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作者：劉金龍 孫程艷 龐閩志 單位：中國人民大學農業與農村發展學院 福建省三明市林業局
林業政策已經成為各國公共政策的重要組成部分（FAO，1994；Sepp,2006）。森林除具有木材和纖維、非木質林產品、森林食物、醫藥和其他人類生產和生活原材料的經濟功能，還具有生物多樣性保護、碳庫、水土保持、荒漠化防治、濕地保護等多方面的生態作用，以及就業、安全、緩貧、精神和文化等方面的社會價值（張守攻等，2000）。林農、加工企業、公民團體、政府等不同的利益主體在對森林的價值認知和利益訴求上存在分歧（劉金龍，2006）。公共政策過程不僅是一個關系政策是否科學的認識過程,更是一個關系社會利益如何分配的政治過程（葛瑋，2006）。如何有效地將政治學視角強調公共政策過程與公共行政管理視角強調政策的實質性內容以及應用有效結合起來是當下公共政策研究和實踐的一個難題。本文旨在以制定“三明市采伐指標分配和管理規定”為目標，以行動干預為手段，探索多相關利益群體參與到政策制定過程中的方法與路徑，并分析將參與式政策過程導入到林業政策實踐的一些方法。
福建省三明市是中國南方重點集體林區，土地面積2.29萬km2，森林覆蓋率76.8％，活立木蓄積1.2億m3，并于2003年率先全面啟動集體林權制度改革。集體林權制度改革后，隨著森林產權進一步明晰，森林經營主體呈現出多元化、分散化格局。以國營林場、國有采育場、鄉村集體主導的林木采伐，在產權明晰到千家萬戶的廣大林農后，漸漸成為社會化的需求，采伐指標分配一時成為社會及公眾媒體關注的熱點、焦點和難點。針對集體林權制度改革過程中采伐指標分配出現的新情況、新問題，福建省三明市林業局分別于2005年、2006年在調研的基礎上提出林木采伐指標分配的初步意見，但難以得到不同相關利益者的認可，基層林業部門也感到難以操作。鑒于福建省三明市林業局一向勇于改革與探索，因此，我們選擇三明市調整“采伐指標分配和管理規定”入手，在中國首次嘗試使用公眾參與的方式來制定林業政策。
1福建省三明市林木采伐指標分配和管理規定政策制定過程
林業政策過程包括政策問題分析、明確政策目標、制定政策手段、實施政策手段、進行監測和評估循環往復的過程（圖1）。本研究的重點在于政策制定過程，我們在三明市的實踐表明，政策制定過程可劃分為政策過程培訓班、組建工作組、相關利益者咨詢和磋商、聽證會和政策5個階段。
1.1參與式林業政策過程
培訓班采用參與式的方法組織了“三明市林木采伐管理規定與參與式林業政策過程培訓班”。學員代表來自于三明市林業局、縣林業局林政科、資源業務骨干。培訓班的主要目的是：（1）初步分析現行的林木采伐管理制度以及試點的林木采伐管理制度；（2）學習參與式政策過程的理論、方法和工具，并實踐如何運用這些方法和工具；（3）選擇合適的工具和方法來開展參與式林木采伐制度評估。在培訓班上，充分利用參與式成人學習方法學習了訪談法、愿景規劃法、小組討論法、排序分析法、組織機構文氏圖法、SWOT分析法、角色扮演法、魚缸辯論法。這次培訓為開展參與式林業政策過程調查起到了宣傳和發動的效果，為開展參與式林業政策過程建設了一支隊伍。
1.2組建參與式林業政策過程組織機構
組織機構工作組由3個部分組成。第一是三明市林木采伐管理規定制定工作領導小組，這個小組是一個跨部門的臨時聯合機構，由市林業局、市政府辦公室、市監察局、市人大和市政協等機構的人員組成，主要職責：是指導參與式林業政策過程；確保主要的相關利益者積極的介入到林業政策過程；監督和評估參與式林業政策過程；解決涉及跨部門的林業問題。第二是三明市林業局林木采伐管理規定制定小組，主要負責相關政策文件的整理、起草政策草案并根據相關利益者的意見進行修改、確保形成的政策文件符合國家和地方的相關規定。第三是參與式林業政策過程工作組，該工作組人員由國內外的參與式林業專家、外聘職業協調員、外聘林業政策專家、外聘社區專家和三明市林業局政策制定者等6人組成，他們的組合覆蓋了廣泛的技能組合，包括能夠收集資源信息、資源管理、經濟活動、社會性別、權屬等方面的信息。這個工作組中有兩位女性，她們分別是熟悉社區工作的林業工作者和有社區發展經驗的社會科學工作者。
1.3相關利益者的咨詢和磋商
這部分的主要內容包括：相關利益者的確定、與相關利益群體構建伙伴關系、推動跨部門合作、加強小農戶等弱勢群體的介入、促進公眾參與和媒體的合作。與林木采伐相關的主要利益者是小規模林農、林業大戶、國有林場和木材加工企業。采伐指標分配和管理規定制定的過程，也就是伙伴關系建立的過程。林業部門需要改變原有的一些工作方式，包括權利的分享、規則的設立、更加開放透明（Sidaway1998），在伙伴關系形成過程中逐步建立其決策規則的安排。三明市委、市政府、市人大、政協，特別是三明市紀委和監察局十分關注林木采伐管理規定文件的制定，這些部門之間相互協調，相互分享信息、資源和戰略，形成合力。在集體林權改革后，廣大小規模的林農對采伐指標分配意見比較大，他們在與林業大戶和加工企業，更不用說國有森林經營單位在競爭采伐指標上完全處以劣勢的地位。因此，工作組將各縣參加“參與式林業政策過程培訓”的人員一同加入到調研隊伍中來，對小規模林農就采伐指標分配存在的問題、政策意愿等開展專題調研，確保政策過程的每一個環節均能反映出小規模林農的聲音。在整個過程中，廣播、電視、報紙等媒體均參與到這個過程中，在事前和事后對林木采伐管理政策的制定過程進行了廣泛的報道。相關利益者磋商和咨詢采用了下列工具：（1）半結構訪談、小組座談等訪談類工具；（2）SWOT和問題樹等分析類工具；（3）簡單排序和矩陣排序等排序及分類工具；（4）展示板、壁畫/墻報、張貼畫等展示類工具；（5）大事記、資源分布圖、文氏圖等圖示類工具；（6）小型研討會，采用頭腦風暴法等；（7）小組辯論和大會辯論等辯論工具。
1.4聽證會
聽證會能夠成為林木采伐指標分配政策制定的重要一環，得益于三明市林業局推動公眾民主決策，著力解決林改熱點、難點問題，擴大社會影響和加強林業政策宣傳的決心和信心。聽證會主要內容就是根據上述調研，由三明市林業局和三明市監察局聯合起草的《關于規范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》，具體包括適用范圍、遵循原則、時間安排、分配方法、預留指標、指標調劑、指標結轉、監督管理8個部分。通過電視臺、報紙、互聯網公開舉行聽證會通告，考慮到聽證對象主要面向基層林農，工作組通過基層林業站，在趕墟場所張貼聽證會通告，做到了“廣而告之”，讓有采伐指標分配訴求的廣大林農可以通過聽證會這個平臺，根據自身利益暢所欲言地表達愿望。代表由報名和推薦的方式產生，其中報名代表占62%。聽證會邀請了福建省林業廳、三明市政府和相關部門、省外大學、科研單位、新聞媒體的代表參與觀摩。確保聽證會會前、會中、會后不同環節，均能公開、透明，不走過場。#p#分頁標題#e#
1.5實施
根據聽證會代表提出的25條意見（經歸納整理），其中，關于林木采伐指標分配的意見18條，關于森林經營管理的意見5條，關于林業稅費的意見2條。會后，三明市林業局和三明市監察局逐條進行了研究分析，采納林木采伐指標分配意見5條，對其余意見逐一進行了說明，并在政務網上公開反饋。經調研、咨詢、磋商和聽證后形成的《三明市關于規范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》，由三明市政府下發各縣（市、區）試行。
2參與式林業政策過程幾個難題
2.1政策內容理性和政策過程理性
長期以來，林業部門的政策研究一直致力于政策的科學性和有效性，科學的和理性的方法是林業政策研究和分析的主要手段，專家和專業技能充當重要的角色。林業部門掌握充分的政策信息，了解政策的歷史淵源、面臨的現實問題，擁有專業的研究隊伍，掌握現代化的研究工具，為何需要其他相關利益者的參與呢？而且其他相關利益者只能著眼于個人或團體利益,不能著眼于公共利益,公民對個人利益的過分看重,使參與式政策過程變成利益沖突顯性化的過程，變成紛爭和分裂的過程，而不是妥協和交融。此外，其他相關利益者林業知識缺乏,對相關林業政策占有信息量不大,對決策的意見、建議價值不大。通過在三明市的實踐證明，上述看法是錯誤的。當今林業政策，一個最重要的特點是，政策形成至少要反映出非林業部門的各種利益（MerloandPaveri，1998），如相關部門、或行業、或階層的社會利益（Schmithusen，1990），直接或間接受到林業影響的林農或其他利益相關者。社會公共利益與個人利益之間并不存在絕對的對立,決策過程中充分考慮公民的個體利益,最大限度地尋找其共通、交融的途徑,可以更好地使公共政策代表公民的個人利益（葛煒，2006）。政策制定中如果因害怕相關利益者之間的利益沖突而回避他們的參與,那么在政策執行和實施的過程被掩蓋的利益矛盾必將重新暴露出來,此時政策所造成的矛盾和沖突將會更加劇烈，而林業部門就難以處于協調人的有利地位,陷入利益矛盾之中,形成管理者與被管理者對立的局面。知識的鴻溝是客觀存在的，林業上更多的是知識體系的異同，林業部門掌握專業知識，而林農和其他相關利益者掌握林業的生產實踐和生活知識、特別是世世代代相傳下來的傳統知識與文化（John等,2009）。
2.2核心決策者的參與和避免“一言堂”
相關林業政策的核心決策者是參與式林業政策過程必不可少的角色。林業政策的調整，相關林業法律法規的修訂和完善，改革林業行政管理體系，爭取更多的財政投入，最終是通過政府行為來實現的，因此決策者需要參與到過程中來。決策者包括各級林業政策制定者、決策者和可能影響決策的專家。在中國林業部門的政府決策中，行政系統的官員固然十分重要，而政府官員身邊的技術專家或學者對政策的影響與日俱增，動員這些技術專家和學者參與到相關利益者的政策過程中，對于實現參與式林業政策過程的目標是十分有益的。但是核心決策者一旦參與，就可能變成“領導作重要指示”而成“一言堂”，政策調研也容易變成基層為迎合上級，揣摩領導意圖的智力游戲，基層的政策問題、解決方法和效果就可能變成是被加工或創造出來的。所以在實際工作中，整個政策調研、咨詢、磋商均應回避主要領導的直接介入，降低會議的正式程度和官方的濃厚色彩。必須請主要領導出席的重要會議也只讓其參加開幕式，開幕式結束后，仍將會議場景布置成參與式的。主要領導可通過聽取工作組的匯報獲取信息。
2.3游說集團
我們已經到了該正式承認并重視游說集團影響的時候，在國家層次，不少專家的政策建議就有利益集團的影子，甚至少數決策者被利益集團所收買。在我國基層林業部門，游說集團逐步分化為兩類，一類是“貴人”，他們擁有實力，一類是老百姓眼中的“強人”，他們擁有勢力。“上有政策、下有對策”的“下有對策”背后，主要是因為他們在“有所作為”。這些人不屑與一般相關利益者為伍，信奉“潛規則”，而不相信顯規則。在這種情況下，我們需要充分考慮到游說集團可能的影響力，需要將他們和其他利益群體一并納入到參與式林業政策過程中，充分讓他們互相理解各自的利益或關切。這種“潤物細無聲”的行動雖然并不能立即改變一切，但涓涓細流終會匯集成社會包容、和諧和文明的海洋。
2.4相關利益者代表的代表性和能力
參與式林業政策過程需要保證每個重要利益群體都有自己的代表。如果某些利益相關者利益主體數量少，如國有林場、大型私有林業企業，或有自己的正式組織或協會時，如家具協會，代表就容易選擇。小規模林農和社區型林業企業都沒有自己的組織和代言人，工作小組需要選擇一些能夠代表這些群體的人。其選擇標準是，他能夠代表所在群體的觀點，能夠正確理解政策內涵，以及可能對所代表群體的影響，能夠正確地展示需求和期望，能夠自信地與其他角色開展辯論或談判，維護所代表群體的利益。參與代表的責任感對參與林業政策過程的質量至關重要。一個有責任的代表通常是由所代表的群體選舉出來的，具有榮譽感、責任心，而不辱使命。具體表現在這些代表能夠保持與所代表群體經常溝通，能夠得到廣泛支持，獲得充分賦權，而具有代表性。在中國缺乏林農利益的代言人，他們缺乏凝聚力的聲音往往得不到相應的重視。在三明的實踐中，工作組的一個中心工作就是動員社區林農和社區型林業企業組織起來，選出他們的代表參與到林業政策過程中來。要游說地方政府和林業部門的干部和技術人員給予林農等弱勢群體參與的空間和機會，增加對林農等弱勢群體的培訓，給予他們參與政策辯論的信心和能力。要避免由地方政府和林業部門指定代表，否則林業政策的討論可能鎖定在特定的利益圈和權力網中，失去弱勢但卻重要的相關利益者的信心和支持。
3參與式林業政策過程效果
政策參與是公民影響公共政策的重要途徑之一,是保證公共政策科學化、民主化、法制化的重要途徑,是公共政策的基石（葉大風，2006）。將參與式林業政策過程理論和方法運用到三明市林木采伐管理規定中，是我國參與式林業政策過程的初步嘗試，但其效果確是顯著的。
3.1參與式林業政策過程得到認可
在磋商和溝通中，大戶、林業企業等強勢群體能夠接受按照森林資源狀況進行指標單列，專門用于小規模林農，并且小規模林農的采伐指標申請的程序也大大簡化。參與到政策過程的利益相關者，大多經歷了一個“疑惑、茫然、嘗試、興奮”的過程，從一個“被動”的政策對象，逐步成為一個積極的政策制定的參與者。一位清流縣的林農代表因送孩子上大學，提出聽證會委托他人參加，當被告知不得委托，否則視為放棄代表資格后，特地連夜從福州趕回三明參加聽證會。聽證會中我們發放了調查卡片，結果出乎意料，調查對象對代表產生方式的滿意度達70.3%，對代表廣泛性認可程度達100％，對聽證會組織安排滿意度達83.8%，對聽證會總體評價滿意度達81.1%，在所有調查的項目中，沒有一項是不滿意的。另外，聽證會的受歡迎程度達97.3%。#p#分頁標題#e#
3.2采伐指標分配得到規范
這次林業政策過程最終的政策文件是《三明市關于規范林木采伐計劃分配和使用管理的意見》。從實施2年的效果看，各利益群體是基本滿意的，采伐指標分配得到了基本的規范。其文件基本內容已被福建省其他地區和我國南方林區許多地區所采納。
3.3增進部門間相互合作
在參與式林木采伐管理制度改革調研中，三明市監察局多次與市林業局商討，并共同到基層開展調研活動。三明市人大和政協積極協助聽證會推薦代表，三明市政府辦、法制辦為聽證會提供了幫助和指導。多部門的合作，使得工作能夠有序、高效地開展，并取得圓滿效果。
4三明市林業政策過程試驗的啟示
將參與式方法運用于林業政策制定過程是一種新的嘗試，雖然缺乏經驗和人才，只能是邊學習實踐、邊總結提高，但實踐過程中仍有一些啟示值得林業部門思考。林業管理定位亟待調整。將參與式方法用于林業決策和管理，將推動“部門林業”向“社會林業”的轉變。計劃經濟體制形成的傳統“命令服從型”管理模式，已不適應林業形勢發展的變化，將逐漸被市場經濟體制下的“引導服務型”管理模式取代。森林經營者不應被動地執行林業部門制訂的規定，而是參與到政策的制訂過程中，充分體現廣大林農的自主管理。政策決策呼喚科學機制。參與式方法改進了政策制訂的傳統方式，將自上而下程式化的征求意見，轉變成立足基層調研，讓不同利益群體廣泛參與其中，增強上下之間和利益群體之間的互動，尊重各利益群體的意愿，提高政策的可操作性和執行力。工作方法需要完善豐富。參與式方法豐富了工作調研的形式，能夠克服以往座談會、調查表、征求意見報告等方式的弊端，避免調查群體選擇傾向性、強勢群體主導發言，影響調研的客觀性和真實性。需要讓不同的利益群體平等參與、機會均等，充分表達各自的意愿。