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一、工程建設過程
2011年9月21日杜家臺閘開啟分流，運用效果明顯。分流結束后，洪道應急整治工程任務正式提出，2012年6月，設計單位完成了《杜家臺分蓄洪區洪道應急整治工程實施方案》，同年12月底完成招標投標工作，2013年1月各標段相繼開工，至2014年8月主體工程基本完工。
二、存在問題分析
1.地質條件差
工程區為平原湖區地貌，地表水系十分發育，溝渠縱橫交錯，淵塘、濕地遍布。地質鉆探結果表明：新農垸堤基地質結構中Ⅲ1、Ⅲ2、Ⅲ3分別占總長度的59.2%、29.1%、11.7%，全堤段工程地質條件評價為較差或差，堤基土主要為第四系全新統黏性土或淤泥質土，存在嚴重的沉降變形、抗滑穩定或滲透穩定問題；趙家垴垸堤基地質結構中Ⅲ1、Ⅲ2分別占總長度的27.1%、52.6%，72.4%堤段工程地質條件評價為較差或差，存在嚴重沉降變形及不均勻沉降等問題；九溝橋接長工程橋址范圍內廣泛分布第四系沖湖積堆積淤泥質土，在樁基礎施工過程中可能出現縮孔、塌孔等問題。
2.施工戰線長
洪道應急治理工程建設地點跨仙桃、蔡甸、漢南3市（區），施工戰線長。在建設過程中，受建設管理經費不足、交通條件差等因素制約，建設單位共安排3名現場管理人員，盡管月出勤天數達到27天以上，仍無法滿足工程監管工作需要，及時發現并處理建設過程中出現的問題，建設管理壓力很大。
3.征遷任務重
本工程主要為土方施工，征地面積大，共計4800多畝（15畝=1hm2,下同）；征地范圍廣，跨仙桃、蔡甸、漢南三市（區）；征地工作責任主體多，涉及三縣市區三級政府組織9個責任主體；被征地對象多，訴求不同，抵制征地工作方法不一；征用土地大部分為基本農田，按照國家“占一補一”政策，需要請求有關部門調整用地規劃，重新增補基本農田面積；部分土地權屬不清，同一地塊存在多個征地對象認領者，協調工作主攻對象無法確定，按照相關規定補償費在多個認領者之間難以分配平衡，影響工程進度。
4.工程變更多
本次工程施工過程中，累計收到38項變更申請，涵蓋臨時工程、設計方案、新增項目、施工設備進出場、招標漏項、單價調整等多個方面。根據《中華人民共和國合同法》公平原則和《水利水電工程標準施工招標文件》有關變更規定，監理單位和建設單位對施工單位提出的變更申請必須全部受理，并須逐一給出相應答復。變更是施工單位運用相關法律賦予權力爭取更多利益的途徑，而建設單位則希望在不增加投資的前提下，按期保質保量完成建設任務，雙方的對立性導致在對變更申請做出決定前，需要進行多回合討論、現場勘察，甚至需要邀請專家進行評估，重大設計變更還須報原實施方案審批單位審批后，才可進行下一步工作。工程變更多，影響了進度和資金管理。
三、解決途徑探討
現代水利工程建設涉及利益方越來越多，體系化越來越明顯。以洪道應急整治工程為例，參與方有項目批復單位、資金安排單位、各級地方政府、項目法人、項目監管單位、設計單位、施工單位、監理單位、檢測單位、被征地對象等，他們的主要訴求統一于順利完成工程建設任務，對立于各方利益需求，集中到洪道應急整治工程上，體現為支持與制約并存。因此工程建設工作中的問題沒有統一適用的解決方法，但總體可以從獲取政府支持、勘察設計、征地、招標、現場管理等方面著手，做好建設管理工作。
1.明確工程項目自身重要性，爭取更多行政支持
此次洪道整治工程是在丹江口水庫加高后，為達到在漢江大洪水年有效減輕仙桃以下河段防洪壓力，杜家臺分蓄洪區分流運用成為常態的背景下提出的，從宏觀上得到省委省政府高度重視，立項初期就獲得政策和資金支持,審批過程較一般項目快，資金到位較一般早，建設過程中受關注程度高。建設期間，各級政府部門多次出面協調解決影響工程建設的難點問題，確保了工程建設各項工作有序展開。
2.詳細勘察地質結構，針對性提出設計方案
地質條件差作為客觀存在，不能避開，因此勘察時應根據設計階段不同以及前期勘察成果，調整勘察深度，對于地質結構突變處，加大勘察鉆孔密度，準確確定地質分層結構臨界點及土體力學性質，協助設計單位根據勘察成果調整設計思路，針對性提出有效成熟的設計方案，減少后期設計變更。仙桃新農垸部分堤段加高培厚后外堤腳有外挫跡象，經查：該處淤泥層厚約3m，處于兩勘探鉆孔中間，地質條件突變，兩端地質結構不連續，按兩端設計方案延伸施工不能滿足堤身穩定要求，需經加密勘察后調整設計方案。
3.合理設計招標條件，預置造價控制措施
工程招標投標制度設立的出發點是以合理價格為建設單位優選承建單位，以適度公平保證優秀施工單位中標并獲得利潤。因此，在滿足國家相關法律法規前提下，建設單位在設置招標條件時，可從相對公平性、約束力、可執行性及自身利益四個方面考慮，增加招標條件關聯和制約性，減少不均衡報價機會，或者能夠不均衡報價但受到制約而不偏離一定幅度。對于臨時工程項目設置應格外仔細，一些招標文件發售時不能詳細確定的內容，以達到主體工程施工需要為原則，明確臨時工程費包干使用范圍，強調施工單位為完成主體，工程所增加的一切臨時工程費均不再支付，要求投標單位在投標時全面考慮綜合報價。對可能存在爭議的臨時工程，宜根據工程的特性，從施工需要角度考慮，細化臨時工程內容，在招標文件中提前列出，詳加規定，明確包干使用，不給施工單位留下要求增加費用的機會。
4.增加建設管理經費，深度參與工程建設
現行建管體制中建設單位人員現場監管仍是必不可少的環節。建設單位宜安排專業人員參與設計工作，一是可以及時將建設方的工程需求傳達給設計單位，減少設計方案嘗試工作；二是可以動態把握設計工作進度及內容，實時反饋給決策層，確保建設意圖落實到設計文件中；三是可以在參與過程中發現不必要錯誤，確保工程實施總價不突破設計概算，為以后通過稽查、審計做好準備。建設單位須安排足夠的技術人員參與工程施工，一是作為工程產品使用者有必要全面了解工程；二是監督監理單位的監理行為；三是及時處理建設過程中出現的問題。建議在廣大農村、偏遠地區建設水利工程，各個設計階段有必要調整建設管理費費率，提高建設管理經費，使建設單位能夠按照工程需要配備足夠的技術力量及交通設施，深度參與工程全過程，為充分發揮建設單位監管協調作用奠定基礎，確保按期保質保量完成建設任務。
5.依靠政府、積極服務，化解征遷矛盾
做好征地拆遷工作是水利工程開工建設的必要條件，也是水利工程建設工作難點，當項目法人由非地方政府部門組建時，征地拆遷工作困難更多，因此在進行該項工作前，首先應取得工程所在地縣（市、區）、鄉鎮、村等各級政府組織的支持，依靠政府公信力，先期做好宣傳工作，明確工程建設對當地居民生產生活帶來的益處，獲得工程區居民的理解和支持。征地拆遷涉及土地所有者切身利益，除足額發放征地補償費外，為其解決與征地相關的難題，做好服務，也是推動征地工作重要措施之一。如趙家垴工地范圍內有當地農戶苗圃，樹苗成熟，經相關部門幫助順利銷售出去，既化解了征地矛盾又解決農戶的困難。征地工作難度大，部分原因在于土地所有者訴求過高，按照標準給予補償后，不回避矛盾，依靠政府、強制執行也是必不可少的措施之一。
四、結語
在公益性水利工程建設過程中，單純從工程本身需要開展建設工作，阻力更多。在洪道應急整治工程建設過程中，最高決策者希望工程盡快發揮效益，資金管理單位希望資金安全使用，建設單位希望控制好投資、進度、質量和安全；地方政府希望工程項目配合地方經濟階段發展需要且減少配套資金；中標單位希望以最少成本完成建設任務并獲得最大利潤，并與建設單位建立良好關系為后期項目中標打下基礎；監理單位希望以最少費用完成監理任務；被征地者希望一次性解決自己所有愿望。訴求的對立與統一性，決定了工程建設過程存在困難是必然的，建設管理單位要做好建設管理工作，需要有足夠的上級領導重視、務實的地方政府支持、詳實的勘察資料、切合實際的設計方案、技術過硬的承包單位，能夠堅持原則的監理單位，以及一只具備協調能力和技術、管理能力的建設團隊。
作者：席和 單位：湖北省防汛抗旱指揮部辦公室
