教育法治新樣態分析

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摘要：教育法治建設以良法善治為出發點和落腳點，是全面推進依法治國的重要組成部分。彰顯了政治性鮮明、人民性堅定、公正性保證的教育法治理念?，F階段，我國教育法律制度建設呈現出教育行政法律關系愈發明確、學校教育法律內容不斷豐富以及社會主體教育權利義務日益明晰的新樣態。與此同時，我國教育法治行動展現出法治政府建設成效顯著、依法治校深入開展以及法治保障不斷強化的新氣象。立足于新時代新形勢新要求，我國教育法治建設應堅持

關鍵詞：大以來；教育法治；依法治教；依法治校；

改革開放以來，我國教育法治格局已基本形成。進入新時代，基于“治理現代化”法治目標，我國更是按下了教育法律法規“立改廢釋”工作的“快進鍵”，教育法的調整域不斷拓寬，中國特色社會主義教育法治體系恢宏圖景不斷繪就。在實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，“建設高質量教育體系”的目標已經錨定，亟待我們總結大以來教育法治建設的成功經驗，明確教育法治建設的歷史方位和當前重任，探尋并實踐與教育改革“深水區”相適應的教育法治建設新模式，大力推進中國教育法治現代化進程。教育法治建設的國家實踐需要教育法治建設理論研究的“滋養”。在教育法治建設研究“疆域”內，學者們從教育法法典化［1］、法治教育一體化建設［2］、法治教育師資隊伍建設［3］、法治學校建設及評估［4-5］等多維視角展開，直面我國教育法治建設的成就、問題與未來［6-8］，為開啟我國新時代教育法治建設新征程提供了堅實的理論基礎。但綜觀學者研究成果發現，大多研究是基于時間軸的平面性回顧與展望，立體式研究匱乏。面對扎根中國大地推進理論創新、研究方法手段創新的新使命，如何生發一種嶄新的教育法治建設研究導引，是我們需要為之努力的新方向?！叭灰惑w”的教育法治理念、教育法律制度和教育法治行動是指導教育法治建設的基本邏輯路線。具體而言，教育法治理念是教育法律制度設計與教育法治行動順利實施的基本前提，教育法律制度是教育法治理念的表達形式，是教育法治行動有據可依的根本保障，而教育法治行動是教育法治理念深化與教育法律制度落地的重要依據。因此，本研究將遵循“理念—制度—行動”的教育法治邏輯，回溯大以來我國教育法治建設新成就，探尋提升我國教育治理體系和治理能力現代化水平的未來路徑。

一、教育法治理念：中國特色的時代彰顯

教育法治理念是關于教育法治的思想觀念、價值判斷的總和，是教育法治的理性化觀念。［9］教育法治理念是教育法治建設的內核，若無教育法治理念的指引，教育法律制度建設和教育法治行動便會“茫然自失”。大以來，我國教育法治已由“有法可依”走向“良法善治”，政治性鮮明、人民性堅定、公正性保證的中國特色教育法治理念業已形成，為我國依法治教、依法行政、依法治校與依法執教的“善治”格局提供了根本遵循。

（一）政治性鮮明

大以來，我國教育法治工作堅持黨的全面領導不動搖，充分發揮黨領導的政治優勢。追本溯源，教育法治本身就源于政治需要，其理念作為教育法治建設的重要內核，不可避免地受到政治的影響，呈現出政治性特征。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。黨的領導地位是黨領導人民在革命、建設、改革的進程中形成的，是中國人民在中國社會、經濟和文化歷史發展進程中作出的選擇。教育法治建設是新時代對我國教育治理體系和治理能力提出的發展性要求，其實現只能在黨的領導下完成。離開了中國共產黨的領導，中國教育法治建設將會出現理論缺失、道路缺失、目標缺失等問題，堅持黨的領導是我國社會主義法治建設的基本經驗。一是明確將堅持黨的領導作為指導思想和原則規定寫入國家修訂或頒布的教育法律法規文本之中。法律法規的指導思想和原則規定是統治階級和執政黨在當前歷史階段根本利益和基本要求的集中反映，是法治建設和行動的方向性規定。大以來，我國教育法制建設不斷明確黨是教育事業和教育法治的領導核心。如2018年修正的《中華人民共和國民辦教育促進法》、2021年修正的《中華人民共和國教育法》、2022年修正的《中華人民共和國職業教育法》和2022年正在征求意見的《中華人民共和國教師法》中，都明確增加了“堅持中國共產黨的領導”法律條文，這些體現了黨對教育法治方向的引領作用。二是加強了黨組織建設及其對教育法治工作的領導。加強黨組織建設及其對法治工作的領導是我國新時代全面依法治國的創新性探索，這既是黨建工作沿著中國特色社會主義道路發展的必然結果，也是依托黨組織建設推進依法治國的具體實踐。大以來，通過黨組織建設推進法治建設進程成為教育法治建設的顯著特征。如2017年，教育部先后印發《普通高等學校學生黨建工作標準》《關于加強新形勢下高校教師黨支部建設的意見》《關于加強高校中外合作辦學黨的建設工作的通知》等文件均強調要全力推進學校黨組織全覆蓋，堅持黨的領導。2022年，中共中央辦公廳頒布《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》等文件更是傳達出各級各類學校要堅持和完善以黨組織領導下的校長負責制為核心的學校領導體制和治理體系的法治理念。此外，教育法治理念的政治性還體現在國家重大會議精神和領導人講話之中。

（二）人民性堅定

大以來，我國教育法治建設強調堅定人民性人民性堅定是指教育法治工作以保障人民根本權益為出發點和落腳點，堅持人民主體地位，堅持全心全意為人民服務、接受人民監督，切實反映人民群眾對高質量教育發展的殷切期望，體現人民教育利益與保障人民合法教育權益。堅持以人民為中心，辦人民滿意的教育是建設中國特色社會主義教育事業與實現教育強國中國夢的根本。只有堅持以人民為中心的法治理念，將之“內化于心”“外化于行”，自覺地用其來指導、推進教育法治與行動建設，才能實現“良法善治”，使教育造福于民。一是始終堅持教育為了人民。我國作為教育大國，辦教育應致力于讓人民滿意。大以來，黨始終將人民性作為修訂、修正教育法律法規的指導思想與指導原則，深切回應人民關注的教育熱點與難點問題，回應人民呼聲，辦人民滿意的教育。為破解新時代不斷涌現的教育內卷化、教師懲戒失范、學生心理疾病等問題，教育行政部門頒布與制定了系列政策文件，如《深化新時代教育評價改革總體方案》《中小學教育懲戒規則（試行）》《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》等，其折射出人民對高質量、教育公平的期盼和需求及黨對人民需求的回應。二是始終堅持人民在教育法治體系建構中的主體地位。教育法治行動離不開人民的積極參與。大以來，我國教育立法民主形式不斷豐富，民主渠道不斷拓寬，民主機制不斷完善，公民有序參與教育立法不斷增多。［10］教育立法部門廣泛聽取民意，問需于民、問計于民，集中民智，使制定或修正的法律法規更好地體現人民的意志與要求。如教育立法部門對《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國職業教育法》《中華人民共和國教師法》等法律的修訂都進行了廣泛的意見征求。三是始終堅持教育發展成果人民共享。大以來，教育部立足于推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化發展、不讓學生因貧失學、加強鄉村教師隊伍建設，縮小中西部高等教育發展差距，頒布了《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《教育部等十部門關于進一步加強控輟保學工作健全義務教育有保障長效機制的若干意見》《新時代基礎教育強師計劃》《中西部高等教育振興計劃》等規范性文件。這些舉措充分體現了我國把以人民為中心的發展思想轉化為教育法治工作的精神，充分發揮教育法治理念的引領性、基礎性與保障性作用，真正做到教育理念為教育法治建設保駕護航。

（三）公正性保證

大以來，我國教育法治建設始終秉持公正性理念。公正性是在人們的活動中體現公平和正義的性質屬性。就教育法治理念而言，公正性是指按照公平和正義的原則，構建教育法治良法體系，推進教育法治行動，實現法律面前人人平等，保障教育相關主體的教育權和受教育權，以真正通過法治維護教育的公平正義。公正性是中國特色社會主義的內在要求，是建設中國特色社會主義法治體系的核心要求?！胺ㄕ?，天下之公器。”公正是法治的生命線，沒有了公正，教育法治就形同虛設。離開了教育法治公正，社會主義公正便無從談起。一是通過構建教育良法體系彰顯教育法治理念的公正性。良法是善治的基礎。大以來，我國教育法治建設堅持以科學和民主為引領，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，構建了依法治教為體，依法行政、依法治校、依法執教、依法受教為翼的教育良法體系，體現了權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障了教育相關主體的教育權益。二是通過保護弱勢群體受教育權彰顯教育公正。大以來，黨中央、國務院高度重視特殊教育，教育法治建設將保護弱勢群體受教育權作為工作重心，健全相關政策要求。大以來，我國先后印發了《國家第一期特殊教育提升計劃（2014—2016年）》《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》《“十四五”特殊教育發展提升行動計劃》，并修訂了《殘疾人教育條例》，從而加快推進特殊教育發展，提升特殊教育水平，進一步保障殘疾人受教育權利，幫助殘疾人全面發展和更好融入社會，使廣大殘疾人共享改革發展成果，在全面建成小康社會、實現“兩個一百年”目標和中國夢的進程中實現幸福人生。三是通過加強監督確保教育公正性得以落實。監督是國家法治與法律制度的重要組成部分，體現對權力的約束，保障法治公正性的實現。大以來，我國教育法治建設將監督作為保證公正性的重要途徑，通過監督教育公權力得以規范行使，各級各類教育主體的教育權益得以保障，公正性得以彰顯。以校外培訓機構立法為例，據教育部網站統計，大以來，國務院和教育部出臺相關法律法規和工作文件共19項，除強調監督主體的多樣性和執政黨監督外，還重點強調要充分發揮教育機構和社會等主體的監督作用。

二、教育法律制度：法制體系的日趨完善

教育法律制度是與教育法治建設活動相關的法律法規、規章、行政規范性文件、司法解釋乃至學校章程等一系列行為規則的總和。教育法的制定和頒布是依法治教的前提［11］，“制度之治”是教育法治的內在邏輯。大報告正式提出了“制度體系”的概念，并對制度體系的一般理論品格與實踐特征提出了全面和系統的“要求”。這也必將促使我國教育法治建設重新審慎其“立改廢釋”問題。以“教育”為關鍵詞，在“北大法寶”法律數據庫進行檢索，時間限定為2012年至今。通過手動剔除無關政策文本，截至目前，一是在國家層面，共頒布或修訂（正）了《中華人民共和國民辦教育促進法（2013年修正）》等12部教育法律，發布或批準了59項教育行政法規和國務院規范性文件以及4000余項部門規章（見表1）。二是在地方層面，各省、自治區、直轄市制定了符合地方教育發展需要的地方性教育法規。針對全國人大“十二五”期間確定的“六修五立”的立法計劃，目前《中華人民共和國家庭教育促進法》（2021）已立，《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國高等教育法》（2018）已修正，《中華人民共和國職業教育法》已修訂（2022）。此外，教育法法典化的編纂也已被提上日程?，F階段，我國教育法制建設在體系層面上呈現出教育行政法律關系不斷明確、學校教育法律內容不斷豐富以及社會主體教育權利義務日益明晰的新樣態。

（一）教育行政法律關系愈發明確

教育法律關系是法律調整教育關系的產物，是教育關系在法律上的表現。［12］教育行政法律關系是指教育行政主體在對教育實施行政管理的過程中與教育行政管理相對人之間形成的具有教育法權利義務內容的行政關系［13］，其反映的是國家與教育的縱向關系，即國家如何領導、組織和管理教育活動。近年來，國家通過制定政策方針、培養目標、教育規劃、經費劃撥、督導評估等措施來調控、指導教育教學工作。各主體間的權責利逐漸明晰、各主體的合法權益日益得到保障。第一，行政給付法律關系逐漸明晰。在教育領域，教育行政部門依據法律法規，給予學校及教師、學生等行政相對人相關教育行政補貼或獎勵，便構成了行政給付法律關系。行政給付體現了國家對特殊群體、弱勢群體的扶持。大以來，我國法律法規體系的日益完備使行政給付關系日益明朗。如針對適齡兒童、農民工隨遷子女、家庭經濟困難學生、中西部貧困地區學生和殘疾學生，國家通過制定法律法規、建立健全扶持機制實現教育普惠發展，提升教育領域公共服務水平。第二，行政處罰、處分法律關系逐步明確。一方面，教育行政部門依據《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國行政處罰法》《教育行政處罰暫行實施辦法》《中華人民共和國教師資格條例》《國家教育考試違規處理辦法》等對學校、教師、學生等違法主體實施教育行政處罰。如對違法違規行為主體可以取消頒發學歷、學位和其他學業證書的資格、撤銷教師資格等。另一方面，學校依據《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國公職人員政務處分法》對教職工等實施處分，依據《普通高等學校學生管理規定》《中小學教育懲戒規則（試行）》對學生等實施教育懲戒。

（二）學校教育法律內容不斷豐富

依法治校主要關注學校內部治理結構［14］，隨著依法治校理念的貫徹落實，在國家和地方法律制度框架下，學校內部逐漸形成了依法治校、依法執教以及依法受教的教育法治新格局。其主要體現在學校管理制度日益健全、內部治理結構不斷完善、教師權益逐漸得到保障以及學生權益逐步受到重視四個方面。第一，學校管理制度日益健全。管理制度不斷健全是大以來教育法治建設的點睛之筆。一是“一校一章程”的格局逐漸形成。章程是現代學校制度的載體和治理的根本理據，更被視為自治理念的載體，是學校內部管理的“憲法性”規則［15］，是保障學校自主權利的基礎。依據《中華人民共和國高等教育法》《高等學校章程制定暫行辦法》等，目前已有113所高校章程經教育部審議通過。二是學校教學制度及管理制度不斷完善。根據教育部印發的《依法治教實施綱要（2016—2020年）》《全面推進依法治校實施綱要》《全國依法治校示范校創建指南（中小學）》，以及各省、自治區、直轄市出臺的《關于開展依法治校示范校創建活動的通知》，各校逐漸形成了完善的教育教學制度、人事管理制度、學籍管理制度、財務管理制度、后勤保障制度、招生工作制度、師資管理制度和安全管理制度等。第二，內部治理結構日益完善?？茖W決策機制、民主管理機制、決策執行與監督機制以及校內糾紛解決機制不斷健全是大以來學校法治高水平建設的關鍵議題。依據《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》《堅持和完善黨委領導下的校長負責制的實施意見》等，公辦高等學校逐漸形成了黨委領導下的校長負責制；依據《民政部直屬中等專業學校校長負責制實施辦法（試行）》精神，部屬中等專業學校逐步推進校長負責制；依據《職業學校校企合作促進辦法》，職業學校逐步建立了有行業企業人員參加的學校理事會或董事會，形成了校企合作決策機制；依據《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》等，中小學、民辦學校充分發揮基層黨組織的政治核心作用，逐步健全了校長負責制。第三，教師權益保障日益強化。教師教育教學合法權利、教職工工資和福利待遇、教師參與學校管理權利、教師自身合法權益的保護是大以來教師權益保障的奮進之筆。2021年11月，教育部發布的《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》強調要強化教師待遇與保障、完善教師工資保障和各項福利待遇保障等。此外，《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》《中小學教育懲戒規則（試行）》《關于加強新時代鄉村教師隊伍建設的意見》《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》等規范性文件為教師的專業成長和執教育人提供了職業保障依據。第四，學生權利保護日益加強。受教育權、身體健康權、人格尊嚴權、隱私權以及參與權等保障是學生權益得到尊重和維護的具體觀測點?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國未成年人保護法》《未成年人學校保護規定》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》《學生傷害事故處理辦法》《中小學法治副校長聘任與管理辦法》等法律法規逐步健全了學生合法權益保護機制。

（三）社會主體教育權利義務日益明晰

家庭教育、社會教育是國民教育生態體系的重要組成部分，其實施主體包括家長和社會文化教育機構及其教育人員等。長期以來，由于法律缺位、制度柔弱、監管乏力、協作不充分等原因致使我國校外培訓機構違法違規現象層出不窮，家庭教育缺失已成社會問題。大以來，國民教育政策體系化建設和立法進程正逐步加快，社會主體教育權利義務邊界日益清晰。第一，在家庭教育領域，政策法規建設步伐明顯加快。2021年《中華人民共和國家庭教育促進法》的出臺更是將家庭教育由傳統“家事”上升為重要“國事”，開啟了“依法帶娃”的新時代。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進法》?；诖?，《家庭教育指導令》《責令接受家庭教育指導令》等法律文書頻頻發出，家庭教育法制建設不斷完善，政策內容間的銜接性進一步增強，家庭教育的責任主體、權利義務、基本內容、評估辦法、保障制度、利益關系逐步清晰明確。第二，在社會教育領域，終身學習體系建設目標的提出使社會組織的權責利更加明晰。社區教育立法框架的逐步形成促使社會文化組織的教育參與度和貢獻度不斷提高。2016年，教育部等九部門聯合印發了《關于進一步推進社區教育發展的意見》。成都市、西安市先后出臺了《社區教育促進條例》，重慶市出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于進一步加強社區教育工作的意見》。此外，全國范圍內共出臺社區教育地方規范性文件80個，圖書館、科技館、文化館、博物館和體育場館等各類公共設施面向社會的開放水平不斷提高，相關行業企業以及高質量的社會培訓機構積極參與到社區教育之中。此外，針對校外培訓機構亂象，我國加大了對校外培訓機構的治理力度。自2018年至今，國家層面出臺政策法規達19項之多。其中，《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》等規范性文件的出臺，明確了校外培訓機構設置的基本原則與標準、基本功能、人員管理、問責考核以及監督管理等。

三、教育法治行動：法律實施的縱深推進

法律的生命在于實施，教育法治也不例外。貫徹具有中國特色的教育法治理念，全面實施教育法律制度，教育法治行動護航教育高質量發展。大以來，我國法治政府建設不斷推進，依法治校深入開展，法治保障不斷強化。

（一）法治政府建設成效顯著

法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，也是教育法治行動開展的重要環節。2021年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》充分肯定了大以來，我國法治政府建設取得的顯著成效。第一，建立和完善教育領域重大行政決策程序和體制機制。為落實健全依法決策機制，推進行政決策科學化、民主化、法治化，提高決策質量，2019年國務院頒布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），明確要求縣級以上地方人民政府嚴格執行《條例》，從權限、程序、內容三個方面對決策事項進行嚴格審查把關。規范重大行政決策程序，是完善中國特色社會主義法治體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。事實上，早在《條例》出臺以前，各省市已開始了教育行政部門重大行政決策科學化、規范化的探索。如2016年以來，廣西先后出臺44份規范性文件來規范教育重大決策程序。第二，提升政府法治治理的專業化水平。政府法治治理的專業化是指政府在法治治理過程中，通過制度建設、隊伍建設、能力建設等方式，提升其治理專業化水平，實現“良法善治”目的。大以來，我國采取多種方式提升政府法治治理的專業化水平。一是建立了法律顧問制度。大以來，依據《關于深化律師制度改革的意見》要求，我國政府及教育行政部門不斷加強法律顧問制度的制定與實施，要求律師和法律專家參與到教育領域內容相關的重大決策、地方立法、項目洽談和文書起草中，提高政府及教育行政部門依法行政和法治的專業化水平。二是加大專業執法機構和隊伍建設力度。大以來，國家教育行政機關加大了專業執法機構和隊伍建設力度，努力改進教育系統執法弱、執法不規范的情況。培訓后持證上崗制度成為該階段執法人員專業化提升的重要標志。三是健全教育行政執法制度。2014年教育部開展教育行政執法體制改革試點工作，拉開深化教育行政執法體制改革的大幕。隨后，2019年印發的《教育部關于加強教育行政執法工作的意見》強調應進一步深化教育行政執法體制機制改革，要求地方教育行政部門以法治思維和法治方法抓教育治理，進一步推進教育治理體系和治理能力現代化。第三，建立政府行政應訴制度。行政應訴是我國全面推進依法行政、建設法治政府的重要舉措。2014年和2016年分別印發的《中華人民共和國行政訴訟法》和《關于加強和改進行政應訴工作的意見》規定行政機關要高度重視行政應訴工作，被訴行政機關負責人要帶頭履行行政應訴職責，積極出庭應訴。大以來，我國教育領域順應新時代要求，深化落實行政應訴制度，建立起與之相應的教育行政負責人、大學校長出庭應訴制度。這一制度的建立是法治政府建設的重要成就，有利于實現權利救濟實質化，有利于提升權力監督的有效性。

（二）依法治校深入開展

依法治校是學校落實依法治國基本方略的必然要求，以在學校這一特定社會組織內，落實依法治國基本方略，弘揚和踐行社會主義核心價值體系，依據法律的原則與要求，建立合法公正、系統完善的制度與程序，健全民主管理的體制機制，形成政府依法管理學校，學校依法自主辦學，學校、教師、學生合法權益得到有效保護的管理格局。［16］大以來，我國持續強化依法治校，全面構建學校治理法治框架。第一，加強學校制度建設，完善治理結構。學校制度建設是教育法治行動的重要組成部分，是落實依法治教、依法治校的關鍵舉措，是踐行教育為了人民、由人民共享的制度保障。大以來，教育部積極推進學校制度建設，完善治理結構。依據教育部2015年印發的《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，各級各類學校紛紛依法制定具有各自特色的學校章程，基本形成一校一章程的格局。為更好堅持黨的領導、辦人民滿意的教育，2014年，中共中央辦公廳印發《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，各級各類學校不斷完善以黨委領導下的校長負責制為核心的學校領導體制和治理體系，紛紛出臺或修訂實施細則。由此，學校教育治理制度日益完善，學校依法辦學水平逐步提高。第二，積極開展校長和教師法治培訓，依法治校能力不斷增強。法治培訓是提升法治素養的有效途徑，通過法治培訓，使校長依法治校和教師依法執教能力不斷增強。國家層面，教育部將法治教育納入“國培計劃”，通過國家和地方分級培訓的方式，確保每位教師每年接受不少于10課時的法治培訓。地方層面，各省市扎實推進校長及教師法治專題培訓，通過舉辦市、縣兩級教育部門法治工作骨干培訓班，推動各地各校組織開展多層次的法治教育專項培訓。通過教育法治培訓，各級各類學校校長和教師法治觀念得以增強、法律素養得以提升、法律技能得以提高，依法治校和依法執教在實踐上成為可能。第三，加強示范引領，全面推進依法治校示范校創建工作。各省市依據《關于開展依法治校示范校創建活動的通知》（以下簡稱《通知》）要求積極推動依法治校示范校建設工作，以示范校帶動其他學校法治建設，促進了各地各校深入研究依法治校規律、切實提高學校治理能力現代化建設的積極性。2022年教育部辦公廳印發《全國依法治校示范校創建指南（中小學）》（以下簡稱《指南》），為依法治校示范校的創建提供了從方向到行動的整體思路。從《通知》到《指南》，彰顯了國家教育行政部門對依法治校示范校建設的重視，樹立依法治校先進榜樣，為各級各類學校提供依法治校建設經驗，引領和帶動更多學校推進依法治校示范校創建行動。

（三）法治保障不斷強化教育法治行動的深入推進

離不開法治保障。所謂法治保障，就是要社會各類主體以法治精神引領教育行動，以法治思維謀劃教育行動，以法律規范開展教育行動，以法治標準評價教育行動，最終實現治教、執教、治校與育人的法治化過程。顯然，這一目標的實現，有賴于法治宣傳教育的順利開展和有效實施。第一，制定教育普法規劃，保障法治教育經費。大以來，教育部制定了全國教育系統開展法治宣傳教育的第六、第七、第八個五年規劃，對教育系統普法工作進行全面部署。通過三個五年規劃，教育行政、司法行政、綜治辦、共青團等部門（組織）之間在教育普法領域的職責得以理順，形成了多部門（組織）協同開展教育法治行動的良好局面。除此之外，三個五年規劃要求各地方普法單位將法治教育所需經費納入年度預算，為教育法治宣傳工作的開展提供了經費保障，法治理念日益深入人心，達到了預期的普法宣傳效果。第二，抓好“關鍵少數”，帶動“絕大多數”?！瓣P鍵少數”對全黨全社會都具有風向標作用，抓好“關鍵少數”，加強黨員干部和行政負責人法治教育和運用法治思維的能力，引領和帶動“絕大多數”，深入推進教育法治行動。為抓好“關鍵少數”，帶動“絕大多數”，實現全民全社會深度參與教育法治行動，2017年1月30日，中共中央辦公廳印發了《中國共產黨黨委（黨組）理論學習中心組學習規則》，并發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。教育系統通過建立中心組學習制度，把《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國教師法》等法律法規以及大、重要決議等列入年度學習計劃，保障學習的針對性和系統性，確保領導干部思想統一，依法行政。全國教育系統通過抓“關鍵少數”實現了法治理念厚植于心、法治行動有效落實。第三，豐富法治教育資源，創新教育模式。豐富的教育資源和創新可行的教育模式是有效開展法治教育的重要前提。一是加強法治教育讀本供給。2016年教育部會同司法部編寫第1~12冊《中小學法治教育讀本》，實現了憲法法律教育從小學一年級到高中三年級的全覆蓋。二是加強青少年法治教育實踐基地建設。2016年教育部等七部門聯合印發了《關于加強青少年法治教育實踐基地建設的意見》，為法治教育實踐基地的建設明確了目標與要求，規范了推進舉措和保障機制。截至目前，我國已建立國家級法治宣傳教育基地70個，青少年法治教育實踐基地3萬余個。三是加強互聯網、大數據等技術在法治宣傳教育中的應用，提升法治教育的實效。2016年教育部等三部門聯合印發的《青少年法治教育大綱》即強調要充分利用學校網站、官方微博、微信等平臺及教師、班主任或輔導員的個人社交平臺進行法治宣傳。如今，我國“互聯網+法治宣傳”模式日漸完善，微信等新媒體更是成為各級各類學校展開普法、學法等活動的重要載體。第四，加快法治教師隊伍建設，提升法治教育能力。強有力的法治教師隊伍，是開展好法治教育的生力軍。一是設立法制教育專職崗位，聘任專兼職法制教育教師。2013年，教育部、司法部等五部委聯合印發《關于進一步加強青少年學生法制教育的若干意見》提出：“要加強法制教育工作力量。積極探索在中小學設立法制教育專職崗位。中小學要聘用1~2名法制教育專任或兼任教師……暫不具備條件的學校，縣級教育行政部門可采取多校共同聘用法制課教師的方式開展法制教育?！保?7］二是將法治教育相關內容納入教師專業標準，提升師范生的法治知識素養和法治教育能力。2012年教育部印發《幼兒園教師專業標準（試行）》《小學教師專業標準（試行）》《中學教師專業標準（試行）》，將“遵守教育法律法規”納入教師專業標準體系。三是加強法治教育教師職后培養。2016年和2017年教育部依托高校培訓了600多名中小學法治教育“種子”教師。大以來，我國為開展法治教育和依法治校工作打造了一支強有力的專業隊伍，大大提升了教育法治水平。

四、總結與展望

大以來，中國特色教育法治建設理念日益彰顯、教育法制體系日趨完備、教育法治行動正向縱深推進。當前，我國正處于百年未有之大變局背景下，教育法治高質量建設勢必需要堅持指導、加快教育法法典化進程和提升教育法治行動效能。

（一）堅持法治思想指導，確立教育法治信仰

法治信仰是現代法治的精神意蘊，是法治的精神支柱和觀念動力［18］，是社會主體對法治的信服、尊重程度的主觀表現。［19］2020年，中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》明確提出要培育全社會法治信仰，使法治成為社會共識和基本原則。2021年印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》則將“法治信仰普遍確立”納入我國法治建設的總體目標。由此可見，培育并確立法治信仰是我國法治建設的重要趨向。教育法治作為我國法治體系的重要組成部分，未來勢必要增強教育系統各主體的法治觀念，使法治成為教育主體的共同信仰。一方面，需進一步強化教育系統的廣大干部、師生特別是領導干部牢固樹立教育法治觀念，形成對教育法律的信仰，尤其是加強依法治教、依法治校、依法執教意識。因此，我國的教育法學者應當肩負起創新和傳播先進價值理念的重任，堅持法治思想為指導，系統總結教育法治實踐成熟經驗，深入研究新時代教育法治新樣態、新境遇，深入挖掘我國優秀的傳統教育法治思想、合理借鑒國際優秀教育法治理論，創新發展具有中國特色、具有國際視野的教育法治理論。

（二）提升教育法律體系質量，加快教育法法典化進程

完善中國特色教育法律體系是教育法治建設的重中之重。大以來，盡管我國教育法制體系逐步健全，但是仍存在臃腫化、碎片化等結構性缺陷。只有通過體系化才能提升教育法的穩定性與社會遵從度，提升教育法律體系質量。因此，教育法制建設的當務之急是體系化，而其最終目標是實現教育法法典化。當前，我國教育法建設已在思想、制度和實踐上具備了法典化基礎，然而教育法的變動性特征給其法典化帶來的困難遠超想象。為此，首先應該在正當性與合理性論證的基礎上，優化法治實踐，加強立法規劃和協調，理順法律體系的層級關系，建立常規修法機制，重視法律解釋，改進立法技術，抓緊實現教育法的體系化。［22］其次，“把自治與管制、軟法與硬法融于一體，更多地通過自治機制和軟法機制，或者不同機制之間的關聯性來促進教育法法典化目標的實現，甚至可以適當采用行政合同、行政指導的契約式管理方式來實施教育的組織和管理”［23］。最后，遵循以學科建設為支撐的實踐路徑，在繼承與借鑒國際經驗的基礎上，形成具有中國特色的法典化模式。［24］

（三）提升教育法治行動效能，全面推進依法治教

“良法善治”是建設中國特色社會主義法治體系的內在要求。生產良法和落實良法是良法善治的基本要求［25］，其中良法得以落實，既是實現善治的有效路徑，亦是實現善治的重要標準。［26］在教育法治進程中，教育法治行動效能的提升是良法得以落實的有力保障，其要求執法者依良法行政，司法者以良法為基礎在教育司法實踐中依法做出正確裁判，保障教育主體的權利。大以來，雖然教育行政執法體制改革的實踐不斷推進，但仍存在教育領域執法依據不足、自由裁量權廣泛、校內糾紛解決機制缺失等問題。未來，提升教育行政執法與教育司法的行動效能是我國全面推進依法治教的重要任務。首先，應根據教育所面臨的新變化和新需求，推進教育行政執法體制機制改革。我國需盡快形成能覆蓋各類教育活動的法律制度體系并健全地方教育行政執法的依據與規范；同時，優化教育行政執法程序，健全教育行政處罰裁量權基準制度，并以“互聯網+執法”等形式創新執法方式和機制。其次，肯定教育訴訟的法治價值，完善教育糾紛解決機制。未來教育法治建設應強調教育訴訟的法治價值，堅持重視權益救濟原則和遵循教育發展規律原則，擴大司法審查的受案范圍，讓更多教育糾紛更為順暢地進入訴訟機制。此外，我們需要繼續完善校內申訴制度。在堅持將訴訟作為權利救濟最后一道屏障的前提下，應當重視替代性教育糾紛解決機制建設，合理設置教育訴訟的前置程序，厘清教育訴訟與其他糾紛解決機制的銜接關系。

作者:馬煥靈 單位:廣西師范大學