前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的林下經營管理制度構建，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
隨著集體林權制度改革的深化，廣大林農在取得物權意義上的林地使用權和林木所有權之后，如何落實處置權、擴大收益權便成了很自然的問題。在自家的林地內或者林冠下養雞、養豬、種植中草藥和菌類以增加收益，是常見方式，該收益方式不同于傳統意義的養殖和栽植，是經營者利用了林地資源，借助林地的生態環境，在林冠下開展林、農、牧等多種項目的復合經營。經濟學概念上，有學者將它稱為林下經濟。發展林下經濟幫助林農脫貧致富是各級政府的一項重要任務，也是林改的目標和方向，因而林下經濟得到媒體的充分贊譽和肯定。雖然狹義上的林下經營不包括在林地上開采礦產等非林業活動，但涉及林業管理。從法律視角看，林業具有保護生態和發展經濟的雙重屬性，林下經營權涉及公權與私權的平衡，即在物權方面，林下經營權是一種用益物權，林農享有完全的意思自由；在林業管理權角度，因林權暗含政府主管部門對生態環境等公益事業的管制，林農在行使前述民事權利時必然也必須受到一定限制。在中國，目前還沒有直接針對林下經營權的理論探討，但是，學者們對林權的學理研究成果，能為本文的分析提供理論借鑒。學界對林權的理論研究主要有以下2個特點：一是理論研究更多側重于物權視角。如溫世揚［1］認為，“林權”屬民事權利（物權）范疇，又如林旭霞等［2］認為，“森林環境經營權”是林權復合型的權利體系中的一種用益物權，這種觀點頗有代表性，有的學者直接對林權冠以“林業物權”進行探討［3］，即便是認為林權為“公權性私權”的學者，最終也建議將林權納入物權的管理范疇。二是理論研究更多集中在基礎研究階段。如對林權的內涵分析，國家林業局政策法規司陳根長將林權的內涵列為采伐利用權、采果和采脂等林中林下資源的采集利用權、補償權、流轉權、擔保抵押權、森林景觀的開發利用權、品種權等幾個方面［4］，這也是中國理論界目前對林權內涵較為權威和專業的概括。目前，理論界對各項林權內涵的具體權利和義務還缺少應有的關注，這也成為理論研究無法有效推動林改有序深化的瓶頸之一。林權是林地上的物權群［1］。只有林權內涵中的各項具體權利得以制度化和標準化時，林權制度改革的經濟效益和生態保護效益才能取得平衡。 1林下經營的現狀與存在問題 集體林權制度改革明晰了產權，農民真正擁有了可以自己支配的生產資料，擁有了一份可以不斷增值的的家庭財產，不僅僅是農民將林下經營作為一項增收致富的途徑，許多地方政府出臺政策鼓勵林農林下經營致富，這使得當前的林下經營模式已不同于過去簡單的林菌、林草等形式，大有發展成為產業規模趨勢。事例一：江蘇姜堰市沈高鎮雙星村陳姓村民承包了近6.0hm2成片林，搞起了藥材和大棚蔬菜栽植。該市9000hm2成片林中，已有90%的林地實施復合經營模式。據2009年12月18日《泰州日報》報道：該市除了上述在林下種植蔬菜增加收入外，實踐中還有在林下種牧草養殖肉鵝，在林間建成現代化標準養豬場養豬，在林下散養孔雀Pavomuticus發展旅游，甚至在林間搭棚生產食用菌等。事例二：據2010年12月1日《新農村商報》報道：甘肅省慶陽市鎮原縣的養雞戶賀先生2009年承包了位于慶陽市與平涼市交界的一塊200hm2的林地用于養雞，慶陽市政府不僅對他的成功經驗進行大力宣傳，市委、市政府接著將大力發展林地養殖業，實施養牛、養驢、養羊等擴建工程，作為發展林業的新舉措，與此類似的養殖報道還見于河南鄭州和浙江麗水等地區。事例三：陜西省寧陜縣委、縣政府積極引導、扶持廣大林農建立核桃Juglansregia林和板栗Castaneamollissima林下養菌、林下種藥等林業專業合作組織，發展天麻Gastrodiaelata，豬苓Polyporusumbellatus等林下藥材和食用菌的種植，2010年10月底，合作社還成功注冊了陜南第一家地理性藥材商標———“旬寶豬苓”商標［5］，該項活動雖然在林業協會組織下，被冠以林業經營多元化發展新模式，但主要是經濟活動。此外，林改后林農通過興辦“農家樂”“森林人家”等生態休閑服務業提高林業收入的報道比比皆是。 通過調查研究發現，上述經營活動已經或者可能給森林資源帶來危害。主要有以下幾個方面：一是直接對林地的破壞。這種現象主要發生在具有一定坡度且林下植被稀少的林地，家禽養殖密度過大時，飼養的肉雞將林地地表腐質層刨松，遇大雨經常發生水土流失，從而進一步對森林資源整體產生不良影響。類似現象已經引起相關主管部門的重視。二是變相侵占林地。在林間建成現代化標準養豬場養豬與在林間搭棚生產食用菌等是非法改變林地用途的典型，不僅違反森林法的禁止性規定，對林地造成實際的破壞，而且還混淆和模糊了相關的法律意識，給林地保護執法部門帶來困惑和混亂。三是破壞林相的復合層結構。這種現象主要發生在養牛、養驢、養羊等大型林畜的林間飼養中，林畜啃食地表植被和灌木層，對幼林直接毀壞，對成林林相造成破壞，是現行森林法的禁止性規定之一。林地綜合利用和林業復合經營代表了現代林業的發展趨勢，在此理念下的林下經營權和林地使用權，成為森林資源保護法律制度的新課題。因此，對林下經營的法律調整迫在當前。 2林下經營管理的現行法律規定與不足 《中華人民共和國森林法》（1998）（以下簡稱《森林法》）第3條指出，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權益,受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。何謂森林資源的使用權？林地和林木使用權的內容包含哪些方面？從《中華人民共和國森林法實施條例》（2000）（以下簡稱《森林法實施條例》）第2條列舉的林地類型來看，培育和種植喬木、竹子、灌木、種苗的形式都是合法使用林地的行為。該條例第4條也提出森林資源使用權的問題，如“使用國家所有的其他森林、林木和林地的單位和個人，應當向縣級以上地方人民政府林業主管部門提出登記申請，由縣級以上地方人民政府登記造冊，核發證書，確認森林、林木和林地使用權以及由使用者所有的林木所有權。”但此項規定更多地是權利確認條款，并沒有明確森林、林木使用權包含的內容。此外，《森林法》《森林法實施條例》《物權法》都未對森林、林木的使用權內容作出規定，根據權利推定和權利限制原則，法律權利應該包括法未禁止的內容。從林業法律法規對林地和林木管理的禁止性規定中，可以將森林、林木、林地的使用權概括為4個方面：一是禁止毀壞和非法采伐林木；二是嚴格限制將林地轉為建設用地和其他農用地；三是嚴格限制將防護林、特種用途林等公益林林地轉為用材林、經濟林、能源林等商品林林地；四是禁止毀壞林地。權利人只要未改變林地性質，未破壞林地種植條件，未對森林、林木及其植被造成破壞的使用方式即為合法使用。#p#分頁標題#e# 根據調研和資料查詢結果，目前大多數權利人都注意了林地的性質，有的還特別在承包的荒地上栽植了樹木后再進行林下養殖。但是，林下經營是現代林業的發展趨勢，是林權的一項重要內容，林權的實現不能僅依靠前述森林法原則性的幾項禁止性規定，法律調整也不能完全依賴當事人的經驗和感知，需要形成制度。當前，中國林權理論研究的物權性傾向迎合了林改和物權法實施的需要，體現出林權制度改革的價值取向，因此，學者們對林權的基礎研究基本忽略了行政管理問題。這種現象不僅不利于生態保護，也導致林業物權的具體內容很難在實踐中貫徹和落實。 按照中國目前的部門法劃分標準，森林法屬于環境資源法范疇。國家對環境資源的管理，理論上稱為“公法”，屬于行政管理，但是這種行政管理的性質不能完全等同《治安管理處罰法》等純粹意義的行政法，它兼具確認林權，保護林農物權意義的合法權益，促進林業經濟發展等功能，又具有“私法”內容。林下經營權正是具有這種公私合一的權利特點，其中有些問題既是“私”的問題，也是“公”的問題,如果從私權角度認識林權，那么這種私權必須是向公權讓渡的一種民事權利。在行政管理權方面，森林法是國家生態利益和社會公共利益的守護者和代言人，需要為林下經營的權利設置一種管制底線，即不得破壞森林、林地等森林資源的生態效益，由于行政法和民法各有調整范圍和方法，在森林法設置的管制底線內，即權利人獲得行政許可、批準后，林下經營什么、如何經營，屬于權利人的意思自由，森林法或者進行一些專業指導。 3林下經營管理法律制度的構建思路 3.1生態保護優先原則 縱觀國外森林資源保護法律制度，雖然不能直接查詢獲得林下經營的規范內容，但我們可以發現相關表述，如《德國聯邦森林法》（1998）第14條規定：各州可以提出限制入林的規定，并把其他的利用森林方式的做法全部或者部分地與進入森林同等對待［6］?！兜聡摪钭匀槐Ｓā罚?002）要求對林業“進行近自然森林經營”，并從原則上否定森林經營者經營森林時為所欲為［6］?！逗谏萆址ā穼Α兜聡摪钌址ā愤M行進一步的細化，其中第21條規定：二級利用，如凋落物收集和牲畜放牧，不得對森林可持續經營造成影響［6］?！斗▏址ā罚?006）第1224-4條規定：在私有林中進行放牧、通行和拾取橡栗，只能在負責林業事物的行政機關所宣布的可放牧林區部分進行，并且還要根據森林的狀態及承載力決定。森林的狀態和承載力由負責林業事務的行政機關認可和決定［6］?！抖砹_斯聯邦林業法典》（2006）第38條“為開展農牧業對森林的利用”中指出：森林可為了開展農牧業（割草、放牧牲畜和北方馴鹿、養蜂、農作物培植及其他農業活動）而被利用；在為開展農牧業提供的林地內允許配置養蜂場和蜂房、建造柵欄、窩棚和其他臨時性建筑物；開展農牧業的森林利用規定由被授權的聯邦權力執行機關制定［6］。上述西方國家的森林法規定，一是體現了各國森林資源管理中林下經營活動受到法律規范制約，二是體現出森林法的的價值取向與中國的森林法律制度極其相似。加強生態保護，維護生態安全，是中國《森林法》的立法目的，即在森林的經濟利用功能與對環境特別是對自然環境的持續維護作用方面，價值取向更側重后者，即國家采取一些強制手段保證森林正常的持續經營。林下經營管理法律制度調整的是林權關系，是森林法律制度的組成部分，中國森林法的性質為生態環境立法，因而林下經營管理法律制度在林業物權與生態環境保護的雙重性質中應體現生態保護優先原則。 3.2分類經營管理原則 中國《森林法》將森林林種分為5類，由于各林種的主導功能不同，理論上將5類林種分為生態公益林和商品林。《森林法》第31條規定了防護林和特種用途林采伐方式的限制性和禁止性，《森林法實施條例》第46條規定了未經批準，擅自將防護林和特種用途林改變為其他林種的法律責任。此外，分類經營的理念并未體現在其他條款規定中。生態公益林與商品林的主導功能不同，劃分標準不同，管理方式應當有所區別。《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（2008）指出，實行商品林、公益林分類經營管理。依法把立地條件好、采伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木，劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木，劃定為公益林。地方性法規如《江蘇省生態公益林條例》規定，在生態公益林范圍內進行經營活動的，應當體現保護優先原則，不得改變林地用途，不得破壞生態環境。國外森林法如《法國森林法》（2006）分篇章專門規定了（公有林）管理和私有林和林地的管理，第222-2條規定了“私有林主須按照經批準的管理文件管理森林”［6］。法國森林法強調持續經營也需要促進林業經濟的發展，尤其針對私有林。雖然法國私有林的概念與中國的商品林不完全相同，但它提倡的經營方式與中國林改背景下林下經營權或者復合林業發展的趨勢相似，即對生態公益林和商品林，法律保護的重點應當有所區別。應當注意的是，《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》規定，對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。該項規定針對的是林木而非林地，因林下經營管理主要涉及林地管理，因而商品林林地不能完全由權利人自主決定經營方向，應將這種經營活動納入行政管理中。 3.3以林業技術規范為參照標準原則 林業技術規范（規程）是林業主管部門在林業生產建設中，根據林業行業特點總結的調整某項生產活動的統一標準。林業技術規范（規程）是林業管理規范制定的基礎，經過國家權力機關認可，其本身也具有專業領域內的法律效力。林下經營主要解決在什么樣的“森林”和“林地”環境可以經營、以什么方式經營的問題，因為涉及的養殖和種植對象與林木和林地之間的利害關系，是一個很微觀、很專業的問題，不僅需要考慮森林資源因素中的樹種、樹齡和土壤坡度的問題，還需要考查養殖、栽植對象的生物和生態特性等，而這些問題，恰恰是林業技術規程調整的范疇。根據文意解釋，林下經營需要森林生態環境背景，需要掌握“林地”和“森林”2個技術標準?！渡址▽嵤l例》第2條的規定：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地……”，法律只是例舉出林地包含的類型，并未界定其內涵?！渡址ā泛汀锻恋毓芾矸ā肪幎h級以上人民政府有權確定土地的性質，由此可見，林地的外延是開放的。然而，在“林下經營”框架下討論林地的范圍，應該比林地的法律概念所包含的范圍狹窄，如未成林造林地、火燒跡地、宜林地等是林地，但不能屬于可以進行林下經營的林地。筆者認為：林下經營的林地范圍，應該是在“有林”的情況下進行，所謂“有林”，依據目的解釋是指“森林”。中國對森林的界定是指：達到667m2以上連續面積和0.2以上郁閉度的喬木林、竹林、紅樹林和國家特別規定的灌木林［7］。因此，森林與林木的區別在于前者是具有一定數量的集合物。實踐中，未達到一定數量和面積標準的林地，因為不屬于森林，則不存在林下經營問題。構建林下經營管理制度的技術標準，應該有2個原則：一是不能改變森林資源的性質。即喬木林郁閉度必須保持在0.2以上，而灌木林地（未統計在森林面積中的灌木林地），則不能進行任何性質的開墾栽植行為，以維持其生態效益的原始狀態，對未培育栽植森林、林木的林地，原則上不能進行“林下經營”項目，以免造成擅自改變林地的用途；二是不能對林地造成毀壞。如前所述，在林間建成現代化標準養豬場養豬、林下栽植蔬菜以及在林間挖魚塘養魚等行為，必須有規格和數量上的限制，不能對林地造成毀壞，并且不能改變林地的性質。當然，對有些難以種植培育喬木和灌木的林地，是否允許林地使用權人從事養殖經營項目，則需要根據當地實際綜合評價。#p#分頁標題#e# 3.4中央與地方立法相結合原則 首先，對林權的保護需要地方立法。中國各區域的森林資源構成狀況不同，各地區的林改模式也各異，導致林權的具體內涵差別很大。林下經營是林權的內涵之一，將林權流轉納入市場經濟的調整范圍，讓權利主體自覺追求利益最大化，是林改的目的之一。在中央法制統一的原則下，地方自主立法更能保護林改的成果和促進市場經濟的發展。其次，地方立法具有客觀性和能動性。由于各地區林下經營的種類和內容不同，各種森林類型所發揮的主導功能也不完全相同，尤其林下經營問題涉及許多林業技術規程，具有專業性和地域性，由地方立法調整林下經營活動，便于結合當地客觀實際，避免盲目性，有利于平衡地區生態保護和林業經濟發展的關系。再次，分層級的立法篇幅設計，便于中央從宏觀層面調控，也有利于調動地方因地制宜地進行管理的積極性。從各國森林保護的立法實踐來看，大多采用分層級的立法篇幅設計。 如德國《聯邦森林法》是一種整合性法，規定一般性準則和原則，而各州則對此進行細化闡釋并具體實施［6］，《法國森林法》也包括法典部分和行政法規部分，其法典詳盡規定了森林可持續管理原則并規定了定性標準，行政法規部分則具體到營林作業的技術細節和個別處理［6］。中國的森林法律制度也由法典、行政法規、地方性法規、部門規章等多個層次的法律制度構成，雖然中國森林法法典層面的一般準則具有鮮明的生態保護的政策導向性，但是其下位法的規定多數操作性不強。因而，林下經營的活動的法律調整更多應該是行政法規與地方性法規的補充性立法。 4結語 正如學者們所指出，林下經營權是森林、林木所有人和林地使用人的一項用益物權，行政管理部門不能隨意干涉和侵犯?，F行《森林法》第23條規定：“禁止在幼林地和特種用途林內砍柴、放牧。進入森林和森林邊緣地區的人員，不得擅自移動或者損壞為林業服務的標志”。該法律規定是中國《森林法》唯一以明示的方式調整林下經營活動的規范，其立法宗旨就是為了避免養殖動物對林木造成毀壞，法律規定雖然是禁止性的，但是從另一個視角分析，也暗含了對林權的權利人在林間放牧和其他養殖行為的肯定，前提是不能對森林資源造成毀壞。如前事例所述的養殖肉鵝和散養孔雀的行為，鵝糞、鳥糞成為林木最好的肥料，能加快樹木生長。但是，也存在有一些大型動物的養殖會對林木造成損壞的可能。 經營管理是林業工作的重心。林下經營權管理只是林業經營管理其中一項工作，但是，正是各項具體的管理工作支撐起森林資源保護的重任，正是各項具體的法律制度構成中國林業管理中環環相扣和諧統一的法律體系。筆者通過調研發現，林農在獲得物權意義上的林權后，更多的不是將林木采伐變現錢，而是充分利用森林的生態環境創收增加收入，從法律制度層面對林下經營進行規范管理，不僅是對林業秩序的維護，也是對林農權益的保障。