壓力;二是打破了原來的壟斷體制;三是非公有資本介入可以提高效率，降低成本。由于政府資金或其他形式資本注入，合營模式可以提高投資者信心，減輕投資者融資和還貸壓力。公有資本作為股東，便于政府調控項目服務收費價格。   第三，實用化、清潔化的運行管理模式。初級配置水平城市的市政基礎設施配置不能盲目追求大而全，注重實用性，城市市政基礎設施首先應該以滿足人民群眾的日常生活需求為切入點，做好區域間交通設施建設、城市道路建設、城市上下水系統、供氣供熱系統、城市公交系統、照明系統、公共休閑健身系統等與人民生產、生活息息相關的服務性設施建設［11］。   3.4推進市政基礎設施建設過程中的政策取向   第一，創造良好的體制與政策環境。政府重點是建立和完善公平競爭、規范有序的市場體系。針對市政基礎設施投資量大的實際，政府應該鼓勵民間資本參與建設過程中，特別是要提供良好的服務廢止或修改歧視性政策。加大市場監管，嚴格市場準入，加強公用企業、市政設計、施工、維修養護等企業的資質管理。加快特許經營地方性法規的制定，規范融資行為，完善行業服務質量評價考核標準，建立考核機制，加強監督。   第二，推動建立科學合理的價格調整機制。按照“平均成本+合理利潤”的定價原則，合理調整和確定公用事業的產品基準價，實現公用事業福利服務型向經營服務型轉變。對純公益性公用行業，其經營成本和合理回報由政府財政全額撥付給予保障;對提供城市公用服務并向消費者收費的項目，產品價低于基準價的，應按市場化方式運行，逐步調整價格標準;對于主要服務于生產的營業性市政公用行業，應合理計價，實行企業自收自支、自負盈虧。要樹立“使用者付費”、“污染者付費”觀念，不斷調整有關價格和收費標準。   第三，建立市政基礎設施建設部門協調機制。一是明確地方人民政府工作職責，中小城市政府需要作好投資來源、績效評估、維護和管理等工作，主動承擔起市場監管和組織協調等方面的管理義務，建立科學長效的管理機制。二是加強基礎設施各行業職能部門之間的溝通與協調，健全相關職能部門之間的長效聯動工作機制，理順基礎設施管理體制。三是加強市政基礎設施規劃、建設的統籌，尤其是城市道路、照明、污水處理與中水回用等都與城市生態建設相互聯系，生態濕地與污水處理的有機結合等。

一、城鎮化建設中投融資面臨的問題

（一）城鎮化過程中投融資方式的市場化程度低

現行的城鎮化投融資體制相對單一，致使融資渠道狹窄，與此同時，城鎮化過程中的金融服務也較為薄弱。又由于現行金融服務體系及投融資體制等方面的原因，社會資本和國外資金較難進入到城鎮化建設領域。于是出現了融資困難與資金閑臵并存的現象。一方面，社會資本相對充裕，但另一方面又出現部分社會資金找不到可靠投資渠道而低效運作或產生“閑臵”，在準公益性行業和部分經營性行業，社會資本競爭時往往處于不利地位，使得城鎮化過程中投融資方式的市場化程度低。

(二)事權與財力的不相匹配，財政運轉困難

在目前事權劃分的財稅管理體制下，地方政府具有較強的融資沖動，又由于預算法的限制，地方政府往往通過設立投融資平臺來進行融資。然而，地方政府這個資金使用主體與投融資平臺這個債務主體又是脫節的，從而造成了地方政府債務清償責任不清；同時，由于缺乏穩定的地方稅收入，地方政府償債來源主要依賴土地，容易造成過高的地價和高房價。土地經營權重復抵押等情況時有發生。因此，新型城鎮化過程中公共設施建設主要靠政府、靠財政的狀況并沒有根本打破，城鎮化發展的市場化比重過低，市場化融資渠道不暢。由于事權與財力的不相匹配，從而使各級地方政府財政運轉困難，導致新型城鎮化在公共服務和基礎設施建設等方面的資金需要難以得到滿足。

(三)城鎮化建設中金融政策不足

目前，城鎮化建設中金融服務和金融政策難以滿足城鎮化建設中公共服務、基礎設施對資金的需要。同時，傳統的城鎮化建設中的公共服務、基礎設施項目，客觀上來講，其收益也不能調動社會資本的投入積極性，從而難以充分發揮市場機制的決定性作用。以致城鎮化過程中融資十分困難，另一方面，金融服務民生，支持公共服務等方面的金融政策不足或缺乏，嚴重影響了以人為核心的城鎮化。解決民生問題既是新型城鎮化發展的客觀需要。也是我國社會制度的本質要求，隨著城鎮化的發展，必然要加大對失業、醫療、教育、基本養老等方面所需的資金投入。而目前，金融服務政策的不到位、補償機制的缺失，嚴重制約了城鎮化過程中經濟、社會的協調發展。

1我國電信業監管的現狀及其問題

建立起嶄新的監管結構。在監管者如何實施監管方面，電信條例設立了經營許可、互聯互通、資費聽證、資源有償使用及電信普遍服務等幾項監管制度。比如，在互聯程序上，首先由互聯的雙方進行協商，在規定的時間內若未能達成協議，則可以邀請有關方面的專家進行公開論證，并提出互聯方案，直到強制實現互聯互通。再如由政府直接指導電信業務資費標準的定價，采取聽證會形式聽取社會各方意見。在電信業務普遍服務方面，規定了監管者采用指定和招標的方式確定電信業務經營者具體承擔普遍服務的義務。

不過，在取得上述佳績的同時，我們也應當看到迄今為止的電信業監管體制存在的許多明顯的不足之處：未能突破政資不分。在基礎性的電信領域，即便監管者已經同運營企業剪斷了產權臍帶，但運營企業的資本結構仍保持著高度的國有化性質，除了部分增量資本開始在海外資本市場上融資，存量資本的減持在國內外資本市場上沒有任何作為。傳統的產權結構和企業治理結構造成的競爭性基礎電信市場上的低配置效率和企業內部的低生產效率問題更為嚴重，至今卻未能引起政府領導的足夠重視。

此監管者非彼監管者。傳統意義上的監管者應當是獨立、公正、權威、高效的，并且，法律在給予它相當程度的規章制度和自由裁量權的同時，還從立法、行政和司法監督上，對它的行為設置許多事前程序及事后補救的羈束制度。但工業和信息化部作為電信監管者,目前還很難稱得上這樣的監管者。首先，它是在原郵電部電信總局的基礎上搭建其組織和知識結構的，面對“嫡系”公用網諸多現實及潛在的“專業網”競爭對手，它很難樹立起公正、權威和可信的形象。并且，它基本而單一的技術官僚結構，也使它距離一個監管機構還須具備法律、管理、經濟等綜合性知識結構的目標相差甚遠。其次，監管者監管結構的缺陷，給監管者自覺和不自覺地行政違法提供了很好的作案時機。在資費調整、整治寬帶網建設，移動執照發放及限制廣電網發展等方面所暴露出的問題，都體現出現有監管者的不合格。

聽證范圍相當有限。目前電信業的聽證范圍僅僅局限在壟斷性價格的確定上，而在壟斷競爭格局下意義更為重大的項電信業是我國基礎設施產業改革的試驗田。這樣說的原因大致包括三點：一是隨著通信技術（計算機，交換，光纖）的快速發展，全行業自然壟斷的神話被徹底打破；二是政府領導人的政策偏好同有著無限發展前景的“專業網”的強烈進入欲望達成了激勵交融；三是電信業處在新媒體發展的前沿，成為大眾關注的焦點，無可避免的承擔起社會各界的討論與輿論壓力。所以，電信行業的改革，無論是同競爭性領域內的國有經濟20年的艱難改革相比，還是與其他基礎設施行業的緩慢改革相比較，在這幾年內取得的成果是值得充分肯定的。

2電信業監管法律問題的解決途徑

面對著當今電信業快速發展的現狀，由于法律法規的不配套和不對接，已經嚴重制約了公用事業的盡快發展，所以筆者認為需要采取如下措施：第一，盡快補充和修訂能夠對電信業改革和發展進行指導的重點法規和辦法，如果有關特許經營管理方面的法律規定始終不出臺，那么一些企業將會對特許經營的缺少進行利用從而進行不正當競爭的行為，這必然將會造成行業運行無序化的情況。所以，應當盡快進行立法層面的規劃及政策研究方面的論證，同時結合國內外的經驗，對特許經營方面的項目和管理方法進行完善，尤其是關于資產和管網權屬方面，需要采取措施來對各方的利益進行平衡，同時，實行特許經營不是一蹴而就的，還應當進行慎重地考慮，在確定特許經營制度之前還應當建立具有過渡性質的監管體系，比如說參考電信業服務的達標管理辦法，從而定立服務的標準，對企業進行獎勵和懲處。第二，對電信業法律規定的具體適用加以明確。在各個行業的《管理辦法》中都應當對政府監管的具體職權進行明確的規定，同時規定在怠于履行職權的情況下承擔責任的相應方式，還需要對企業在生產經營方面的正當性利益和違反違規的懲處方式進行規定，明確消費者享有的權利以及在面對權利損傷時所采取的救濟途徑。第三，對現存法律規定加以整合，將行業的法規進行系統化處理。在不違反國家有關法律法規的基礎上，并集合立法精神，探索公電信業監管法規體系，盡力填補眼前的立法空白，再待時機成熟時再進行調整和修改。比如說根據南京市的實際情形，應當重點開展如下幾種立法工作。首先要開展的工作為制定統一全局性的《南京市公用事業行業監督管理辦法》、其次，對電信業監管的目標，監管主體及其責任、監管和服務對象的權利義務、監管方式與條件等加以進一步規定，為各行業建立監管體系確定統一的法律框架，從而避免行業間的監管矛盾。

【摘要】為提高建筑企業安全生產水平，規范建筑企業安全管理行為，降低建筑企業安全生產風險，文章以建筑行業的企業特征為出發點，對建筑安全生產標準化進行了研究，研究歸納了基于企業特征的建筑安全生產標準化手冊的編制原則，并以重慶公用事業建設有限公司的安全生產標準化手冊為例，驗證了編制原則的可行性?；谄髽I特征的建筑安全生產標準化的研究，能夠有效地貼合企業自身特點，指導企業安全生產標準化手冊的編制與實施，實現建筑生產活動的安全有序。

【關鍵詞】建筑行業;企業特征;安全生產標準化;編制原則

0.引言

我國的建筑安全生產標準化于20世紀80年代開始發展［1］，是建筑行業發展的新要求，同時也是邁向現代化管理的一大步。建筑安全生產標準化能夠明確參建過程各方主體的職責，規范各方管理行為，以具體的行為要求，為建設工程領域的各個企業樹立了目標。以房屋市政工程為例，目前現行的《房屋市政工程安全生產標準化指導圖冊》于2019年發布，該手冊共五個部分，分別為安全管理行為標準化、房建工程安全生產標準化、市政工程安全生產標準化、特殊自然條件應對措施、智慧工地推廣。較為全面地對房屋市政工程中所涉及到的各項活動都提出了標準化要求，為建設、勘察、設計、施工、監理等各方的標準化建設提供了參考借鑒。企業特征是一個企業區別于其它企業的基本特點，是企業特異性的根本來源［2］。企業特征受企業的從業領域、組織形式、地域文化、經濟效益、經營范圍等因素的影響，不同企業之間具有明顯的特異性［3］。由于不同建筑企業之間存在不同的企業特征，導致企業對于標準化手冊的理解和側重點并不相同，因此需要在標準化圖冊的基礎之上，按照企業自身的特性，對其進行細化、補充和延伸，以制定符合本企業的建筑安全生產標準化手冊，指導建筑企業的安全生產。

1.基于企業特征的安全生產標準化手冊編制原則

企業特征是一個企業的濃縮和抽象化體現，若要編制一套能夠適用于企業自身的標準化手冊，則必須以企業特征為基礎，以企業類別為出發點，以企業經營范圍為編制范圍，以企業特點為補充，其具體的編制流程如圖1所示。

1.1以企業類別為出發點

為促進金融服務民生，保障銀行卡應用安全，推動銀行卡產業的升級和可持續發展，人民銀行決定在“十二五”期間全面推進金融IC卡應用，于2011年初全面開展工作。人民銀行淮北市中心支行隨即在轄區內展開宣傳，組織各相關單位落實各項任務，積極擴展金融IC卡在公共服務領域的應用，將城市一卡通的項目建設列入了淮北市政府的議事日程。7月份，淮北市政府下發《淮北市政府辦公室關于印發淮北城市一卡通實施方案的通知》，這標志著淮北市城市一卡通建設經過醞釀籌備，已正式進入貫徹落實階段。文件指出，為促進金融服務民生，優化電子商務環境，提高銀行卡在公共服務領域的拓展能力，淮北市力爭用3年時間，分3個階段，全力打造金融IC卡在公共服務領域的應用；至2014年，發行符合金融標準的城市一卡通30萬張，新增便民交費終端2500臺繳費終端，打造技術先進、功能完善、服務優質的繳費便民平臺，使之滿足市民的各類繳費需求。   一、工作進程為保證淮北城市一卡通工程順利開展，整個工程計劃3年完成，分3個階段進行。   第一階段：在市區傳統金融支付領域，以及水、電、氣、通信、有線電視等公共事業繳費領域推廣使用城市一卡通。第二階段：在全市傳統銀行卡支付領域全面受理一卡通，公交、出租車行業全面受理一卡通，實現一卡通在學校和大型企業的應用。第三階段：將一卡通小額支付功能推廣到各行各業，在政策和條件允許的情況下，爭取實現醫保、社保、公積金等與一卡通整合使用，全面實現城市一卡通。   目前，按照淮北城市一卡通工程工作分工要求，第一階段淮北市一卡通工程正緊鑼密鼓地開展，淮北市政府金融辦、中國人民銀行淮北市中心支行、中國銀聯安徽分公司及相關行業管理部門、公用事業單位、各銀行業金融機構正在有條不紊地開展各項工作。   至2011年8月底，淮北城市一卡通項目完成的主要工作包括：在充分調研和聽取各方意見的基礎上，制訂了淮北市城市一卡通實施方案；經淮北市政府采購招投標中心公開招標，確定淮北城市一卡通工程卡片發行合作銀行，最終中國工商銀行淮北分行、中國農業銀行淮北分行、中國銀行淮北分行、中國建設銀行淮北分行和淮北市徽商銀行五家金融機構為第一階段城市一卡通發卡銀行。中國人民銀行淮北市中心支行加強了全市直聯POS自測工作的督促與統計，所有發卡銀行的直聯POS于6月底全部通過金融IC卡測試；中國工商銀行淮北市分行等五家發卡機構上報非接改造商戶名單，安徽銀聯投入一定的資金，中國人民銀行淮北市中心支行及時督促發卡銀行非接POS改造；引入第三方收單機構上?？ㄓ研畔⒎沼邢薰荆⑴c淮北市政府、安徽銀行分公司簽訂三方合作協議，落實便民終端的設備布放；制訂發行淮北“城市一卡通”具體標準，包括發卡標準必須符合《中國金融集成電路（IC）卡規范（V2.0）》PBOC2.0標準的銀行聯名卡、城市一卡通卡樣等；淮北市政府與中國工商銀行淮北市分行等五家發卡機構簽訂合作協議書，本著“友好合作、共進雙贏”原則，共同推動城市一卡通發展；完成城市一卡宣傳方案初稿等。   二、工作思路   淮北城市一卡通第一張卡片在2011年9月底和市民見面。淮北城市一卡通的建成，無疑在加速淮北市信息化建設、提高淮北市城市品味、進一步方便市民生活方面發揮重要的作用?；幢背鞘幸豢ㄍǖ慕ㄔO遵循了如下工作思路。   （一）實施城市一卡通的基礎環境已經具備   從金融IC卡構建標準看，具有中國特色的金融IC卡標準已經形成。1997年，《中國金融集成電路（IC）卡規范（1.0）》的頒布規范了IC卡電子錢包電子存折交易，標志著中國金融智能卡時代的開始。2005年，中國人民銀行組織制定了《中國金融集成電路（IC）卡規范（2.0）》，為我國IC卡與世界IC卡規范的通用發展奠定了基礎?！吨袊鹑诩呻娐罚↖C）卡規范》（2010版）的頒布，體現了我國金融IC卡標準化建設的最新進展，為我國金融IC卡產業的健康發展奠定了堅實的基礎。金融IC卡標準的制訂和完善，為我國個人支付產業的長遠、穩定發展奠定了堅實基礎。從金融IC卡的推進進度看，新布放的終端能夠受理金融IC卡，而舊有的聯網通用終端都在改造之中?！吨袊嗣胥y行關于推進金融IC卡應用工作的意見》（銀發[2011]64號）明確提出了金融IC卡受理環境進度表，切實保障聯網通用，并注重技術創新和業務創新，在公共服務領域加強開展多應用?；幢背鞘幸豢ㄍň褪欠稀吨袊鹑诩呻娐罚↖C）卡規范（V2.0）》PBOC2.0標準的銀行聯名卡，參與發卡銀行具備人民銀行批準的金融IC卡（PBOC2.0標準）發卡資質?；幢笔腥恐甭揚OS已能受理金融IC卡，間聯POS改造業已基本完成，非接改造商戶POS正在開展中，這些都為淮北城市一卡通搭建了良好的服務平臺。   （二）將城市一卡通作為重大民生工程來建設   為提升城市信息化水平，關注民生，有效解決“繳費難”問題，許多地方政府把城市“一卡通”工程作為建設節約型、創新型、效能型社會的工作重點與亮點。近年來淮北市經濟快速發展，人們生活水平得到很大提高。但是，與市民生活息息相關的水、電、煤、電信、有線電視、交通等費用交納還要盡快統籌，解決繳費網點不便利、繳費時間不靈活、繳費渠道單一等諸多問題。目前，國內一些城市已經發行了城市一卡通，并產生了良好的社會效應和經濟效益。建設淮北城市一卡通工程，不僅對加速淮北市現代化都市建設、改善投資環境具有十分重要的意義，也是金融服務民生的一項便民工程?；幢笔姓o緊抓住金融IC卡在公共應用領域的發展機遇，依托城市一卡通平臺，應用于公共事業交費、公交、購物、餐飲娛樂等城市居民日常生活的小額消費領域，該項目不僅僅是一項“民生工程”，更是一項“民心工程”。   （三）政府主導作用突出   淮北市城市一卡通由市政府牽頭，成立淮北城市一卡通工程工作領導小組。市政府常務副市長擔任工程工作領導小組組長，相關副市長任副組長，市金融辦、市發改委、人民銀行淮北市中心支行、安徽銀聯相城市交通：公交、地鐵、輕軌、輪渡、出租等收費城市公用事業：水、電、氣、路橋、停車場等收費金融應用：圈存、圈提、消費、取現、轉賬和EMV應用等社保應用企業、小區、學校：交費、門禁、停車場、巡更、校園卡等電信、小額消費：交費、會員積分管理，公用電話，旅游消費等關負責人及相關行業管理部門和公用事業單位、各銀行業金融機構相關負責人為領導小組成員。領導小組下設辦公室，辦公室設在市政府金融辦，負責一卡通工程具體工作的協調和推進。公共服務中的金融應用潛力巨大，需要切實推動金融IC卡在公共服務領域應用的資源共享與協調發展。在淮北城市一卡通第一階段建設過程中，淮北市政府充分發揮了統籌、協調和引導作用，多次召開了由人民銀行淮北市中心支行、安徽銀聯、各發卡銀行、公共事業單位、第三方收單機構共同參與的相關會議，部署、協調一卡通工作。#p#分頁標題#e#   （四）人民銀行積極發揮協調督導作用   人民銀行淮北市中心支行作為一卡通工程項目領導小組成員，自始至終都參與了該項目的建設。從一卡通方案的制訂，到目前正在實施的一卡通工程，淮北市中心支行依據中國人民銀行總行關于推進金融IC卡應用工作意見的要求，加強一卡通應用指導、協調和管理，把人民銀行關于金融IC卡推進的各階段工作任務和時限要求貫穿于城市一卡通的建設和實施方案中，使該項目建設在國家的產業政策框架內。例如：做好淮北市各發卡金融機構直聯POS自測工作的督促與統計工作，要求發卡銀行及時上報商戶POS非接改造數量，做好設備改造，使在小額支付環境中布放的聯網通用終端同時具備受理接觸式和非接觸式金融IC卡的能力。人民銀行淮北市中心支行在一卡通項目的主要職責是：負責本項目的業務管理、指導及支付方面的協調工作，制定相關管理辦法和業務指導意見。   （五）均衡各方面利益   淮北城市一卡通是一項涉及民生的系統工程，需要安徽銀聯、發卡銀行、公共事業單位、收單機構等眾多部門的參與，這其中也涉及項目資金投入和利潤分成問題。淮北市一卡通領導小組在征求各方意見的基礎上，按照“誰出資誰受益”的市場機制，明確各方職責，共同穩步推進一卡通工作，本著“友好合作、共進雙贏”原則，將一卡通項目投入、收益分配明確寫入合作協議中。   （六）積極吸收第三方收單機構參與   為保證淮北市城市一卡通工程的順利進行，城市一卡通項目引入第三方收單機構上?？ㄓ研畔⒎沼邢薰荆凑?ldquo;誰收單、誰投入”原則進行設備投入，上?？ㄓ研畔⒎沼邢薰矩撠煴忝窠K端的設備布放，有利于加快淮北城市一卡通的工作進度。   （七）重視一卡通的宣傳工作   淮北城市一卡通屬于金融IC卡范疇，處于銀行卡產業中發展的前沿領域，具有較高科技含量，并且與傳統磁條銀行卡相比，在受理、使用環節上存在一定的差異，因此普通市民在認識、接受和主動使用城市一卡通方面需要一定的過程。為有效推廣城市一卡通項目，人民銀行淮北市中心支行需要在營銷宣傳方面加大工作力度，大力宣傳普及一卡通的優勢與方便之處，以加快城市一卡通的普及速度，逐步提高城市一卡通的使用率。   淮北城市一卡通宣傳活動形式包括：淮北城市一卡通發卡啟動儀式；安徽省、淮北市主流媒體系列宣傳活動；淮北城市一卡通營銷活動。第一階段投入宣傳費用100萬元，后期投入55萬元，力爭讓廣大市民以最快的速度接受并享受一卡通帶來的便利。   目前，淮北城市一卡通的各項建設工作正在穩步推進，城市一卡通的建設離不開國家和人民銀行政策的支持。抓住機遇，搭上人民銀行推進金融IC卡應用的快車，促進金融IC卡在淮北市公共服務領域的應用，普及“一卡多用”功能。便民惠民已經成為淮北市政府和金融業的共識，以推動城市一卡通為抓手，推進轄內金融IC卡應用也成為了人行淮北市中支的工作思路。有了共同的目標和國家產業政策的支持，淮北城市一卡通建設將按照“政府引導、市場運作、統一標準、鼓勵創新”的原則，實現安全、健康發展。