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摘要：工業社區的性質決定了政府在工業社區建設中的職能定位。目前，在我國工業社區建設過程中還存在很多問題，主要表現在“企社不分”和“政企不分”兩個方面。對此，工業社區建設應走漸進的道路，政府也應在工業社區建設中發揮應有的作用，加快職能轉變，承接企業剝離的社會職能，為社區建設提供良好的環境支持，確保工業社區建設的順利進行。
關鍵詞：工業社區，社區建設，政府
工業社區是由工業企業的發展而帶動起來的、主要成員為企業職工及其家屬的社區。工業社區在建設初期受到礦產資源的限制，對地理區位的選擇余地很小，社區建設依托條件差，在建設工業企業的同時必須建設居民區的基礎設施及各種生活服務設施。因此，我國在長期計劃經濟體制下建立的工業社區是“企業辦社會”的典型模式。改革開放以來，隨著經濟體制改革和資源配置手段的改變，國家與社會的關系需要重新調整，“改變泛行政化的整合方式，下放公共權力，將國家——單位——社會成員的單一行政組織調控框架轉變為政府、社區和社會團體共同治理的多元組織調控框架”。 近年來，隨著國有企業改革的深化和政府職能的轉變，我國政府應根據工業社區建設的需求，依法在工業社區建設中承擔相應的職責和發揮應有的功能。
一、工業社區建設背景分析
工業社區是在中小城市國有大中型企業尤其是能源礦產企業改革過程中形成的，與城市社區相比，它承擔了轄區內除礦區建設和物業管理之外的包括基礎教育、衛生保健等社會職能，它來自工礦企業并歸其管理。國有大中型工礦企業所在地大都遠離中心城市，對礦產資源的勘探開發開采，使得礦產地演化成了企業所在地，隨著居住人口的不斷增加，各種機構建立健全，大企業加小社會，城市雛形逐漸出現。政府行為的出現，慢慢的出現地方政府，隨之建立了城市。這些城市的顯著特點是：建市時間晚，城市布局分散，城市化程度低，城市規模不顯著，支柱產業單一，企業承擔著大量的社會職能，等等。盡管從形式上來講在企業中成立了社區，將物業管理、礦區建設、文化教育、醫療衛生等社會職能納入社區，但事實上，社區仍然隸屬于企業，依靠企業生存。因此，工業社區具有社會性質，更具有企業性質。盡管國有企業改革已有多年，工業社區建設卻相對滯后。在理論上我國已明確提出要轉變企業辦社會的現象，并進行了一系列有益的嘗試和探索，例如住房商品化、社會保障制度社會化等。但從總體上來講，我國企業辦社會的模式至今沒有得到根本轉變。目前，政府及社會各界也在努力探尋有益的工業社區建設模式，從而使處于社區管理與剝離職能雙重困境的國有企業免除改革的后顧之憂。
二、工業社區建設中存在的問題
目前，工業社區建設中存在著一定的問題，主要表現在以下兩個方面：
（一）“企社不分”，即企業與社區在工業社區建設中的責任和界限不明確。
從工業社區的建設時間層面看，工業社區所屬的企業大都是新中國成立初期由國家主導在某些地域集中建立的。它們是最早實行計劃經濟生產和采取單位制進行調控的組織，單位制在企業中貫徹得最為徹底。改革開放后，它們仍隸屬于級別較高的國家部委的行政管轄，有較強的計劃經濟和行政調控色彩 ，再加上多元經濟體系的缺乏，這就進一步延緩了社區單位制因素的消解。
從企業對社區資源和權力主導程度的層面看，工業社區從屬的企業占據了社區資源和權力的主導，主要體現在以下三個方面：第一，社區運轉所需的各種服務設施都是在多年的“企業辦社會”的過程中由企業建設和完善的。企業對其擁有所有權。第二，工業社區及所屬企業的建立大多先于當地政府，而且企業與政府之間主要是互相協調關系，地方政府的權力在很長一段時間里都處于企業范圍外 。第三，工業社區內的各種組織，如居委會、工會等的領導，大部分都是由企業成員擔任的，企業對這些組織擁有絕對的主導地位。
從社區成員對企業依賴程度的層面看，一方面，由于國有企業在資源配置上的壟斷性、企業空間的封閉性和企業人員流動的限制性，使企業成為其成員獲取資源的唯一渠道，成為其成員積累社會資本的主要空間。這樣。社區成員長期形成的“單位意識”使他們缺乏獨立于企業之外的能力和意識。另外，工業社區的各種團體和組織長期對企業的依賴，缺乏自主開展社區服務的能力。
工業社區建設的過程，也是企業逐步將承擔的社會職能逐步讓渡給政府和社會的過程。這一過程中的問題主要包括企業如何釋放資源給社區和企業成員觀念如何轉變的問題。
（二）“政企不分”，即政府與企業在工業社區建設中的責任和界限不明確。
“政企不分”的問題在我國由來已久，在計劃經濟體制下，國有企業承擔了大量的社會職能，經濟體制改革以來，“企業辦社會”的局面在一定程度上得到了扭轉。國有企業早已有剝離社會功能的強烈要求，然而，要將這副擔子推出去并不容易。由于政府行為扭曲，政府部門熱衷于投資有收益的項目，因此政府對接收企業的福利機構不積極，甚至要求企業、個人再上交一定的統籌金。正是由于政府職能在這方面的缺位，才使得企業辦社會的現狀難以從根本上扭轉。
近年來，隨著民營經濟的蓬勃發展，社區內的營利性服務項目得到了迅速發展，企業承辦的一些服務設施已社會化，一定程度上打破了企業辦社會的封閉性。而企業剝離社會功能的難點在于非營利性的社會負擔，其中，企業職工的養老、醫療等保障，還未實現社會統籌，仍然是由企業承擔的，居民享受的不是社會保障，而是企業保障。
企業難以剝離非營利性社會責任主要是由于政府、國有企業和社會各自責任和權力的錯位，尤其是政府職能的錯位。
“企社不分”和“政企不分”的問題困擾著工業社區的生存和發展，只有徹底加以解決，才能帶動和促進社區內其他運行機制的建立，才有可能使社區履行正常的職能，發揮在工業企業改革發展和穩定方面的作用。#p#分頁標題#e#
針對我國工業社區建設中存在的“政企不分”、“企社不分”的問題，我們應積極探索可行的道路，確保工業社區建設的順利進行。我們可以研究和借鑒發達國家工業社區建設經驗，在“摸著石頭過河”的同時，探索符合我國國情、使工業社區獲得長遠健康發展的路徑。我國的國有企業管理與國外模式有著顯著的不同，因此，國有工業企業社區管理體制也存在相當大的差別，但我國社區管理體制改革的未來取向應該是建立在公民社會的基層社區組織高度自治基礎上的。因此，目前在其他組織缺乏足夠的資源和權威的情況下，社區建設的混合模式比較適合我國國情和制度背景。如何完善政府在工業社區建設中的職能，可以從以下幾個方面著手：
（一）工業社區建設應走漸進式道路
工業社區建設并不只是企業剝離社會職能然后由政府承擔的職能交付與轉移的過程，而是一項復雜的系統工程，它需要社區、企業和政府的共同努力與互動。因此，工業社區建設應該走漸進式的道路，原因有以下三點：
第一，行政監管的轉型需要一定的時間。目前，工業社區所屬的企業，大部分仍然隸屬于級別較高的國家部委，企業主要領導的任命和重大的決策都要依據上級的行政指令。這種行政監管表現出約束過渡和協調不足的雙重矛盾。由于上級部門和地方政府之間缺乏協調，使得冗余資源在企業的流動和優化重組比較困難。 而這種監管機制在短時間內是難以改變的，改革需要一定的時間。第二，工業社區建設資源的獲得需要一定的時間。首先企業將辦社會的資產交付社區時忽視對社區建設的支持，這樣社區建設將得不到企業足夠的資源支持；其次由于工業社區大多建立在較偏僻的城鄉結合部，地域經濟不發達，社會保障體系不完善，再加上地方政府財力又有限，社區也很難在短時間內迅速獲得資源支持；最后，工業社區多處于國有企業較集中的區域，多元經濟體系不夠繁榮，市場機制不夠完善，使社區難以得到非公有經濟力量的幫助。第三，工業社區成員自我發展能力的積累還需要時間。我國現行的工業社區大多處于半封閉狀態，國有企業改革后，“單位辦社會”的現象雖然在一定程度上有所緩解，但仍然十分嚴重。工業社區在原有單位的建設基礎上，職能健全，設施良好，社區居民形成了“單位”思想，習慣了生老病死的單位一條龍“服務”，懼怕離開單位后很多實際問題如子女就業、上學等無法解決，導致工業社區的社區居民對社區的歸屬感不強，對社區形不成依賴性，思想和行為與社區發展目標未能有效整合。社區成員在脫離企業之后需要較多時間才能獲取新的社會資本。因此，工業社區建設不是可以一蹴而就的，需要我們采取漸進的方式，逐步摸索合理科學的途徑。
（二）加快政府職能轉變，承接企業剝離的社會功能
目前國有工業企業還承擔著很大一部分社會責任，這些都需要由政府部門接管，尤其是需要大量經費的社會責任，如失業救濟、醫療養老保險等社會保障支出，以及一些基礎建設項目等，最終都將主要靠政府承擔。因此，我國工業社區建設必須從行政性起步，只有實現政府職能的徹底轉變同時再充分發揮企業、社區居民和其他社會團體的積極性，才能加快工業社區建設的步伐。根據我國社區建設的已有經驗，社區建設和政府職能轉變是一個相互促進的過程。尤其是在工業社區建設過程中，需要動員全社會的力量來完善社會服務和社會保障體系建設。長期以來我國形成的縱向的垂直行政領導關系，導致政府權力過于集中，居民之間橫向的社會組織少。這就要求政府在動員民間力量的時，應下放相應的權力，培育社會資源投入的持久性。
政府職能的轉變需要一個過程，尤其是在經濟發展較慢的工業城市，政府沒有能力在短期內承接企業剝離的社會福利事業。但是政府應努力實現職能轉變，盡快承擔起制定社區發展規劃、建立社區組織機構、培養社區民間資源、開展社區工作等責任。
（三）政府應該為工業社區建設提供良好的環境支持
1、政府應培育居民社區意識。
政府應在原有工業社區范圍內，引導社區居民進行小范圍的參與演練，有計劃的開展社區教育。目前，工業社區居民普遍缺乏對社區的認同感和歸屬感，為此，政府要深入開展社區教育，倡導社區內居民的互助，組織居民進行社區服務，逐步使居民樹立服務鄰里、服務社區的理念，逐步消解單位意識。城市各級政府可以通過搞好社區服務、增加社區居民參政議政的渠道、大力發展社區志愿者隊伍以及開展豐富多彩的社區活動、社區文化等方式，培養和提高社區居民、企事業單位、社會團體和機關對社區建設的責任意識和參與意識。
2、政府應從政策法規層面上支持工業社區建設。
第一，制定工業社區建設的政策法規。工業社區建設離不開政府的政策支持，尤其是在我國社區建設起步階段，政府更要通過制定一系列政策法規為社區發展提供健康的環境。首先，政府通過立法確立社區各組織主體的法律地位，加快政府接收國企剝離的社會職能的步伐。其次，目前在社區中的非營利組織法律地位沒有得到切實落實，法律的滯后制約了社區非營利組織的發展。只有健全的法律體系得以確立，社區建設才能順利進行。最后，政府以及相關職能部門應出臺一系列有利于社區迅速發展的有關政策，促進社區各項服務事業的發展。
第二，規劃工業社區建設與發展。一方面，政府掌握著財政資源。政府有能力組織人力及物力開展社區調查研究以及信息收集工作，便于進行社區規劃。針對目前社區建設過程中存在的問題，政府可以對原有規劃進行調整和優化，使其更科學。另一方面，政府立足點高于社區。在了解社區總體情況后，可以結合城市特點和工業社區所在企業發展階段，制定出社區的發展規劃和實施方案，作為制定社區工作計劃的指導和要求。這樣有利于保障社區發展方向、發展思路與企業的定位、城市的文化相一致。#p#分頁標題#e#
3、政府應幫助工業社區建設提供良好的資金環境。
第一，設立社區發展專項資金，制定社區可持續發展計劃?；谏鐓^建設是為彌補“政府失靈”，應把社區建設提升到國家建設方略的高度，即社區建設的資金投入總規模應在國民生產總值中占有一定比例并同比增長。中央和地方政府要針對社區建設中的普遍性問題，設立專門項目和專項資金，主要用于對社區基礎設施建設和社區工作者的生活補貼等。尤其對于老舊問題社區，要從切實改善民生的高度上優先幫扶，給予適當政策傾斜。
第二，政府“購買服務”，建立社區資源共享機制。政府購買服務項目又叫社區服務委托管理，是指政府通過法定程序，委托某一非政府機構，對社區公共資源進行管理和運營，為社區提供公共服務。政府作為購買者，會通過擬定的一系列指標對非政府機構的工作進行考核。目前，在一些管理運作成熟的社區，“購買服務”的方式已經成為社區治理中必不可少的重要途徑。
第三，建立社會多元投入機制，引導社區發展資金來源多元化。為避免社區對政府的過度依賴，政府需要引導社區資金來源多元化而不是單純依靠企業和政府。政府可通過采取適當地稅收優惠，鼓勵單位和個人贊助社區建設等措施鼓勵和吸引社會資本投入社區建設，也可以鼓勵發展潛力巨大的社區商業。此外還可以通過要求社區所在企業履行社會責任來繼續對社區建設投入一定量的資金，但絕不能重蹈企業辦社會的覆轍。
總之，在中國社會結構的轉型時期，工業社區的發育程度直接制約著整個城市化的進程，因此，在社區建設中，在調動居民的積極性，使其積極參與社區建設方面，政府扮演的角色就顯得尤為重要。所以在整個社區建設中，政府不能再實行單一的行政管理方式，否則只會使社區建設的過程更漫長，使社區自我管理、自我教育和自我服務難以真正實現。這就要求政府在工業社區建設中，根據實際情況的發展不斷轉換角色，處理好與其他社區組織的關系，調動社區的一切人力、物力資源投入到社區建設中，以便更好地促進社區經濟的發展。
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