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本文作者：楊燕 翟印禮 單位：山西農業大學經濟貿易學院 沈陽農業大學經濟管理學院
基層農業科技推廣體系發展演變
20世紀80年代末至90年代初各站推廣人員力量強。多數推廣人員來自于工農兵大學，他們經常深入基層到試驗地搞試驗推廣以及化肥測驗，滿足農民的技術需求。在計劃經濟體制下，我國重視農業技術推廣工作，日常經費全部由國家財政撥款，該階段我國農業技術推廣效果是最好的。20世紀90年代初至2000年三權下放，推廣體系開始收縮 20世紀90年代初由于片面理解有關中央關于實行社會主義市場經濟改革的決定，在全國范圍內對農技推廣機構刮起了斷奶之風，部分地區不同程度地對農業技術推廣機構減撥或停撥事業費，對農業技術推廣組織與機構造成了較大程度的沖擊。［1］1986～1995年我國的農業技術推廣投資強度始終未能趕上1986年水平（0．41％），1990年達到最低點（0．35％）。以后雖有所上升，但上升幅度不大。該投資強度不僅遠低于工業化國家20世紀80年資強度（0．62％）的水平，而且低于世界低收入國家平均投資強度（0．44％）的水平。［4］基層專業農技人員缺乏，特別是鄉鎮一級的農技推廣站（所），農技人員做著行政工作，而不是農業技術推廣，導致一些先進適用的農業技術很難及時推廣到田間地頭。例如，1990年遼寧省營口市農科站歸縣農業局管理，人、財、物權由縣下放到鄉鎮后，農科站實行自我管理。“割臍斷奶”使得農科站只能依靠自己生存下去，為了賺錢，農科站的推廣人員搞經營，既開荒又賣藥。1992年全國有44％的縣和41％的鄉農技站被減撥或停撥事業費，約1／3的農技員離開了推廣崗位。［5］遼寧省營口市鄉鎮政府給每位推廣人員2000元的人頭費，將基層農業推廣人員劃歸鄉鎮政府管理，推廣站的辦公樓被鎮政府占用。由于缺乏經費，技術推廣無法開展。以營口市高坎鎮為例，搞農業技術推廣的農科站只有8～10人，農科站的推廣作用開始減弱。
2002年至2003年機構改革，削減農業科技推廣體系 對于從事公共農技推廣工作的機構，由于政府財政撥款不足，特別是一些政策性補貼和福利，各級政府都是“給政策不給錢”，所以多數仍在進行著經營性創收。2002年我國政府公共農技推廣機構的經費總收入中，政府撥款占經費總收入的84％，其余的16％來自技術推廣部門的各種經營與創收活動。［6］2002年至2003年遼寧省對縣、鄉農業技術推廣機構進行機構改革，使得政府機關和事業編制的界限開始明晰。負責農業部門的省農委和農業廳合并為省農委，縣一級的農業部門歸省農委管理，鄉鎮一級的進行綜合建站，將原來的種植業、林業、畜牧業、農機、水產推廣站合并為綜合性的鄉鎮農業技術推廣服務中心。原來每個鄉鎮推廣站有30個編制，經過機構改革之后縮減為10多個編制，鄉鎮人員打亂重新分配崗位，現有人員編制滿員，對于工作30年的推廣人員女性50歲以上，男性55歲以上，實行一次性退休政策。2004年至今選聘機制趨于完善 按照事業單位推行全員聘用制的改革要求，鄉鎮農業技術推廣機構根據人員崗位數，引入競爭機制，按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則，對農技推廣人員實行公開招考、競爭上崗和全員聘用。［1］由于采取競爭選聘機制，選聘農業技術推廣人員要參照公務員考試，因此，近幾年來大學生所占比例加大。但由于女性善于學習，通過考試的女性比例較高，例如遼寧省營口市大石橋市2010年招聘農業技術人員，5名均為女性，這不便于基層農技推廣工作的開展。
經驗分析
從以上基層農業科技推廣體系的發展演變過程來看，在計劃經濟體制下，20世紀80年代至90年代初，基層農業科技推廣體系發揮的作用很大，例如，當時很多農作物的新品種都是通過基層農業科技推廣體系推廣并使用的。而自20世紀90年代初以來，基層農業科技推廣體系所從事的工作已經脫離了它為廣大農民提供公益性農技推廣服務的本職工作。計劃生育、稅費征收和補貼發放、社會糾紛調解、教育衛生工作、地方選舉、土地征用、拆遷、移民等幾乎涉及鄉鎮的所有黨政中心工作已成為基層農技員的主要的日常業務。農技員平均只有1／4不到的時間用于其本職工作。由于國家和地方政府投入不足，經營創收是基層農技推廣系統對國家農技推廣投入不足做出的無奈的選擇，其后果已經越來越嚴重影響到我國公益性技術推廣職能的發揮。［7］為什么農業科技推廣體系在計劃經濟時代作用顯著，而在市場經濟時代作用微弱呢？首先我們要明確基層農業科技推廣體系的性質，即基層農業科技推廣體系屬于公共產品還是私人產品。
1954年，薩繆爾森在《公共支出的純理論》一文中提出了公共產品的經典定義。他指出：集體消費產品是指這樣一種產品，“每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”。［8］在西方經濟學界，公共產品的兩個基本特征———非競爭性和非排他性成為公、私產品界定的基本標準。非競爭性是指他所能具有的不會因某一主體的消費而減少其他主體對這一產品的消費量。非排他性是指即使某一經濟主體沒有支付相應的費用，也無法將他排除在對這一產品的消費之外。同時具有非排他性和非競爭性的產品被稱為純公共產品，而只具備這兩個特性中的一個產品則被稱為準公共產品。［9］在比較中外國情差異的基礎上，朱明熙（2005）構建了一個符合中國國情的公共產品理論概念：公共產品是指社會正常存在與發展所必需的，而個人又無力獨自提供（無論他是否自愿），而必須由社會最具權威和影響力的公共機構（如國家或政府）負責組織提供的具有社會性的物品或服務。［10］
劉戰平（2011）認為，農業技術屬于準公共產品屬性。首先，農業技術具有非排他性。這是因為一項農業新技術一旦提供出來就可以被許多農戶同時消費，且每增加一個消費者的邊際成本為零，那么技術最初使用者的投資既無法從其他農戶那取得補償，又無法限制其他農戶的消費，最初使用者將被迫承擔所有購買技術的花費，這就導致了農業科技投資供需調節市場的失靈，市場無法使其投資達到經濟的最佳水平。其次，大多數農產品缺乏需求彈性。技術進步造成的產量增加使得農業生產者收入減少，消費者受益。因此，農業生產者投資動力不足，為了促使農業生產者擴大再生產，必須通過政府轉移支付政策來補償一部分農業科技投資，這些是私人企業和農戶無法承擔單獨投資農業科技的任務。［11］再次，由于農業技術推廣具有較強的正外部性，即社會共享性和外溢性特征，其受益對象是整個社會。農業科技推廣必須以公共產品形式由政府提供。匡元配等（2011）也認為，無論從“三農”的大背景，還是從農技推廣的職能和地位，或是從主體、客體的角度和從效益的角度，農技推廣都具有公共產品特征，政府應該按照“財權與事權對等”的原則，供給農業技術?；鶎愚r業科技推廣體系作為介于政府與農民之間的橋梁，其推廣項目完全是為農民無償進行技術服務，具有社會性特點。所以，農技推廣行為完全是一種社會公益性服務，而不是以謀求利潤為目的的經濟營銷活動。［12］計劃經濟時代，政府對農業科技推廣體系的投入大，基層農業科技推廣體系完備，該體系曾為農業發展做出了巨大貢獻。但目前基層農業科技推廣體系處于公共產品與私人產品之間的尷尬境地，受市場機制的影響，政府、企業、農民都不愿意或無力對基層農業科技推廣體系投資，經費嚴重不足導致農業科技推廣體系在市場經濟體制下“重經營創收、輕農業推廣”，在全國很多地方農業科技推廣體系已經名存實亡。#p#分頁標題#e#
遼寧省基層農業科技推廣體系現狀及問題
遼寧省有省級、市（地區）級農業科研機構111個，其中省級43個，市屬68個（見表1）。全省農業高校有三所，分別為沈陽農業大學、遼寧農業職業技術學院和遼寧職業學院（鐵嶺農業職業技術學院）。另外，還有農業中專學校6所，省市縣三級都有農業廣播電視學校。在遼寧省農業推廣系統，省市縣鄉四級機構總數5184個，人員編制33 627名，其中基層機構（縣鄉兩級，下同）5065個，人員編制31 637名?！∧壳?，全省科研機構現有職工4638人，從事科技活動的為2800多人，其中高級職稱800人，中級職稱960人，初級職稱620人。一是在現職人員構成中，從事科技活動人員占60．47％，從事生產經營活動人員占11．02％，行政人員占5．86％，工人占22．66％（其中省農科院工人占32．60％，數量過多，影響科研工作）。二是離退休人員總計為3072人，與在職人員的比例為0．66∶1，其中省農科院為0．83∶1，負擔有些過重。三是從學科專業結構看，農學（含土肥、植保）專業過多，占22．93％，相對而言蔬菜（3．39％）、特產（5．71％）、畜牧獸醫（4．89％）、水產（4．67％）、生物技術（4．03％）、計算機（1．28％）、加工（0．75％）、經貿（1．32％）等專業人才偏少，難以適應農業產業結構調整的需要。四是年齡結構，小于30歲的占19．61％，31～40歲的占40．86％，41～50歲的占28．47％，51～60歲的占11．06％，老、中、青的比例基本符合科研工作的要求。五是從事科技活動人員的學歷結構，博士占0．89％，碩士占4．42％，本科占43．12％，大專占30．31％，中專占10．63％，其它占10．63％，從中可以看出高學歷人員所占比重過小，大中專學歷所占比例過大。六是職稱結構，正高級占6．06％，副高級占22．50％，中級占34．24％，初級占22．33％，其它占14．87％，高中初比例為1∶1．25∶0．83，高級偏多，中初級偏少，不盡合理。
據不完全統計，在遼寧省農業推廣系統，省市縣鄉四級機構總數5184個，人員編制33 627名，其中基層機構（縣鄉兩級，下同）5065個，人員編制31 637名。從總體情況看，縣（市）及以上農業推廣系統基本上能夠按照編制嚴格執行，確保不超編。截止2010年底，遼寧省農業科技推廣人才數量達6123人。從學歷上看，具有博士學位的2人，占總數的0．03％；具有碩士學位的49人，占總數的0．8％；大學本科1618人，占總數的26．4％；?？?643人，占總數的43．2％；中專及其以下的1811人，占總數的29．6％（見表3）。從職稱結構上看，高級職稱668人，占總數的10．9％；中級職稱2602人，占總數的42．5％；初級職稱2191人，占總數的35．8％；其他660人，占總數的10．8％。從性別上看，男性3912人，占總數的63．9％；女性2211人，占總數的36．1％。遼寧省農村人口2328萬人，農村勞動力總數為1365萬人，其中農村實用人才31萬人，占農村勞動總量的2．3％。從人才類型上看，全省生產型實用人才19．7萬人，占63％，其中種植能手、養殖能手占60％左右；經營型實用人才6．9萬人，占22％；技能服務型實用人才2．3萬人，占7．5％；技能帶動型實用人才1．9萬人，占6．2％；社會服務型實用人才0．4萬人，占1．3％左右。從學歷結構上看，全省農村實用人才中具有大專及以上學歷的3758人，占1．2％；高中、中專學歷的25 682人，占8．2％；初中學歷的273 109人，占87．2％；小學文化的10 336人，占3．3％；未上過學的313人，占0．09％。從以上分析可以看出，遼寧省農村實用人才的平均受教育年限不足8年（見表4）。從技術水平上看，全省共有農民高級技師1879人，占0．6％；農民技師4072人，占1．3％；農民助理技師1879人，占0．6％；農民技術員8770人，占2．8％；沒有或未評定農民技術職稱的29．7萬人，占94．7％?！ 囊陨蠑祿梢钥闯?，遼寧省農業科技人才隊伍從總體上看是研發人才較強，推廣和實用人才還顯不足，特別是在能夠引領農業高新技術推廣及應用方面還需不斷努力。
由于受政策和體制的限制，在遼寧省許多地區農業技術推廣機構歸屬鄉鎮政府，而不是以前的“垂直管理”———由縣（市、區）政府農業行政主管部門直接管理，與縣級農業行政主管部門的關系僅是業務指導關系，從而在一定程度上造成農技推廣工作失調，工作效率極為低下。其管理體制不順不僅體現在工作效率上，而且還體現在用人和資產管理上，一些地方鄉（鎮）政府忽視或者淡化農業技術推廣工作，農科站工作人員經常被政府部門抽調，其用人機制不科學；非專業人員占編嚴重，甚至在個別推廣站非專業人員超編，嚴重阻礙了專業技術人員進入基層農業技術推廣隊伍，極大地影響了農業新技術、新方法的推廣和使用。據調查，鐵嶺市現有鄉（鎮）農技推廣中心（農科站）96個，核定編制700個，實有人員1060人，超編360人，能夠正常開展業務工作或者勉強維持糊口的鄉（鎮）農科站僅有46個，占總數的48％，而過半的農科站只能靠職工自己從事經營活動和從事二、三產業來解決基本生活需要，嚴重影響了農業技術推廣工作的正常進行，甚至基本呈現“線斷、網破、人散”的癱瘓局面。遼寧省各鄉鎮仍是五站合并為一個農科站，營口市大石橋市農業技術推廣的重任壓在了農科站，原來的林業站站長分管農業技術推廣，原來的畜牧獸醫站只有5個編制，多余人員每人給1000元進行人員分流。與此相反，農業科研單位普遍存在缺編現象，據2011年遼寧省農委對全省64個市以上農業科研單位的調查，總缺編人員所占比例為21．05％，其中省屬機構缺編占25．74％，市屬機構缺編占11．38％。在基層的鄉鎮，由于編制限制及招聘的大學生多數為女性，不便于在基層從事農業技術推廣工作，因此，鄉鎮一級的農業技術推廣人員存在老齡化現象，現有人員年齡主要集中在40歲左右。
農業技術推廣專項經費缺乏，人員經費難以為繼。由于農業技術推廣的公益性，其經費應該由政府專項下撥，但是，許多地區的農業技術推廣系統迫于經費緊張或者嚴重超編，沒有或者很難滿足全面的農業技術推廣所需的專門農業技術推廣經費，進而無法保證農業技術推廣工作有效進行；基層農業技術推廣人員工資待遇低下，積極性不高，新技術在基層難以擴散推廣。據鐵嶺市各縣區填報，全市鄉鎮農科站年需人員工資及經費總額1162萬元，而目前能夠解決的僅有231．7萬元，年經費缺口930．3萬元，鄉均缺口經費達9．6萬元。3．基層農業科技人才隊伍“三老化”，服務難以保障遼寧省基層農業科技人才隊伍“三老化”問題嚴重。就是說，人員老化，結構老化，知識老化。在調查中，許多地區農業科研人才數量不足、年齡偏大，特別是高層次農業科研人才缺乏；農業技術推廣隊伍中骨干力量人員老化，新進人才又缺乏實踐經驗，出現“斷層現象”，尤其是基層農技推廣機構專業農技推廣人員偏少。據調查，營口市鄉鎮農技推廣機構有專業技術職稱人員僅占21．9％。加強青年科技人才的培養和及時補充專業的基層農業科技人才迫在眉睫。目前，遼寧省農業部歸口的基層農技推廣機構內人員中，大專以上學歷僅占73．7％，其中非全日制學歷或非農學歷的不在少數。2003～2007年的4年中，全省僅種植業基層站接受過3個月以上業務培訓人數，只有在編總數的9．2％，而同期新接收的農科畢業生僅有145人。#p#分頁標題#e#
很多鄉鎮農技站十幾年甚至幾十年都沒有分配到1名正規農業高校的畢業生。在許多地區，農業科技人才知識老化問題嚴重，經常憑借經驗行事，缺乏經常性、前瞻性、時效性的最新科學技術更新培訓，使之發揮推廣最新科學技術的作用受限。即便對農業專業技術人員進行培訓，也普遍存在培訓方式簡單，收效不明顯，大多數培訓依靠項目而來，缺少常規實用的輪訓機制。由于農技人員數量少，相對的服務對象數量加大，技術推廣活動范圍拓寬，難以得到全覆蓋，特別是農忙時節和關鍵時節，很難實施手把手、面對面的指導和服務。由于農技人員素質有限，在開展新品種、新技術和新機具的推廣過程中，其講解和示范能力也必然受到某種程度的限制。多數基層農技推廣人員只能將服務重點放在產中這個環節上，對于產前農業生產資料的采購和供應以及產后的農產品儲藏、保鮮、加工和銷售等環節還不能開展有效的服務。4．基層農業科技推廣體系科研、教育、推廣脫節由于農業科技推廣體系的科研機構、教育機構、農業技術推廣系統分別歸屬與不同的政府部門，各環節之間存在脫節現象。我國目前科研成果轉化率低，只有不到40％，教育機構對農民進行的培訓往往無法滿足農民的技術需求，農民對政府辦的培訓班積極性不大，農民更希望了解實用的新技術。農業技術推廣系統由于知識更新緩慢、現有推廣人員缺乏實踐經驗等原因，農業技術推廣效果較不明顯。
對策建議
為了加強基層農業科技推廣體系建設，一方面，應該恢復鄉（鎮）農科站隸屬于縣級農業行政主管部門的管理體制，撇清基層農業科技推廣人員與鄉鎮政府的關系。擴大編制，以優惠政策吸引更多優秀農業科技人才到農村來。另一方面，要切實保障農技人員的工資待遇，落實基層推廣人員的基本工資、績效工資和崗位津補貼；完善激勵機制，調動農技人員的工作積極性，避免專業人才流失。建立完備的農業科技推廣系統，加強基層農業科技推廣體系建設，加大推廣力度。為了進一步加強農業科技人才隊伍建設，各級政府必須在保證人員經費的基礎上，加大業務經費的投入，確保培訓經費、科研經費都由政府出資。各級政府還要科學合理地設定編制（含輔助人員編制），對于農業技術人員需求量大的地區要加大力度，切實解決他們的編制問題、工資待遇問題，切實促進農業科技推廣與應用，確保農業科技人才隊伍科學穩定有序發展。設立專項基層農技推廣經費?；鶎愚r技推廣工作經費由省、縣級財政共同承擔。省級經費投入以轉移支付方式撥付給縣級，縣級經嚴格職能分工和績效考核發放到農技推廣機構，支持縣、鄉兩級農技人員開展各類農業技術推廣工作。一方面，完善農業科技人才隊伍建設的機制，包括人員聘用、職稱評審、分配激勵、學術研究、經費使用等方面的運行機制；切實保障農技人員的工資待遇，落實基層推廣人員的基本工資、績效工資和崗位津補貼；完善激勵機制，調動農技人員的工作積極性，避免專業人才流失。另一方面，加強農業科技人才隊伍的實踐能力。選聘優秀的具有博士學位、碩士學位的涉農專業的畢業生，分別到各市地、各縣市區掛職副市長、副縣長，負責農村基層農技推廣工作。對于優秀的基層農技推廣人才，工作一定年限后，逐步提拔到領導崗位上來；對于掛職鍛煉的優秀人才，可以繼續提拔重用或者選送到農科高等院校進修和攻讀博士學位，為社會主義現代化建設培養和儲備更多更優秀的人才。
從公共農業推廣服務橫向體系看，要借鑒發達國家的農業推廣服務體系建設的經驗，改革現行的農業教育、科研與推廣相互分離、各自為政的體制。一方面，可以采取本地區基層農廣站之間交流，也可以采取本地區基層農廣站到農業技術推廣先進地區交流或者學習；另一方面，可以采取涉農高校和科研院所的專業教師或者研究人員到基層推廣站交流任職，進行農業高新技術推廣及應用，充分發揮他們的智力優勢。在培訓的過程中，為了避免農業科技人才參加培訓少、期限短、收效少、內容不匹配等矛盾，要增強培訓內容的有效性和實用性。同時，各個農業推廣站之間應該加強溝通。農業科技研發、推廣與教育培訓相結合機制的建立，對于加速農業科技成果轉化具有重要的意義。這就要求，農業科技進步相關業務主管部門對于科學研究成果的申報、研究、結題及成果轉化，都要強調相互聯合，經常溝通，使農業科技進步研發及推廣經費充分發揮效能，真正地科學使用經費，真正地使有限的經費用在刀刃上，充分發揮經費的使用效率。不僅如此，各個農業推廣站之間也應該加強經常性溝通，面向農業生產第一線，親身了解農民關心的問題，把握農業農村發展趨勢，進一步使最新科研成果最有效地應用于農業生產實踐中，不斷加強農業科技人才的經常性培訓和知識更新。
