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作者：李曉園 單位：江西師范大學商學院
一、問題的提出
公共服務能力是指以政府為主體的公共組織在既定的國家憲政體制內，通過制定和執行品質優良、積極而有效的公共政策，最大可能地汲取和運用各種資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，滿足公眾公共需求，完成政府公共服務職能規范的目標和任務的能力。從21世紀特別是十七大以來，黨和政府加大了公共服務的投入，改善了人民生產與生活條件。以水利、環境和公共設施管理業全社會固定資產投資(億元)為例，2003年至2010年年增長率達28．2%。但毋庸置疑的是，我國基礎設施投資仍存在明顯的高投入低產出現象。近年來，我國干旱災害頻次增加、范圍不斷擴大。近些年來，中小河流洪澇災害損失占全國洪澇災害損失的70%～80%。由于歷史原因，三分之二的中小河流達不到規定的防洪標準[1]。如何提高公共服務能力，實現高投入高產出，優化公共服務質量，更好地滿足公民和社會的需求，是今后公共管理界必須著力破解的難題。中央蘇區亦稱“中央革命根據地”，是指在1929年至1934年土地革命戰爭時期，中國共產黨在贛南、閩西和粵北建立的革命根據地，是全國13塊革命根據地中面積最大、人口最多的一塊。截止到2011年8月30日，中央黨史研究室確認全國共有42個中央蘇區縣，其中福建省22個，江西省13個，廣東省7個。該區域總面積9．96萬平方公里，占閩粵贛三省總面積的21．33%，2009年總人口1814．58萬，占三省總人口的10．25%。中央蘇區縣均位于贛粵閩三省交界的“東南丘陵”地區，城市化水平較低，2009年僅為27．8%，低于江西全省的43．2%、福建全省的51．4%和廣東全省的63．4%，也低于全國的46．6%[2]。水利是農業的命脈，具有很強的公2012年第2期益性、基礎性、戰略性，在經濟社會發展和人民群眾生產生活中具有舉足輕重的地位。2011年1月中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定，提出把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務。因此本文以DEA方法，對江西原中央蘇區13縣水利基礎設施投資效率進行分析，從公共服務能力建設角度，提出提升基礎設施的投資效率的建議。
二、投資效率分析
(一)數據包絡分析法及在本研究中運用的可行性
數據包絡分析(DEA)是一個對多投入、多產出的多個決策單元效率的評價方法，其通過借助已有數據，構建有效前沿面，并將各決策單元變量與所構建的有效前沿面進行對比，從而識別低效率決策單元(DecisionMak-ingUnit)，并給出其相對效率值，因此是一種以相對效果概念為核心的效率評價方法。其特點是適合評價多輸入、多輸出指標的決策單元相對有效性，并且無需考慮輸入輸出指標的單位量綱問題。DEA分析法在實際中被廣泛運用，特別是在對非純盈利的公共服務部門評價方面，被認為是一種非常有效的方法[3](P3)。DEA分析法不僅廣泛應用于銀行、城市、高校等多方面投資效率評價，近幾年我國學者也將其應用于政府公共服務、基礎設施等效率評價，得到了更為客觀的結論，通過評價各個決策單元的效率，為管理部門提供許多有價值的管理信息。目前，雖然在水利設施投資效率中運用DEA方法進行研究的文獻尚不多見，但DEA分析法對水利設施投資效率研究，具有很好的適用性及可行性。就DEA方法本身而言，可分為投入導向模型和產出導向模型兩種效率評價方法，前者以現有產出情況下是否是最小投入為判斷前沿面的標準，后者是以現有投入情況下產出是否最大為判斷前沿面的標準。水利設施建設以政府投資為主，本文從產出的角度進行研究，也即從在政府水利設施投入不變的情況下，如何使水利設施產出效益最大化方面來評價水利設施投資效率。DEA分析法還可依據是否引入可變規模報酬的假定，分為不變規模報酬(CRS)方法和可變規模報酬(VRS)方法。其中VRS方法，可以將CRS方法中的技術效率進一步分解為純技術效率和規模效率，對于公共服務提供規模不足的中國而言，顯然VRS方法更為適合。
(二)指標的選取與數據來源
一般來講，DEA分析法投入產出指標的選取應當符合三個要求:首先是所選取的指標既要能夠滿足評價要求，還要客觀反映評價對象效率的水平;其次是從技術上應該避免投入(產出)集內部之間具有相關性;最后是要考慮指標的重要性和易獲得性。對原中央蘇區縣水利設施進行效率評價，其本質內涵在于考察各地在利用人力、財力、物力的投入，獲取更好的水利基礎狀況和質量方面的相對效率。水利設施既服務于農業生產(主要是防洪抗旱)，也有服務于農村生活用水和水土保持，保護生態環境之功效，但是基于數據的可獲得性，本文主要分析水利基礎設施服務于農業生產的效率?；诖?，本報告選取4個指標來評價原中央蘇區縣的水利基礎設施所提供的公共服務效率，其中投入指標2個，為水利基礎設施投資和人力資源;產出指標3個，為本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積。
1．投入指標水利基礎設施投資是投入指標之一。目前水利建設資金主要來源于中央政府和省級政府，縣級財政安排很少，民營經濟參與較少，因此本文基礎設施投資是指中央和省級財政轉移支付的資金，數據源于江西省水利廳。人力資源是第一資源，因此水利部門職工人數也是重要的水利建設投入指標。江西省水利廳自2009年開始編制“十二五”水利人才規劃，對全省水利人才進行了自下而上的統計登記工作，本文人力資源數據源于各縣水利部門統計上報資料。
2．產出指標水利基礎設施的直接產出物有很多，既包括水庫總量數、水庫庫容量，也包括裝機總容量和固定機電排灌站數、噴滴灌裝機容量、已配套機電井眼數等。但是，這些產出物的作用最終還是體現于服務農業生產。因此，本文將本年度灌溉面積、有效灌溉面積和旱澇保收面積作為水利基礎設施建設產出指標，這三個指標數據來源于江西省2011年的統計年鑒和中華人民共和國水利部資料。根據所選指標，截取了2009年和2010年原中央蘇區縣水利基礎設施的投入和產出的相關數據，如表1所示:
(三)DEA分析估算結果描述性統計分析本文從產出的角度(投入不變的情況下，如何使產出最大化)，運用DEAP－2．1軟件，采用規模報酬可變(VRS)的方法對表1中的數據進行計算，得到原中央蘇區水利基礎設施效率評價結果，如表2所示。
1．水利基礎設施綜合效率分析從表2可知，2010年江西省原中央蘇區縣水利基礎設施綜合效率整體較高，其均值為0．836。這與我國長期以來對原中央蘇區水利基礎設施建設方面進行的大量投資，形成較好的基礎分不開。但是13個原中央蘇區縣中，只有會昌縣、瑞金市兩個縣(市)達到了綜合效率最優(DEA有效)，即這些縣(市)達到了最佳的成本與產量，收益與產量的狀態。上猶、寧都縣效率也較高，這可能與這些縣財力狀況相對雄厚，水利設施基礎較好，水利設施的建設與維護成本相對較低，以及政府公共服務能力較強有關。但是，黎川縣效率相對較低，這可能與該縣水利職工人數多，人力成本高有關。在13個縣中，該縣無論從水利設施投資和各項灌溉面積指標來看均處于中等及偏下狀態，但職工人數卻高居榜首。#p#分頁標題#e#
2．水利基礎設施規模經濟效益簡單而言，規模經濟是指擴大生產規模引起經濟效益增加的現象，規模經濟反映的是生產要素的集中程度同經濟效益之間的關系。從表2可以看出，上猶、崇義、安遠、尋烏、石城、廣昌6縣處于規模報酬遞增階段，即意味著這6個縣應當繼續加大投入。但是，數據顯示信豐、于都、寧都、興國、黎川5縣(市)在水利基礎設施建設方面均處于遞減的規模報酬階段，表明這些地區存在資金投入過?；蛑貜徒ㄔO的情況，或者是人力資源投入過剩，未能充分發揮物質資本和人力資本投入對增強農業生產抗旱能力的作用。會昌和瑞金處于規模報酬不變階段，說明其水利基礎設施投入配置良好，仍可按照目前的投入配置水平進行投入以推動本地區農業生產發展。
3．水利基礎設施總體技術效率經濟學意義上的技術效率是指投入與產出之間的關系，是指由科技含量的提高而帶來的產出成效，反映了對現有資源有效利用的能力，在給定各種要素投入的條件下實現最大產出的能力，或者給定產出水平下投入最小化的能力。2010年原中央蘇區縣水利基礎設施的純技術效率值高達0．912，這與我國近年來重視水利建設，以科學技術推動水利事業發展有關。13個原中央蘇區縣(市)中，6縣(市)達到了技術效率最優，即這些縣(市)利用科學技術來改善產出成效，對現有資源有效利用的能力達到最優。4個縣效率值在0．9以上或接近0．9，但是也有兩個縣效率相對較低，這表明其應當提高水利設施建設的技術水平和管理水平。
三、存在的問題及分析
以政府提供基礎設施公共物品不同階段對能力的需求為分類標準，我們認為公共服務能力由規劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執行能力四個能力構成。基礎設施的建設首先要編制規劃，這就對應了公共服務規劃能力。確定了規劃就要籌集資源，相應的就要求資源汲取能力。獲得了資源就必須考慮如何配置資源，從而達到經濟和社會效益的最大化，相應的就必須要有資源配置能力。但是資源配置并不等于實施，政府部門還必須運用配置的資源去完成目標、計劃和任務，這就需要執行能力，至此就完成了公共服務和物品提供的全過程。從調查的結果來看，當前原中央蘇區水利設施建設存在的主要問題有:
(一)資源汲取能力低，導致水利設施建設財力不足政府財力是提供公共服務的基礎，資源汲取能力的大小直接影響基礎設施建設的質與量。當前資源汲取能力存在的問題，主要體現在以下幾個方面:
1．轉移支付少且增長緩慢，個別縣出現負增長2010年和2011年江西省原中央蘇區13個縣水利資產投資情況如表3所示:從表中不難看出，省級以上政府(含省級政府)對13個蘇區縣水利投資很少，2010年投資額無一個達到地區生產總值的2%，有7個縣在1%以下，甚至有兩個縣不到0．1%。從增長率來看，崇義縣增幅很大，興國和安遠兩個縣增幅在50%以上，余者均在50%以下，于都、尋烏、瑞金市3縣(市)甚至出現負增長，而且于都縣負增長率高達84%。雖然在前面DEA分析中，于都縣處于規模報酬遞減階段，應當減少資金投入，但減少幅度太大，同樣不利于提高水利設施綜合效率。因此，水利設施投資太少，增長緩慢，是水利基礎設施建設滯后于當地經濟社會發展需要的重要制約因素。
2．地方資金配套不足，水利建設呈“馬太效應”我國自20世紀90年代實行分稅制，在取消農業稅、農業特產稅及鄉統籌和村提留后，縣鄉財政明顯減弱，主要依靠中央財政轉移支付。雖然現在實現了“省直管縣”體制改革，縣財省管，減少了中間環節，提高了縣財能力，但是由于原中央蘇區各縣大多數是國家級貧困縣，經濟基礎薄弱，工業不發達，因此在沒有享受到更多的稅收優惠政策下，與東部和中部其他地區的財政實力差距越來越大。根據國家現有政策，相關建設資金都需要當地財政配套。如果當地財力不足難以提供配套資金，就減少了上級政府資金投入的機會，形成貧者愈貧富者愈富的馬太效應。
3．民間資本參與不足當前大型水利工程、重點水利工程和流域水利工程的資金由上級政府投資，地方政府配套。小型水利工程并沒有列入國家投資范圍，而是由縣、鄉(鎮)和群眾自己籌資建設和維護，一些農村水利設施建設還主要靠受益群眾投工投勞完成，但是一方面原中央蘇區政府缺乏有效激勵機制吸引民間資本參與水利設施投資，另一方面多種原因導致近年來投工投勞數量明顯減少，政府財力有限，不堪重負，而這個問題在江西省是屬于比較普遍的問題。
(二)規劃能力不強，影響水利設施供需平衡科學規劃，合理定位是加強基礎設施建設，提高服務效能的前提。由于主客觀原因，當前原中央蘇區政府規劃能力不盡如人意，主要體現在以下幾個方面:
1．部分主要領導制訂規劃的理念偏頗理念支配行為，制訂規劃必須要有正確的理念。但是在制訂規劃時，有些政府主要領導對規劃制定缺乏系統科學的思維，頭痛醫頭，腳痛醫腳，甚至受政績考核的影響，熱衷于面子工程，忽視隱形工程，關注地上工程，漠視地下防洪排澇工程。
2．決策流程欠科學，公民利益訴求表達不夠目前，除了一些農村水利基礎設施采取“一事一議”“籌資籌勞”確定外，大多數水利設施供給數量、范圍、地區和品種采取的是自上而下的決策程序。這種決策結果深受上級政府偏好影響，加之資料難以有效收集，又缺乏眾多平臺了解利益主體的需求意愿，信息不對稱，因此編制的規劃不夠科學，甚至存在重復投資現象，既降低了水利投資的效率，同時又影響了水利設施的供需平衡。隨著民主建設進程的加快，原中央蘇區縣從政府到公民參政的意識也逐步增強。但是，編制的規劃在具體征詢公民意見時，存在征詢時間短、征詢規劃的必要信息公開不充分等問題。雖然原中央蘇區各縣(市)都擁有政府網站，也公開了許多政府信息，但是網站上作為規劃征詢所必須擁有的信息卻是不充分的，再加之對規劃提出建議也常常需要一定的專業知識，因此大多數水利設施受益方并沒有有效地行使自己的權利。
(三)資源配置能力弱，導致產出不高目前，中央蘇區基礎設施投資基本上屬于高投入低產出的狀況，資源配置能力存在的主要問題有:
1．資金來源分散，利用率不高由于行政管理體制的原因，原中央蘇區各縣對同一資源配置往往涉及多個部門，不能協調統一，有限資源被分散，降低了資源的最大化利用。決策者的公平與效率價值觀，對黨和國家政策的理解、認同以及管理能力都深刻影響著資源配置的方式和內容。縣級政府資源的配置既包括宏觀資源配置，也包括微觀資源配置，宏觀資源配置是政府將資源在不同地區和不同領域的配置;微觀資源配置則是政府為完成某地區或某領域的某一項具體目標，對人力資源、物力資源、財力資源、信息資源等的配置。顯然，政府微觀資源配置和企業資源配置相似，主要受管理者的管理水平影響。目前水利資金來源，涉及農業局、扶貧辦、水利局、國土局、財政局、農業開發甚至煙草等多個部門，各部門所分配的資金數量不多，分散使用，效率不高，但是如果將這些資金予以整合，卻能集中力量發揮更大的作用。#p#分頁標題#e#
2．人力資源配置不合理，不能適應現代水利事業的發展水利人才隊伍建設是建設現代水利，促進水利事業快速和可持續發展的關鍵。由于原中央蘇區各縣經濟狀況較差，難以有效地吸引專業技術人才，甚至本地的人力資源大量外流。目前，這13個原中央蘇區縣水利人才存在“老、低、偏”現象。“老”是年齡結構偏老化。13個縣的水利職工平均年齡40．5歲，35歲以下人員(含35歲)占總人數的34%，51歲以上的人員占總人數的19．0%。“低”是指人才隊伍學歷不高。13個縣水利職工中，只有1位碩士，本科學歷占人才總量的比例僅為9%，中專及其以下學歷者占58%。“偏”是指專業結構不合理，偏離水利專業人才數量多。13個縣中，系統接受過水利專業教育的人才所占比例不足30%。即使在專業技術人才中，非水利專業的人數比例也高達40．5%，縣級水利局一般有5～7名管理干部，但大多數縣只有1～2名水利專業干部，少數地方甚至只有一名水利專業畢業的干部。有的縣二十余年來幾乎未增專業技術人員，水管單位轉制時，又流失不少專業技術人員。但是，新時期水利工作任務和范圍有了較大擴展，對水利人力資源提出了更高的要求，基層水利人力資源隊伍現狀已制約了水利設施建設與后續管理工作的順利開展。
(四)執行能力不高，影響各項政策目標的實現執行能力是實現水利基礎設施建設目標的關鍵因素。原中央蘇區水利基礎設施建設中執行能力不高，除了受人力資源因素影響外，還受管理體制和資金等因素制約。
1．資金缺口大，規劃目標部分達成在水利基礎設施建設目標中，上級政府撥付資金時基本上都要求地方政府予以相應的資金配套，這兩者的資金是基礎設施建設項目的總投資。但是，由于原中央蘇區縣財政薄弱，外引資金不多，雖然千方百計自籌資金，但還是缺乏足夠的配套資金，導致建設項目一再延期，或者規模與質量打折。許多已建水利設施得不到維護，老化失修，病險水庫得不到治理和加固，渠道淤塞，滲漏嚴重，不能發揮設計效益，利用系數低。
2．重建輕管，“建、管、用”脫節水利設施建設及后續管理制度不完善，加之水利人才隊伍薄弱，管理粗放，從目前水利基礎設施建設與后續服務來看，建設、管理、使用脫節。許多水利工程特別是小型水利工程管理主體不明確，重建輕管，甚至無人管理。原中央蘇區縣小型水利工程名義上由鄉鎮、村管理，但實際上常常處于無人管理狀態，很難組織開展較好的渠道清淤等水利建設，導致設施提前老化，使用成本增加，利用效率降低。
四、政策和建議
(一)加快水利投融資體制改革，減免配套資金與拓寬資金來源相結合建立長期、穩定的農村水利投資機制，是保證水利全面協調可持續發展的基礎。水利基礎設施作為準公共產品，具有不充分的非競爭性和不完全的非排他性，存在著服務網絡的外部性，收益和成本并不是由交易的一方承擔而是由多方分攤[5]，故水利基礎設施既可以由政府提供服務，也可以由市場提供服務。因此，應當引入市場機制，逐步建立政府投資、政策引資、社會籌資、村集體出資、農民集資等投融資機制。一是鑒于中央蘇區對中國革命的歷史貢獻和經濟基礎薄弱的現實情況，取消水利項目建設的配套資金要求。二是統籌規劃，將水利基礎設施建設與新農村建設相結合，整合發改、國土、農發辦、扶貧辦、水利等部門分管的涉水資金，集中投入，提高資金使用效率。三是設立縣級水利建設補助專項資金，激勵公民投資水利建設。寧都縣設立“民辦公助”項目補助資金的做法，取得了較好的效果。四是建立水利可持續發展基金專戶，對小型農田水利工程進行產權制度改革，盤活水利資產，獲得資金存入基金專戶，用于水利再發展。
(二)科學編制水利設施建設規劃，增強公共服務的有效性水利基礎設施特別是大中型水利項目通常涉及較大的投資，而且其沉沒成本也相當可觀。這意味著，在一項服務為大眾使用前，其全部成本的大部分已經事先支付了，而且不可撤銷。因此，科學編制水利基礎設施規劃，合理布局水利工程就顯得非常重要。要改革現行的“自上而下”的水利建設決策機制，廣泛征詢水利設施服務對象的需求意愿，充分利用新媒介，為公民充分表達訴求搭建平臺。
(三)提升水利行業科學管理化水平，提高水利設施的使用效率水利設施作為公共物品，生產成本和收益是分離的，在獲得一個既定的產出時，投入過多不必要資源的可能性大大增加，同時由于人們對公共物品的數量和質量，對政府的投入產出進程無法準確把握和測量，導致政府低效運行得以持續[5](P27)。因此，必須要有制度安排提高政府運行效率。一是要完善水利基礎設施建設立項、建設、后評估制度和后續管理制度，實現水利基礎設施從立項到服務的全程科學管理;二是以政策為導向，建立民營水利社會化組織，如廣泛組建農民用水戶協會，參與農田水利工程建設和管理;三是要加快小型水利設施產權制度改革，采取承包、股份合作、租賃、拍賣等形式，搞活經營權、落實管理權，建立起民生水利建設管理的良性運行機制。
(四)改革水利人力資源管理體制，構建高效精干的人才隊伍必須改變目前原中央蘇區縣水利人力資源隊伍結構的不合理現狀，以服務基層水利發展為導向，以提升縣以下基層單位水利人才學歷和專業能力為重點，培養一批實用技術人才，改善結構，提升人才隊伍整體素質。一是深化人事管理制度和機制改革。外部考任制與內部選拔制相結合，委任制與聘用制相結合。要通過公務員考試、事業單位考試等方式選拔優秀大學生充實這支隊伍，使其在基層工作中得到鍛煉?？紤]到一些基礎設施建設部門工作條件比較艱苦，可以根據崗位的性質適當聘用一些非公務員的本土優秀人才，這類人才較穩定，對當地經濟文化了解也更加深入，且更易于與普通居民溝通，做好當地的公共服務工作。二是加大水利人才培訓力度。通過水利人才培訓基地樣板工程、職業技能競賽、基層水利人才全面輪訓等多種方式來促進基層水利人才隊伍建設。三是設立基層水利人員地區津貼，提高待遇，穩定隊伍。