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本文作者：陳辭 李誠 單位：中共云南省委黨校省情與政策研究所
當前，云南大規模的農業水利設施建設，迫切需要完善金融服務體系，構建農業水利設施建設的金融投入穩定增長的機制。國家開發銀行積極適應農業水利設施建設的需要，將開發性金融業務向農村基礎設施延伸，既反映了鮮明的時代特征，也體現了經營理念的轉變。
一、云南農業水利設施建設任務的艱巨性
目前，云南水利設施建設嚴重滯后，工程性缺水問題日趨嚴重，廣大人民群眾飲水困難的問題較為突出，農業抗御自然災害的能力依然低下。因此，云南加快扭轉農業“靠天吃飯”被動局面的要求越來越迫切、工作越來越繁重、任務越來越艱巨。
1、農業水利設施建設的需求極大。當前，云南列入西南五省重點水源規劃項目的水庫有556座，總投資將超過590億元，國家有關部委將大力支持并積極推動開工建設一批前期基礎好、綜合效益高的水源工程項目；國家將積極支持云南新一輪病險水庫除險加固，對規劃外的13座中型、251座?。ㄒ唬┬秃?200多座壩高10米以上、庫容20萬立方米以上的重點?。ǘ┬筒‰U水庫進行除險加固。“十二五”期間，在加快滇中引水工程前期工作的同時，全省將累計投入1000億元以上資金，新建幾百件重點骨干水源工程，比2009年新增蓄水庫容30億立方米、新增年供水能力35億立方米，對3000多座各類病險水庫開展除險加固，建成200萬件以上“五小水利”工程，統籌解決1000萬人左右的飲水安全問題，建設1000多萬畝高穩產農田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重點地區210條中小河流整治，新增水土流失治理面積1.5萬平方公里，基本扭轉供水保障水平低的被動局面?？傮w看，“十二五”期間全省農業水利建設將力度空前、規?？涨埃顿Y總額將遠遠超過1000億元。
2、農業水利設施建設的縣域不平衡。農業水利設施建設已經成為云南經濟社會發展的重要基礎和內容，但由于種種原因，云南各縣域之間存在普遍的不平衡性，有的地區水利設施要好一些，有的地區發展還非常滯后。因此，加快農業水利設施的發展，探索投融資的新方式，實現全省各縣域平衡發展，成為擺在全省人民面前的突出問題。
3、農業水利設施的維護成本高。農業水利設施的維護成本也是一項重要的財政支出。相對而言，云南要新建的農業水利設施固然很多，但由于大部分農業水利設施年久失修，跑冒滴漏現象特別突出，因此，要維護加固的水利設施很多。這需要足夠的資金投入，越是較早地進行設施養護，也越能提高農業水利設施的利用效率，減輕今后巨大的維護成本，這是一個逐級累加的過程。
4、農業水利設施建設的融資難度大。農業水利設施公共資金投入嚴重不足；商業銀行以居民儲蓄存款承擔大量公共設施長期貸款，隱藏著期限不匹配和流動性風險；云南的資本市場發育比較落后，在農業水利設施融資中的作用非常有限。這些問題都不同程度地制約了云南農業水利基礎設施的可持續發展。當前，云南基礎設施投資占中長期貸款余額的比重日益下降，這一方面表明云南中長期貸款應用于產業投資領域的份額相對較多，且逐年增長，另一方面，也反映出基礎設施內在融資期限結構存在不穩定特征和潛在風險。
二、開發性金融在云南農業水利設施建設中的運行機制
（一）開發性金融的特征
開發性金融是國家開發銀行（以下簡稱開發銀行）借鑒國際先進的金融理論，立足于多年的金融創新與積極實踐而探索并不斷完善的現代金融機制。開發性金融是實現政府發展目標，彌補體制落后和市場失靈，維護國家經濟金融安全，增強競爭力的一種金融形式。它是政策性金融的深化和發展。其鮮明的特征主要體現如下幾個方面。
1、以國家信用為基礎，以市場業績為支柱。這是開發性金融的核心內容，也是開發性金融對政策性金融的深化和發展。國家信用是開發性金融機構市場化運作的基礎。國家開發銀行強調市場業績，也不單是為了自身利益，而是把財力集中用于新的領域，實現新的經濟社會發展目標。政策性金融和開發性金融都是實踐的產物，前者是財政融資方式的產物，后者是市場建設方式的產物。開發性金融講求市場業績，而政策性金融只求保本微利。開發性金融運用國家信用籌集資金，在支持項目發展的同時，積極推動制度建設和市場建設，從而實現政府的發展目標。
2、以市場路徑實現政府的經濟社會發展目標。開發性金融與商業性金融的不同之處，主要在于它能夠主動地運用和依托國家信用，在缺乏市場的地方建設市場，在有市場的地方充分利用和完善市場。在運行中，開發性金融不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場做起。國內外經驗表明，存在市場缺損的領域往往是政府關注的熱點和難點，這些領域商業性金融機構不愿進入，而開發性金融把它們作為核心領域，從建立市場主體這一基本制度做起，著力對項目法人進行孵化、考核、培育、完善，使國家信用、國家開發銀行信用、地方政府信用孵化出企業信用，既降低自身的信貸風險，又有力地促進地方經濟的發展。
3、以組織增信為基本方法和原理。組織增信是開發性金融與政府的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現的是一種共識、共建、協調、合作的關系。通過組織增信，開發性金融能夠充分發揮政府的組織優勢和政治優勢，有效彌補現有金融制度的不足。在完全市場化的融資體制中，政府不直接參與市場運作，但在市場經濟體制尚不完善的我國，政府具有管理、規范、提供制度框架和參與經濟運行的多重身份。組織增信成為經濟轉軌中的一個重要組成部分，在市場制度建設中可以采取多種形式進行，如對企業或項目融資建立信用擔保體系等。在實踐中，國家開發銀行運用組織增信，主動構筑信用結構和風險分擔機制，有效地控制信用風險，優化信用資源的配置，從而有效地促進了國家開發銀行市場業績和核心競爭力的全面提升。
4、實行政府機構債券和金融資產管理方式相結合。國家開發銀行成立時，國家出資500億元作為資本金，并賦予國家開發銀行準主權級政府信用及相應的法律地位，這是國家開發銀行市場化運作和市場業績的基礎。在資金來源上，國家開發銀行享有在市場上發行金融債券的特許權。按照國際慣例，開發性金融債券是政府機構債券，與國債的管理方式不同。國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融損益平衡的要求，而且不承擔體制建設的任務。國家開發銀行的融資領域介于國債和商業金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，采取政府協調強化金融資產管理的方式，運用政府組織增信提高資產質量和資金效益。即開發性金融是通過嚴格的本息回收來實現損益平衡，從而進行全局性的體制建設和市場建設。#p#分頁標題#e#
5、以金融孵化為核心的融資機制。開發性金融的運行特征是“政府選擇項目入口→開發性金融孵化→市場出口”，這三個環節的中心內容是借助項目建設和制度建設，促進市場主體的成熟，構建高效的融資平臺和信用平臺。所謂政府選擇項目入口，就是由地方政府按照國家產業政策和該地區的戰略規劃需要，整合內部資源，選擇確定項目，推薦申請開發性金融借款。開發性金融機構依據地區經濟發展水平、財政收支水平、履約情況以及信用復核情況確定借款總量。開發性金融孵化，就是在政府協調下以融資推動項目建設和融資體制建設，使項目逐步由收支流量平衡的法人（短期內政府指導下的法人）向資產負債表式的法人（長期上可以獨立參與市場活動的企業）轉化。選擇市場出口，就是依據現金流建設的發展趨勢，針對借款性質、用途和使用情況設計不同的償還機制，包括正常信貸還款、母公司回購、資本市場出口等市場化償還機制，以及對于部分公益性項目所采取的政府回購等財政性償還機制。
6、實行管理民主的治理結構。民主、透明的治理結構是開發型金融成功運行的一個重要特征，具體主要表現在四個方面：一是實行融資民主；二是實行財務民主；三是實行經營民主；四是設立信息獨立調查系統，實施垂直稽核制度，一方面為民主決策提供支持，一方面強化對決策的監督制約。
（二）開發性金融在云南農業水利設施建設中的運行機制
開發銀行探索建立了“政府入口、開發性金融孵化、實現市場出口”的融資機制。這是在當前國情下建設市場的有效方式，也是開發銀行支持云南農業水利設施建設的基本方法。開發性金融支持農業水利設施的具體運行機制是：以政府合作為基礎，以助貸機構和平臺建設為手段，以風險分擔和補償為保障。在業務類別上，開發銀行把縣域基礎設施類、農業產業化龍頭項目按照既有的“基礎設施類、產業項目”業務流程操作；對于農業水利設施的中小企業項目的貸款發放，則建立起“先評機制，再評項目，機制采取審議制，項目采取審批制”的機制，以“四臺一會”組織架構（合作平臺、融資平臺、擔保平臺、公示監督平臺和信用協會）為基礎，形成基層社會化的風險防范組織體系，并建立起三級風險分擔與補償機制。完善了以中小企業客戶繳納的風險準備金為第一級、以地方政府利用財政中小企業發展基金設立的風險補償金為第二級、以開發銀行和各類助貸機構對未能補償的損失按比例分擔為第三級的風險分擔與補償機制。通過機制建設和有效的合作管理，把實現政府職能與開發銀行業務發展的雙重目標有效地結合起來。
三、開發性金融支持云南農業水利設施建設的運行模式
（一）開發性金融的運行機理
我國的開發性金融機構———國家開發銀行成功地實現了從政策性金融向開發性金融轉型，是同建立市場化運作的運行機理密切相關。其運行機理，本質就是以“推進信用建設、制度建設和市場建設，高效率地支持經濟發展”為運行目標，貫徹“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、融資推動”的指導思想，憑借國家信用和機構信用的雙重基礎，注重治理結構建設、法人建設、現金流量建設和信用建設，堅持“政府選擇項目入口———國家開發銀行（開發性金融）孵化———實現市場出口”的模式，最終實現政府目標，達到符合國際標準的一流業績，并取得積極的社會效應。開發性金融的運行機理對支持支持云南農業水利設施建設同樣具有適應性并可能發揮更大的作用。一是開發性金融有更強的政策性。開發性金融肩負著重要的政策使命，其貸款投放的方向與力度，與政策導向密切相關。二是開發性金融有很強的政策執行能力。從制度設計上來說，開發性金融無論其貸款期限、利率，還是融資手段，都有著獨特的優勢，可以以市場手段實現政府的發展目標。這種制度的設計，為開發性金融的政策執行能力提供了有力的保障。三是由于開發性金融不以贏利為主要目的，這就使得開發性金融相對超脫于即時的經濟運行，能夠注重彌補市場缺損、信用缺損，從市場建設的角度構造與客戶之間的關系，在培育市場的過程中開拓業務，為商業性金融的后期介入起到“鋪路搭橋”的作用。這一特點特別切合云南省當前的省情，因而開發性金融在云南的農業水利設施建設中有著廣闊的運作發展空間。
（二）開發性金融支持云南農業水利設施建設的運行模式
1、堅持科學發展,規劃先行。按照開發性金融的運行機理，云南農業水利設施建設的突破口和著力點在于推動和促進縣域經濟發展，而做好縣域經濟發展規劃工作，就可以促進縣域經濟健康可持續發展，并由過去完善單個項目的貸款條件，變為成系統地構造符合貸款條件的項目，達到事半功倍的效果。開發性金融通過技術援助貸款、專家咨詢支持等多種方式，充分動員社會力量，包括借助各級政府研究部門、社會科學研究部門、各行業協會、科研院所、大學的專家和信息的優勢，參與支持各級政府制定科學發展規劃，并推動規劃落實到具體的項目上來。在這個過程中開發性金融努力為政府做好發展顧問，使之經?；⒅贫然?、機構化。每個縣乃至每個鄉鎮都可以因地制宜，突出發展的重點和優勢，并在規劃中明確市場建設的具體內容、目標和措施，以及各縣、鄉鎮經濟社會發展的模式。科學發展規劃是縣域經濟發展與開發性金融合作的重要源頭和動力，這也是開發性金融支持云南農業水利設施建設，發揮獨特作用的重要支點。
2、以平臺市場建設為先導。市場建設、平臺建設是開發性金融的核心競爭力，也是實施開發性金融合作的關鍵。開發性金融與地方政府的合作是以科學發展規劃、市場建設和合作交流為主要內容，結合各自優勢，共同推進信用建設、制度建設和市場建設，探索適合農業水利設施建設需要的融資模式，促進云南農業水利設施快速高效發展。重點在于：一是要加強平臺建設。開發性金融與地方合作的重要內容，就是要共同建設市場化的信用平臺和融資平臺。二是明確開發性金融、市縣政府、平臺三者之間的關系。包括市縣政府與平臺的關系、開發性金融與平臺的關系、開發性金融與市縣政府的關系。
3、立足管理資金全面覆蓋。開發性金融支持云南農業水利設施建設，與地方尤其是水利設施建設相對落后地區加強金融合作的一個重要目標，就是要徹底改變基層金融嚴重“失血”、資金大量外流的局面，把資金留在當地，用當地的資金覆蓋當地的項目。隨著開發性金融向縣域的逐步覆蓋，通過制定科學發展規劃，完善平臺建設、信用建設、市場建設，將會出現更多的項目和貸款需求。這就需要開發性金融在充分利用好自身貸款規模的同時，加大與商業金融的合作，尤其是與市縣中小金融機構在資金、干部、功能等各方面的合作。運用開發性金融的理論，推動實現市縣的資金平衡，用資金平臺社會化的方式，解決項目資金需求，用市場的資金來覆蓋市場的項目。通過“政府牽頭、金融參與、平臺運作”的方式，推動重組改制，提高其支持各市縣水利設施建設的內生能力。#p#分頁標題#e#
4、注重融資規劃滾動推進。滾動融資規劃，就是要詳細列出重點項目的資金來源，不斷滾動安排，用管理資金、管理資產的辦法覆蓋各地符合科學發展需要的重點項目，落實資金需求。開發性金融要與地方政府成立聯合工作小組，推進科學發展規劃先行、平臺市場建設優先、管理資金資產覆蓋、滾動融資計劃推動這四方面的工作，并環環相扣地加以落實，使開發性金融對各地的融資成為年度計劃、日常工作和聯合辦公的內容。在此過程中，開發性金融還應主動與各級政府以座談會或聯席會的形式，共同研究支持領域、市場建設措施、科學發展規劃、平臺市場建設以及管理資金資產協調等具體內容，及時解決縣域經濟發展中出現的各種問題。
四、構建開發性金融支持云南農業水利設施建設運行模式的對策
1、加強與云南省水利廳的合作，充分利用行業主管部門的組織優勢，建立合作機制。建議云南省水利廳和國家開發銀行云南省分行盡快召開開發性金融支持云南省農業水利設施建設工程會議，雙方就云南省“十二五”乃至更長時間的農業水利設施建設合作事項達成共識，并成立聯合辦公室，在農業水利設施項目選擇、評審、風險防范上加強合作。
2、積極介入農業水利設施發展規劃，以科學合理的規劃指導融資。開發性金融在推進項目建設的過程中，“規劃先行”是一個重要舉措。國家開發銀行可通過提供用于規劃的技援貸款，組織專家參與云南省農業水利設施建設發展規劃的制定，與云南省發改委、水利廳等政府職能部門密切合作等方式，積極介入農業水利設施建設的發展規劃；強化規劃對農業水利設施建設的指導作用，增強規劃的約束力和權威性，對未列入規劃的項目不予貸款支持；合理的規劃有助于在更高層次上將融資優勢與政府的組織協調優勢結合起來，降低項目風險。
3、選擇融資主體，幫助其建立和完善現代企業制度。支持農業水利設施建設，首先面臨確定融資主體的問題。可由省水利廳組建國有云南省農業水利建設投資公司，由云南省水利廳作為出資者代行公司國有資產管理職能，公司享受各級政府補貼的農業水利建設專項資金支持。為此，國家開發銀行云南省分行可與云南省水利廳商定，利用云南省農業水利建設投資公司為借款平臺，重點支持其建立和完善現代產權制度和現代企業制度，幫助其完善產權結構與法人治理結構，轉換經營機制，搞好經營管理。
4、進一步完善云南省農業水利設施建設貸款的信用結構。國家開發銀行的開發性金融合作，是以政府信用和行業信用、企業信用為基礎，通過修補信用缺損和完善信用結構，提高信用品質，為銀、政、企三方面的合作營造良好的環境。在今后合作中，雙方可積極探討控股公司擔保、各股東共同提供擔保、有效資產抵押等手段，針對有條件的水利項目積極推進信用貸款模式。
