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摘要:為了有效解決單靠政府資金無法維持耗資高、需求大的農村水利建設問題，結合農村水利建設特點論證了新建、擴建、已建項目引入公私合作PPP模式的必要性和可行性，并提出了建設－擁有－運營、購買－建設－運營、服務－運營－維護協議3種具體的公私合作模式，為促進公私合作的農村水利建設模式闡述了體制建設和政策保障等有效途徑。
關鍵詞:公私合作;農村水利;建設模式;公共物品
0引言
公私合作PPP模式是為提供公共服務或者物品私人與政府部門所建立的合作伙伴關系，這是一種適用于農村水利等準經營性公共物品建設項目的現代融資模式，其合作理念是實現雙贏。我國農村水利存在公益性、社會性的雙重屬性，建設資金以農民集資、財政撥款為主，供給不足、數量有限且資金來源單一等逐漸成為制約農村水利建設的重要因素［1］。對于引起農村公共物品供給不足的原因國內諸多學者做了深入的探究，并嘗試尋找有效的解決方法。例如，孔祥智等調查分析了福建、江蘇農村公共物品供給狀況，并提出農村基礎設施要以農戶參與、政府為主的方式建設;郭偉等通過對我國農村公共物品供給不足和公共服務設施建設融資途徑等問題的研究，從調動個人和農村集體積極性、吸引私人資本、發揮金融機構作用、擴大政府投資、明確政府職責等方面提出拓寬建設融資途徑的對策;唐建新等全面探析了形成現狀供給體制的原因，從農村公共物品需求導向和體制改革的角度探討了解決供給不足問題的對策，提出要建立以農民需求為導向的決策機制以及多元化供給主體的供給體制;針對供需失衡的問題，陳強等提出要以“自下而上”的需求表達機制逐步替代“自上而下的供給”決策機制，而最了解村民需求的村委會理應充分發揮其信息優勢，為農村公共產品提供可靠的決策;為解決農村公共物品存在的供給效率較低、供給主體權責失衡及供給量不足等問題，馬子紅等以農村基礎設施為研究對象，提出建立農民參與的合作組織機制、構建多層次的供給運行機制、完善決策機制、建立穩定的財政投入增長機制等［2－6］。綜上分析，對于農村公共物品供給問題許多學者注意到了國家財力有限、融資方式單一、供求失衡的基本國情，并提出各種符合實際情況的解決對策，如提出要建立新的融資途徑、建立多樣化供給主體的供給機制和重新設計投入機制等，要以“自下至上”的需求表達機制替代“從上而下的供給”決策機制，在農村基礎設施建設中積極動員廣大農民的參與。然而，現有研究較少涉及農村水利建設供給方式的問題，有機結合公私合作模式與農村水利建設的研究還鮮有報道。鑒于此，文章將公私合作模式引入農村水利建設中，旨在解決現階段農村水利建設存在的問題以及加快形成水利建設的新模式。
1基于公私合作的農村水利建設模式
1.1必要性分析
1.1.1資金需求巨大
目前，我國農村水利重建需投入大量資金，而供給不足。以遼寧為例，全省共有小型水庫近2000余座，水庫供水無法滿足農業灌溉需求導致嚴重旱情，尤其是近幾年旱情造成巨大的經濟損失，而單靠政府難以支撐農村水利建設資金。此外，農村水利普遍存在使用年限長、缺乏維護管理、老化失修等問題，大多處于帶病運行狀態，現已無法滿足農業生產的需求，而更新改造或維修時需要投入大量資金，僅僅依賴國家財政實施困難。
1.1.2管理體制滯后
由于管理機構不完善，對農村水利工程人力、物力、財力調配產生障礙，現已無法適應水利現代化的發展需求［7］。目前，鄉鎮水利站仍為農村基層水利的主體，鄉鎮統一管理物權、財權和人事權，縣水利局不能直接參與管理而只是業務指導單位，從而產生許多不必要的麻煩，如縣水利局很難有效的考核管理水利站人事、按工作要求對物力和財力的調配難度大，無法貫徹實行業績獎懲制度。農村水利的各種事務一般由鄉鎮全部負責，但因忙于鄉鎮中心任務而時常出現無暇顧及農村水利管理，甚至會產生“空窗期”的現象，給農村水利發展帶來嚴重影響。
1.1.3服務功能衰退、運營效率低
我國農村水利工程普遍存在功能衰退、運營效率低下、老化失修、配套較差、建設標準低等問題，農業用水效率普遍偏低。對農村鄉鎮水管站撤并，并實行“以錢養事”的水利服務中心運行管理模式，雖然已貫徹落實“三定”方案，但農村水利設施存在管理人員偏少、工作經費不足、工資待遇偏低等問題，不僅難以吸引高水平的水利技術人員的參與，而且降低了基層工作人員積極性，形成了總體服務能力偏低的局面［8］。
1.2可行性分析
1.2.1政策支持近年來，我國逐漸放寬了私人資本的投資政策和領域，農村水利建設具有較為寬松的投資環境，基本消除了農村水利建設中私人資本投資的壁壘。有文件明確指出:在法律法規未禁入的公用事業、基礎設施及其領域和行業允許社會資本的參與，其投資領域逐漸放寬［9］;通過稅收優惠、貸款貼息、注入資本金等措施，引導與鼓勵社會資本以項目融資、聯營、合作、合資、獨資等方式參與經營性的基礎設施建設以及公益事業。
1.2.2公私合作優勢明顯
公私合作是私人與政府合作、風險承擔的模式，這種模式能夠有效緩解基礎設施建設中政府部門的資金壓力，充分利用有限的資金發揮更大的作用;另外，公私合作模式有利于保證建設的質量、提高資金使用效率、引入先進的私人企業管理方式和技術;私人單位能夠更加充分的利用其多余的資金，并在基礎設施建設過程中取得政府的優惠政策和融資擔保，能夠保證回報以及降低投資風險。由此可見，公私合作模式與現代市場經濟需求相符，這是實現雙贏的有效方式。
1.2.3社會資本雄厚
調查顯示，我國私營企業資產、港澳臺商投資企業資產、外商投資企業資產均表現出明顯的增長趨勢。可見，在農村水利建設中有充裕的社會資本支撐?？傮w而言，居民、外資、民營經濟等社會資本的增長，說明人們有足夠的能力、充足的資金參與農村水利建設，這為公私合作PPP模式參與農村水利建設奠定了堅實基礎。
1.3幾種典型合作模式
針對短期內難以產生項目投資回報、基礎設施使用群體相對固定、農村人口流量相對小的特點，為了在農村水利建設中更好地應用公私合作模式，必須適當的改進該模式。
1.3.1維護與運營、服務協議模式
政府可以對已建成的農村水利設施實行維護與運營協議、服務協議的形式，其中維護與運營協議是指民營合作者與政府簽訂管理或維護、運營協議，民營合作者在獲取商業利潤的同時，對共用設施負責維護和運營;服務協議是指政府委托私人部門并付以一定費用，代為提供某項公共服務。政府可以委托私人部門對無收益的農村水利工程提供服務，并采用服務協議逐年由財政支付成本;鄉鎮政府可以與民營合作者簽訂維護與運營協議對有收益的農村水利工程，負責相應的維護和運營。
1.3.2“購買—建設—運營”模式
政府可以對需要改造、擴建的農村水利設施實行“購買—建設—運營”或者擴建后經營整體工程協議的模式。“購買—建設—運營”模式是指民營合作者與政府簽訂服務提供協議和資產轉讓協議，向有能力擴建和改造的民營合作者出售原有的共用設施，對這些基礎設施民營合作者負責擴建、改建并擁有“永久性”所有權;擴建后經營整體工程協議是指民營合作者對已有公用設施負責擴建、對建設過程中負責融資，在完工后一定特許期內由其負責維護和經營整體公用設施，并取得一定商業利潤，其中特許經營協議的簽訂方有民營合作者與政府。民營合作者與鄉鎮政府還可以簽訂資產轉讓協議，向有能力擴建的民營合作者出售農村水利設施，讓其擴建、運營農村水利設施并擁有“永久性”所有權。當然這個“永久性”僅限于特許期內，其目的是在農村水利設施擴建中充分發揮民間資本的力量;另外，對于需要擴建且有收益的農村水利設施，可以交給擁有一定管理能力和經濟勢力的民營者建設，與其簽訂特許經營協議負責建設過程中的融資，農村水利設施完工后由民營者負責維護和運營，從相應的收益中取得商業利潤。
1.3.3“建設—擁有—運營”模式
政府可以對新建的農村水利設施實行“建設—擁有—運營”模式。該模式下民營合作者對公用設施負責建設、融資，擁有項目設施的所有權和永久性經營權，服務提供協議的簽訂雙方是民營合作者與政府。目前，實行以國家支持為輔、群眾自籌為主的“民辦公助”農村水利設施建設制度，項目實施前必須明確產權，圍繞受益人和產權人落實“業主”或“法人”，結合工程實際情況實行“受益戶公有制”，具體包括兩種形式:受益人明確的情況下要保持產權人與受益人一致，受益人未明確的情況下項目法人由受益人所在村委會擔任。由此以來，為積極引導村民參與農村水利建設有效地運用“一事一議”機制，產權歸受益戶所有并提供農村水利公共服務，有利于實現農村水利良性運行機制的長效發揮。
1.4對比分析
文章從融資承擔、所有權和適用對象的角度全面對比了以上幾種公私合作的具體形式，具體如下:
1)融資承擔。一般地，由政府承擔農村水利建設PPP模式下服務協議形式的融資任務，政府部門對其余形式給予一定補貼或優惠，但由民營部門承擔其融資任務。
2)所有權。私人部門在“建設—擁有—運營”以及“購買—建設—運營”模式中擁有農村水利工程所有權，而在其余幾種形式中擁有擴建后經營整體工程協議經營權，但沒有所有權。
3)適用對象。首先，維護與運營協議、服務協議的適用對象是已建成的農村水利設施，其中有收益的農村水利工程比較適用維護與運營協議，對于無收益的農村水利工程適用服務協議;其次，“購買—建設—運營”模式和擴建后經營整體工程協議的適用對象是需要改造、擴建的農村水利設施，而需要新建的農村水利工程多利用“建設—擁有—運營”模式。
2實現公私合作的有效途徑
2.1加快配套體制建設
1)改革產權機制。對于按照“民辦公助”公私合作模式建成的農村水利設施，一定要明晰產權關系，遵循誰投資、誰受益、誰所有的原則深化農田水利設施產權制度改革，落實管護責任主體以及明晰農田水利所有權。該屬個人的歸個人、該屬集體的歸集體，只有明晰產權關系才能有效形成“受益戶共有制”，在農村水利建設中充分發揮農戶的積極性。
2)完善監管機制。在農村公共物品建設中將過去政府的主導角色轉變成與私人部門的合作者以及合作中指導、監督的角色。此外，針對所有利益相關者政府必須建立有效的監管機制。①要加強質量監督，層層驗收農村水利工程質量，從根本上防止“豆腐渣”工程的出現;②加快推進執法隊伍建設，要從嚴從重打擊侵占、破壞、偷到水利設施的各種違法行為。
3)完善管理機制。加快現有基層水利服務體系改革和“直管”基層水利管理體制建立，從鄉鎮管理體制中剝離基層水利站，對基層水利服務單位進行合理布局，并形成由縣水利局直接管理的水利派出機構。另外，按照透明、公開的原則成立用水者協會，民主選舉產生其領導機構，所有會員都有參與權和知情權。農業用水者協會符合“管理民主”的新農村建設要求，可以有效解決科學決策及村民組織等問題。水利管理體制的完善涉及部門較多，一般無法僅僅依賴水利部門實現，需要社保、編制、財政等部門的相互配置和大力支持［10］。
2.2建立健全政策體系
1)建立健全法律法規。推進農村水利設施建設中民營投資的優惠政策、審批程序等向法制化和規范化發展，對農村水利建設確保民營者能夠順利投資，建立健全投資、產權法律法規。農村小型水利設施實行“受益戶共有制”產權改革的，市政府要統一核發權屬證書，以法律的形式固定農村小型水利設施所有權和使用權，為農民權益提供保障。
2)建立綜合人才培養模式。公私合作模式的實施需要同時掌握專業技術、合同管理、財務、法律、經濟等相關知識的人才，所以要加快培養開拓型、復合型人才，確保能夠高效率完成農村水利項目建設監督、實施、簽約、立項等工作。①要定期組織培訓鄉鎮水利技術人員，適當分工，明確現有水利技術人員的業務主攻方向，盡快早就財務管理、水行政執法、地下水與地質、水資源管理、水土保持、農田水利等方面的行家里手，并能承擔相應工作，通攬全局;②為留住人才扎根基層，要建立人才激勵機制。積極創造條件使人才有前程、干得好、留得住，為專業人才早就充分發揮人才優勢、工作積極向上、生活有保障的“安樂窩”。
3)提供優惠政策。政府應提供一些優惠政策鼓勵農民參與農田水利建設，例如在向金融機構貸款時可以提供一定的幫助，降低貸款難度和貸款利益;在農村水利建設過程中可以采取優惠水價、電價等措施降低建設成本，簡化農村水利項目審批手續等。這些優惠政策為順利建設農村水利設施提供了保證，有利于積極引導廣大群眾參與建設。
3結語
文章將公私合作模式引入農村水利建設中，以期解決現階段農村水利建設存在的問題和加快形成水利建設的新模式，文中提出的體制建設、政策保障途徑和幾種形式的PPP模式，有利于推進新農村建設和農民收入的提升，對解決東北地區干旱問題具有重大意義。
作者：單忠舉 單位：遼寧省阜新市阜蒙縣王府鎮水利服務中心