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陜西省歷史上曾經是森林茂密、水草肥美、氣候溫和的豐腆之地。千百年來，由于戰爭等人為因素的破壞和自然災害，森林植被屢遭破壞，生態環境嚴重惡化，水土流失日益加劇。全省水土流失面積為10.75萬平方公里，占國土面積的52.3%。年輸人黃河的泥沙量達8億噸，占三門峽以上地區輸沙量的一半;省內長江流域面積占長江流域面積的4%，年輸沙量卻高達1.2億噸，占長江輸沙量的12%。脆弱的生態環境，嚴重地制約了我省經濟社會的可持續性發展。1997年8月，總書記作出了“再造一個山川秀美的西北地區”的重要批示。1999年8月，朱榕基總理親臨陜北視察，提出了“退耕還林(草)，封山綠化，個體承包，以糧代販”的政策措施。中央領導的英明決策，極大地激發了全省人民加快生態環境建設的巨大熱情。四年來，全省上下同心協力，有計劃、有步驟地開展了大規模的農業生態環境建設，取得了一定的成效。全省用于生態環境建設的投資達38.1億元，其中各級財政投人12.5億元;完成綜合治理面積1.9萬平方公里，退耕還林還草476.1萬畝，宜林荒山造林210.7萬畝，封山育林222萬畝，新修農田4%.98萬畝，建骨干淤地壩62n座，治理580條小流域。
一、主要做法和措施
以天然林保護工程、退耕還林還草工程為主體的農業生態環境建設工程，是一項政策性強、涉及面廣的系統工程。財政部門如何發揮職能作用，切實做好支持農業生態環境建設工作，是財政支農工作中需要不斷研究和探討的重要課題。
(一)加大宣傳力度，提高思想認識根據中央領導指示精神，陜西省省委、省政府多次召開會議，專題研究貫徹落實的措施，決定把生態環境建設作為實施西部大開發的切人點和首場戰役來抓，在全省范圍開展了對生態環境建設的重大意義、政策措施、實施方法、典型經驗的學習和宣傳活動。各級財政部門認真學習，深刻領會，從講政治、講全局的高度，加強對實施天然林保護和退耕還林還草工程，治理水土流失，改善生態環境重要性的認識，增強了工作的積極性、主動性和創造性，全省很快形成了思想統一，上下共識的良好局面。
(二)參與制定規劃，明確建設目標按照省委、省政府的統一要求，財政部門積極參與農業生態環境建設規劃的制定工作。對農業生態環境建設中各項經費支出的范圍、標準及資金投入，進行反復地測算、論證，并配合有關部門，編制了《陜西省天然林保護工程實施方案》和《陜西省生態環境建設規劃》。規劃提出，以改善生態環境、提高綜合生產能力、提高城鄉人民生活質量、實現可持續發展為目標，以科技為先導，以流域為單元，以縣為基本單位，以陜北黃土高度丘陵溝壑區和北部風沙區為重點，以植樹種草、搞好水土保持為中心，把生態效益放在首位，實現生態效益、經濟效益和社會效益的協調統一，促進國民經濟和社會可持續發展。1999一2010年，全省要完成25度以上坡耕地的退耕還林還草1674萬畝;新增森林面積達到4395萬畝，使森林覆蓋率提高到43%;新增灌木林585萬畝，新增草場面積3079萬畝，使林草覆蓋率達到65.7%?？偼顿Y297.5億元，其中各級財政投入274億元，通過退耕、造林、種草、治溝等措施，使全省水土流失得到有效控制，農業生產條件得到明顯改善，基本實現三秦大地山)，}秀美。
(三)千方百計籌措資金，確保工程建設需要陜西省是經濟欠發達省份，財政困難，投人是制約我省生態環境建設的突出問題。近幾年來，各級財政部門認真履行職責，千方百計籌措資金，加大對生態環境建設的投人力度。
1.認真做好項目前期論證，爭取中央立項。財政部門與有關部門一起，按照《規劃》的要求，認真進行項目的前期論證工作，擇優篩選項目，嚴格按照項目申報程序向國家有關部委申請立項，爭取支持。
2.優先落實配套資金。在預算安排上優先保證生態環境建設的投人。1999年以來，省財政在安排支農支出預算時，通過調整農業內部支出結構，將生態環境建設配套資金，單列項目，優先安排。地縣財政也能按照要求將生態環境建設資金列人地方預算。三年來，全省地方財政累計落實生態環境建設配套資金5765萬元。
3.靈活調度資金，保證重點項目的支出。1999年，退耕還林(草)項目資金在中央未下達之前，為了保證工程按進度實施，省財政在十分困難的情況下，調劑2400萬元用于延安、榆林、商洛地區的退耕還林還草工程啟動。在全省天保工程實施方案未正式出臺前，我們對天保工程中的森林管護事業費、基本養老保險補助費、政策性社會性支出補助費、下崗職工分流安置費四項費用，采取預撥的方式，及時撥付項目實施單位，解決了天保工程實施單位職工生活問題，確保了社會穩定，有力地促進了天保工程的順利實施。
(四)嚴格資金管理，強化監督檢查
1.建立健全規章制度。近年來，財政廳先后制定了《陜西省天然林保護工程財政資金管理實施細則》、《陜西省退耕還林(草)資金報賬制管理辦法》和《陜西省退耕還林(草)糧食供應管理辦法》;與省林業廳聯合下發了我省《關于進一步加強天然林保護經費管理與監督的通知》，為天然林保護工程和退耕還林還草工作順利實施提供了制度保證。
2.專戶管理，封閉運行。為了保證生態環境建設資金及時足額到位，我省對天然林保護資金、退耕還林(草)資金統一實行專戶管理，專人負責，專賬核算，封閉運行。杜絕了截留挪用，保證了生態環境建設專項資金的及時到位和安全運行。
3.實行報賬制。按照《陜熱點探討西省退耕還林(草)資金報賬制管理辦法》的規定，根據省里批準下達的退耕還林還草項目實施計劃，實行國家對退耕戶每畝20元現金補助在縣級財政部門報賬、50元種苗費補助在縣級林業部門報賬的辦法。報賬程序是:現金補助，由縣財政部門依據各級政府逐級認定的退耕還林(草)檢查驗收結果和各村組填寫的《退耕還林(草)合格面積及資金補助數量明細表》、《退耕還林(草)農戶登記卡》、《退耕還林(草)錢糧兌現證》，向退耕戶兌現;種苗費補助，由種苗供應單位依據退耕戶領取種苗登記表和檢查驗收后認可的合格面積到縣級林業部門報賬。
4.強化檢查監督。生態環境建設工程實施以來，為了保證資金安全運行，我們與林業廳制定下發了《關于立即開展全省重點林業工程資金檢查工作的通知》，對生態環境建設資金實行年度審計制度，從而保證了資金的專款專用。(五)支持治早興水工程，提高造林種草成活率我省生態環境脆弱的地區大多集中在干早半干早地區，水的問題，直接制約著我省的生態環境建設。從1997年以來，我們按照“南塘北窖關中井”的思路，重點解決建設中的缺水問題，財政累計投人2.4億元，群眾自籌2.9億元，修建了20.6萬眼水窖、3210口井、1.1萬個塘、53.6萬平方米的集雨場，緩解了生態環境建設中的用水矛盾。同時省財政每年投人500多萬元資金，進行人工影響天氣，增加降雨量，提高造林種草成活率。#p#分頁標題#e#
(六)圍繞生態建設，積極支持農村產業結構調整在突出生態效益的前提下，我們注意把生態環境建設與農村產業結構調整有機地結合起來，從實際出發，因地制宜，發揮優勢，宜林則林，宜牧則牧，發展壯大主導產業，在有條件的地方，積極引導群眾開發二、三產業。在具體實施中，我們將全省生態環境建設劃分為五個類型區域;在榆林北部風沙區，植樹種草，改良風沙農田，發展沙產業，建設田、林、路配套、高產穩產的農副產品商品基地，形成沙地綠洲生態農業;在陜北黃土高原丘陵溝壑區，實行荒山、陡坡地造林種草，緩坡地、溝壩地建設高產穩產基本農田，發展設施農業，形成林草—果樹—良田生態經濟復合系統;在渭北早原溝壑區，建設基本農田，保護天然林資源，封山育林，發展節水農業，形成林果田綜合開發相結合的良性農業生態系統;在關中平原區，建設和完善農田林網，保護天然林資源，推廣現代農業技術，提高農產品單位面積，產量;在陜南秦巴山區，有計劃、有步驟地使陡坡地退耕還林還草，緩坡地修建石坎梯田，發展經濟林特，同時加大江河治理力度，保護高產農田。地處秦巴山區的商洛地區興起了七大林特基地、四大中藥材基地，主導產業總產值10.35億元，占農業總產值的35%，農民從主導產業中獲得純收人7.5億元，人均349元，占農民人均純收人的31%。
(七)發揮政策引導作用，調動社會力量參與生態建設的積極性在實施生態環境建設地區，我們按照“誰退耕、誰造林(草)、誰受益”的原則，明晰產權，全面推行個體承包政策，落實造林、種草管護責任。對宜林荒山荒地，采取拍賣、承包、租賃、股份合作的方式，吸引社會各界投資;對退耕地，延長土地使用權至九十九年，并按照“誰退、誰造、誰受益”的原則，落實植樹種草責任。以合同方式規定國營林場、集體、農民、企業等承包主體對項目擁有實施建設的自主權和建成后的受益權，明確了承包主體的責權利關系。國有林區實行承包管護責任制，簽訂合同，責任到人。對集中連片、便于管護的區域設專業護林員;對于比較分散，便于家庭管護的，由家庭承包管護。這些政策，極大地調動了社會各界、工商個體、私營企業、單位及個人參與生態環境建設的積極性。西安興昌牧工貿公司承包使用延川縣劉馬鄉屹塔村10373.6畝坡地和5(XX)多畝溝邊塌地30年。四年來，打壩淤地4(X)畝，種植牧草9000多畝，種植檸條30(沁畝，栽植紅富士矮化蘋果2《X舊多畝，舍飼養羊l0(X)只，對原有的川壩地配套水利設施，使該村人均達到2畝高標準的基本農田。昔日光禿禿的山嶺變成了“山頂戴草帽，山腰纏果帶，山腳糧瓜菜，戶戶有牛羊”的生態建設模范村，公司與農戶走上了共同富裕的道路。
二、幾點體會
(一)財政支持生態環境建設，要堅持“三個結合”
1.堅持國家投人與集體、個人投人相結合，多渠道籌措資金。生態環境建設是生態、社會、經濟效益兼具的社會化建設工程。必須堅持以國家投入為主，同時，通過優惠政策，合理運用市場調節機制，采取多種方式，鼓勵國營、集體、私營、外貿企業和個人積極參與或承建生態環境建設工程項目，建立多元化投人機制，多渠道籌集資金。首先，要本著“誰投人，誰收益”的原則，采取個體承包、以糧代娠、公司加農戶等靈活多樣的方式，明確不同收益主體對建設和治理環境的責權利關系，積極引導廣大農民群眾和社會力量參與生態環境建設。其次，要充分運用財政補助、財政貼息、財政配套等財政杠桿作用，對群眾和社會力量直接從事或參與的生態工程，給予一定的補助，吸引社會力量投資生態環境建設。再次，要通過制定切實可行的優惠政策，鼓勵社會各界參與生態環境建設。
2.堅持生態環境建設與農村產業結構調整相結合，促進農村經濟發展。隨著天然林保護、退耕還林還草等生態建設工程的實施，農村產業結構和生產方式發生了根本性的轉變，已由傳統的以糧食生產為主、突出經濟效益的生產結構，逐步向以植樹造林種草為主、強調生態效益的生產結構轉變。財政支持生態環境建設，必須與支持農村產業結構調整有機地結合起來，一方面，要加快造林種草的步伐，進一步加強農田水利基礎設施建設，保護森林資源，防治水土流失;另一方面，要積極培育區域特色主導產業，支持發展經濟林特、草產業和生態旅游業等產業，增加農民收人，促進農村經濟全面發展。3.堅持生態環境建設資金與其他專項資金相結合，提高資金使用效益。生態環境建設是一項系統工程，需要各部門密切配合才能取得事半功倍的效果。在資金使用上，要按照“用途不變、渠道不亂、統籌安排、各記其功”的原則，將各類農業專項資金有機地結合起來，統籌安排，合理使用，形成合力，以發揮資金的規模效益，提高資金使用效果，促進生態環境建設快速發展。
(二)財政支持生態環境建設，要處理好“三個關系”
1.處理好生態效益與經濟效益的關系。生態環境建設是一項社會公益事業，經濟效益比較低。如果單純地考慮生態效益，就不能調動廣大群眾的積極性，就會失去廣泛的群眾基礎。如果單純的考慮經濟效益，又會回到亂墾濫牧、亂砍濫伐的老路上去。生態環境建設與群眾利益密切相關。生態環境較差的地區，也是經濟相對落后的地區。因此，既要著眼于全局的生態環境建設，又需要兼顧當前利益，正確處理兩者的關系，把生態環境建設當作一項開發性的事業來辦，通過開發式的治理，推動生產的發展和經濟的繁榮，幫助群眾脫貧致富，以確保退得下、還得上、穩得住、不反彈、能致富。
2.處理好“被子”與“票子”的關系。“被子”與“票子”的關系問題，實質是增加植被覆蓋率與增加農民收人的關系問題。生態環境建設國家要“被子”，農民群眾增收要“票子”。從根本上講，兩者是一致的，但目前對單個農民而言，兩者還有一定的矛盾。國家優先選擇“被子”，因為它事關可持續發展;而農民由于收人水平較低，則往往優先選擇“票子”，常常以犧牲“被子”換取“票子”。只有在增加“被子”過程中能夠獲得“票子”時，農民才樂意為荒山蓋“被子”。因此，要協調好“被子”與“票子”的關系，把能夠為農民帶來“票子”的“被子”項目，作為切人點，大力支持，優先發展。#p#分頁標題#e#
3.處理好生態建設與林區穩定的關系。發展林區經濟，確保林區穩定是林區經濟實現可持續發展的關鍵。在工作中，我們充分發揮財政職能作用，正確處理生態建設與林區穩定的關系，使天然林保護工程順利實施。一是增加財政投人，增設管護林點118個，增加專職護林人員924人，使用國有林區的管護人員達到7453人，既有效地保護了森林資源，又安置了職工;二是按照財政部、國家林業局《關于做好森工企業下崗職工一次性安置工作的通知》要求，制定了我省森工企業一次性安置計劃和辦法，利用法律、行政和經濟手段分流安置森工企業下崗職工4497人;三是利用財政投資和貼息貸款，扶持森工企業轉產，投資2800多萬元，完成轉產項目7個，安置職工560余人。
(三)財政支持生態環境建設，必須取得領導的重視和群眾的廣泛參與
1.必須取得領導的支持。領導的重視，部門之間的密切配合，是生態環境建設順利開展的前提。生態環境建設涉及范圍廣、資金投人量大，規劃的編制、相關措施的順利實施，都需要各級黨、政領導的高度重視和部門之間的密切配合。財政部門要緊緊依靠各級黨委、政府，配合業務主管部門，切實做好工程建設的相關工作，解決存在的突出問題和實際困難。要明確部門工作責任，采取切實有效措施，以保證生態環境建設工作的順利實施。
2.必須取得群眾的支持。群眾的廣泛參與和支持是生態環境建設順利進行的基礎。農民群眾是生態環境建設的主體，是政策的最終執行者和承載者，只有通過好的政策建立利益驅動機制，才能調動他們治山治水的積極性。要認真落實以糧代販政策，及時兌現退耕還林還草的糧食、現金和種苗費補助，落實天保工程的森林管護事業費、基本養老保險補助費和政策性社會性支出補助費，明晰產權，按照“誰退耕、誰造林(草)、誰受益”的原則，全面推行個體承包等一系列政策措施，調動農民群眾對生態環境建設投人的積極性。只有這樣，才能使生態環境建設工作深人人心，群眾才會積極主動地實施生態環境建設項目。
