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摘要：分析目前政府工程審計項目中的特點和難點，基于某區縣政府的具體工程項目審計工作，指出其中出現的各類常見問題，諸如質量缺乏控制、事后審計難以審查、內審部門虛設、審計整改難以落實等。根據各項問題的具體情況，有針對性地提出相應審計問題的應對措施，如重視調研、加強管控、落實整改等，從實際操作層面為政府部門更好地開展審計工作提供更多的思路。
關鍵詞：政府工程；項目審計；應對措施
近年來，伴隨著我國城市化進程的不斷加快，各地政府都在增大對城市基建等政府投資工程的資金投入和項目管理投入。而在工程建設的全過程中，各地政府為了促進建設資金使用和項目管理工作提質增效，同時規避各種可能出現的資金風險和管理風險，也在同時大力開展工程項目審計工作。其中，由政府審計主管部門開展的工程項目審計工作包含了經責審計中的工程審計、專項資金工程審計、政府引導基金投資中的各種類型，且審計區間覆蓋項目的全過程，包括項目決策、工程質量、進度款結算、交付使用后的績效評價等等。目前，審計主管部門的審計工作大多以自身審計力量為主導，同時借助社會中介專業力量進行審計助審。本文分析了審計主管部門在工程管理審計過程中，影響審計工作開展的各項問題，并據此提出了相應問題的應對措施。
1區縣工程項目審計工作的特點、難點分析
1.1審計部門人員配備不足，助審中介資質混亂
由于體制編制等問題，審計主管部門普遍存在工作人員配備數量嚴重不足（一人多職務）、業務能力較弱、專業結構單一（多為財務會計類專業）、審計手段較為落后（缺少大數據篩查等軟件）等現象。尤其是在專業技術方面，由于審計主管部門人員多為財務會計類專業，對工程建設類項目缺乏相應的審計經驗。而這類工程建設項目往往涉及大量單體工程且專業范圍跨度很大，資金量也是動輒千萬，非專業人員難以保證審計工作的質量。因此，政府不得不花費資金聘請相關專業的社會中介參與審計工作。但是，目前政府審計的中介力量多為會計師事務所，這類中介機構的工程相關專業知識同樣缺乏。
1.2工程專業類別多樣化，涉及部門和時間范圍廣，審計難度大
目前，審計部門的工程項目審計工作通常分為經責審計中的工程項目審計和專項資金中的工程項目審計兩類（部分基金審計中的工程審計可歸類為專項資金審計）。以上兩類工程項目審計工作中，絕大多數工程項目是由政府出資進行建設或升級改造的城市基礎設施建設。工程項目建設內容往往會包含土建施工、裝修改造、道路施工、土地整理、城市綠化、市政管線、電力設施等幾十個大小專業類別；項目的主管部門也會涉及鄉鎮政府、園林綠化局、公安局、交通局、農業農村局和各類國有企業等諸多部門。審計主管部門雖然具備審計職能，但是在行政級別上與眾多被審計單位平級，有的被審計單位甚至由于從屬上一級政府而推脫審計事項，協調配合上貌合神離。同時，由于政府投資項目大多資金量較大、工程時間跨度較長，在進行經責審計時還會涉及多位工程期間任職領導的經濟責任，有的甚至還有涉及到紀律檢查和司法等方面，在出現特殊情況時還需移交線索并等待具體處理意見，大大增加了審計工作的難度。
1.3概預算審計職能與審計主管部門分離
按照政府部門現有的職能劃分，政府部門工程概預算審計職能由各級財政部門負責，而非審計主管部門。作為概預算審計工作職能的執行者，財政部門通常對工程項目的概預算采取聘請第三方咨詢公司進行評審，發現的問題也均由財政部門進行處理，而且，財政部門的工程概預算審計工作同樣存在部門人員不足、審計中介資質混亂等等相關問題。值得注意的是，正是由于這一項審計職能與審計主管部門分離的原因，在審計主管部門主導工程審計工作時，往往有意識地規避概預算審計工作，其原因一是部門本身沒有相關職能，無法在制定審計方案時作為主要工作方向；二是由于缺少造價工程師等相關專業人員，另行聘請相關咨詢公司助審還需要增加大量的預算費用；三是針對概預算審計發現的問題無權進行有效處理，對概預算相關內容進行審計往往費力不討好，大多只能提供線索并移交給相關職能部門，反而造成自身整體審計工作效率降低。但是，在對實際工程項目進行審計工作時，如果審計內容完全分離了概預算審計工作，會使得很多審計發現的實際問題缺少有效的依據，如問題造成的損失、工程變更洽商的合理性等等，推進問題的定性工作會遇到較大的阻力。
2政府工程項目審計存在的問題
2.1某區縣政府工程項目審計概況
某區縣政府工程項目專項審計，被審計工程項目總投概算6500多萬元，具體工程項目包含道路建設、廠房建設、交通設施、裝修改造、城市綠化、市政管線、電力設施等多個專業，共計11個工程項目，涉及主要審計對象包含地方法院、公安局、交通局、園林綠化局、水務局以及多個鄉鎮政府、屬地管委會、國企。大部分項目于2018年3月起開工建設，2021年6月完成竣工驗收工作。2021年7月初開展審前調查工作，并于2021年7月底送達審計通知書至相關被審計單位。目前某區縣審計主管部門經濟責任審計科共投入在編人員2名，均為財務專業。另聘請第三方咨詢公司1家，共安排專業助審人員6名及其他相關人員4人，專業人員配置為1名審計師、1名注冊監理工程師、1名一級造價工程師、1名二級建造師、1名稅務師、1名中級會計師，全程參與該審計項目。
2.2某區縣政府工程項目審計存在的問題
2.2.1審計質量缺乏控制，審計風險加大某區縣政府此次審計的諸多工程項目投資規模巨大，涉及專業領域達到十種以上，加上部分項目采用了多種新材料或安裝了比較小眾的機械設備，對審計組成員的專業技術能力是一項嚴峻的考驗。同時，由于參與此次工作的審計主管部門人員僅為兩名財務人員，審計力量與需求相差過于懸殊，為了能夠提高審計力量，有效完成工作，審計主管部門聘請了第三方工程咨詢公司參與審計項目工作。但是，由非專業人員為主導，專業人員采取臨時聘請的工程審計模式勢必會出現審計質量難以把控的問題。聘用的第三方工程咨詢公司一旦出現技術力量不足、人員紀律性不嚴等問題，更會造成難以估量的審計風險。2.2.2采用事后審計，工程項目事實難以審查。在審計主管部門介入工程項目審計時，大多數項目均已完成了竣工驗收工作，可供送審的資料也已完成裝訂工作。但是，由于部分被審計單位的參建人員并無專業工程項目管理知識和資料歸檔能力，由其制作的相關文件經常會出現重要節點驗收文件、影像資料等均未進行采集留存的現象，根本無法滿足審計組的工作需要。也造成了相關資料很難全方位反映工程實際的來龍去脈，使得工程項目審計工作拖慢甚至是完全停滯。而由于各個被審計單位部門分立、合并，人員調動、離退休等情況也時有發生，半路接手相應工作的人員對審計工作的配合效率十分低下，審計組出于審計時間節點的考慮下倉促結束工作。2.2.3工程結算資料不規范，結算價格虛高，影響審計工作推進。由于工程建設項目專業領域廣、工程管理難度大，且各參建方管理人員能力良莠不齊造成施工過程管理不嚴謹等現象時有發生，也導致了竣工結算資料不規范、不完整，難以滿足工程造價方面計量計價的要求。尤其是施工過程中發生多次變更洽商卻缺失各版本施工圖的工程項目，審計人員不能確認竣工圖紙的有效性。以上諸多問題給工程竣工結算造成了許多障礙與爭議，嚴重影響了工程項目審計中關于竣工結算方面的進度與準確性。但是，工程結算作為發承包雙方利益的根結所在，也是工程項目審計工作推進的一項重要內容，不可能完全繞開這一重要節點，是故一旦出現爭議，就會實質上影響到審計項目的推進。如一項由地方管委會組織實施的雨水管道改造工程，大部分送審的工程洽商缺少參建單位尤其是建設單位的簽字蓋章，還有個別洽商的內容中居然出現無事實描述、無工程算量及單價，只有總價的現象。如一張洽商寫著：拆除費用20000元，沒有其他任何文字描述或者圖片佐證信息，也沒有價格具體計算方式，但是建設單位也加蓋了公章。而另一項由鄉鎮政府組織實施的道路工程，經過招標的工程中標價格超出招標控制價200多萬，作為建設單位的鄉鎮政府在項目中標通知書發出后，公然發出了該項目暫列金額不屬于合同價格范圍內的公告，項目的規范性不足。2.2.4內審部門形同虛設，審計整改難以落實。自2019年起，各地審計主管部門紛紛開始設立內審指導監督科，針對下級政府部門、事業單位、國企等相關單位的內審工作提供指導和監督工作。但是，在后續對各單位的審計過程中發現，由于各單位的內審部門缺乏獨立性和專業人員，大多由財務人員或其他部門人員兼任，有的甚至是在組織內審工作時臨時從各個業務科室進行抽調組成臨時審計組。而內審審計組成員獨立性的缺失，使得進行內部審計工作時處處受到各個部門的掣肘，有的還會由于參與內審工作而影響到個人的晉升提拔、待遇提高等現象，使得內審工作從部門到人員以得過且過的心態去面對內審工作。在面對被審計單位的審計整改工作時，由于思想認識不到位，審計整改經常敷衍了事。雖然審計部門也會對部分項目進行“回頭看”的程序，但是對被審計單位影響嚴重不足，再加上缺乏有效的激勵或約束機制，使被審計單位或部門主動整改、積極整改的意識并不強，審計整改通常會隨著一份草草的整改報告提交而結束。
3審計問題的應對措施
3.1重視審前調研工作，有效推進審計進度
在正式編制審計實施方案和發出審計通知書前，必須認真開展一系列審前調查工作，從而確保審計方案的指導性和可操作性，提高向被審計單位提出的首輪資料清單的有效性。在正式展開審計活動前，對項目的專業特征及實施難點進行全面了解，尤其是需要聘請的社會中介的內容，防止在聘請中介后卻難以滿足項目要求，造成審計資金的浪費和審計進度的滯后；審計組內部確認好審計工作進度計劃和具體工作時間節點，準確掌握審計節奏，根據時間要求對工期進行倒排，精準推進審計工作；了解審計項目的重點，提前做好全面審計、突出重點的打算，帶著問題去深入審計工作，防止出現對重點問題的遺漏。最終，以充分開展的審前調研工作，為后續審計工作推進奠定基礎。
3.2加強對社會審計機構的管控，降低審計風險
《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）中第十八條提出根據審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務。這一規定為審計主管部門借助社會力量提供了可靠依據。目前，審計主管部門的工程審計工作大多有社會中介機構參與。因此，對社會審計機構管控工作，從機構選擇聘用到工作中深入交流，無一不深深影響著審計工作的最終結果與質量。也使得加強社會機構管控成為了提高審計質量，降低審計風險的又一有效方式。首先，審計主管部門應重視社會審計機構選定工作，綜合考慮相關機構的資質等級、類似審計業績、專家團隊等，擇優聘用。其次，審計部門還應抓好外部人員審前培訓，從審計流程、案卷格式、審計紀律、成果內容等方面提出具體要求。重視審計方案的傳達，向審計中介全面傳達審計方案中的思想與目的。加強過程監管，通過在審計過程中與審計中介的溝通協調工作，不斷引領審計工作推進方向，禁止出現甩手掌柜現象。再次，加強對社會中介機構人員的廉政教育工作，分別與審計機構和參審人員簽訂廉政協議，從法律層面規避廉政腐敗造成的審計風險。最后，積極探索行政機構改革與社會力量聘用方式，吸收專業人員進入審計隊伍，全面改變外行領導內行的尷尬局面，真正做到政府主導，社會力量輔助的審計機制，做到風險最低。
3.3落實審計整改工作，健全審計整改責任制，嚴肅整改問責
建設工程項目審計充分體現了防弊、興利及增值的核心價值作用，實現“質量、進度、效益”三項目標。而審計整改就是實現這一目標的最后一道關卡。審計的目的是為了推進改革的深化。審計整改作為審計工作的最后一項內容，如果整改工作不到位，那么審計工作成果的意義就已經失去了大半。而如果只審計不整改，或者問題“改而又犯”，那么審計工作就完全失去了應有的初衷。明確被審計單位負責人為審計整改工作的第一責任人，壓實領導責任。強調內審部門整改牽頭工作和業務部門配合工作的重要性，由內審部門和業務部門共同負責被審計單位的整改工作，全面組織審計發現問題的整改工作并責任到人，從行政角度豎立起審計整改工作的旗幟。針對整改過程中需要進行問責的領導和人員，堅決執行問責機制，并應納入干部考核任免等相關決策的依據。把審計整改工作當成一項政治任務來抓，必要時與財政、紀檢等相關部門進行聯動督查，真正讓審計整改工作落到實處，有效促進深化改革的推進。
4結語
區縣政府工程項目審計工作從本質上來說是一種項目管理工作，從項目管理的角度看，審計問題的應對措施中，重視審前調研（計劃）、加強質量管控（執行、檢查）、落實審計整改（處理），正是項目質量管理基本方法PDCA循環法的框架內容。是故，從項目管理的思路上對工程項目審計工作進行探索，將會是此項工作的一種有效思路。
參考文獻
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作者:王云鵬 單位:北京建筑大學城市經濟與管理學院